基层预算管理一体化绩效评价指标应用及对策分析

张红舞 江西省于都县财政局

引言

《预算管理一体化规范（试行）》中，对预算管理一体化的定义是：基于统一的预算管理规则下，和预算管理一体化系统相结合，提高工作的自动化、标准化程度，既能动态反映预算管理的全过程，又能实现有效控制，确保预算工作的高效性和规范化。深化预算制度改革的背景下，预算管理一体化是一个突破口，抓住了薄弱管理环节，对今后的财政预算工作具有重要影响。以下结合笔者工作经验，对基层预算管理一体化及其绩效评价指标的应用进行探讨。

一、预算管理一体化概述

（一）内涵

预算管理一体化，包括了基础信息管理、项目库管理、预算全过程管理（编制、批复、调整、执行）、会计管理（核算、决算、报告）等内容。预算工作中，能对各项信息进行动态监控、自动记录、及时反馈，从资金预算安排到使用末端，均有明确的账目可查。预算管理一体化，最终要实现五个方面的一体化：一是政府预算管理一体化，二是各部门预算管理一体化，三是预算全过程管理一体化，四是预算项目全生命周期管理一体化，五是财政数据管理一体化。

（二）实施意义

预算管理工作中，制度和技术方面存在的问题，制约了管理水平持续提升。第一，制度方面的问题：①综合性统筹工作不够，收支管理不严格，监督指导不到位，没有充分发挥出财政资金的作用。②管理工作不规范，上下级预算存在脱节，政府、部门和基层单位之间的预算衔接不良，甚至部分地区缺少完善的管理规范。③信息透明度不高，没有细化到具体单位和项目，财政部门对预算情况的掌控不全面、不及时。④预算执行约束力度小，预算调整缺少规范程序，结余资金没有自动计算回收等。第二，技术方面的问题：①目前的管理系统和省级系统的衔接不够，尚未全面贯通。②预算项目库建设支撑体系，存在条块化、碎片化问题。

基于以上问题，通过建设预算管理一体化系统，不仅是信息系统的升级，也是管理制度的深化变革。第一，能对财政资金进行全生命周期管理，资金运作过程中，可跨层级动态跟踪信息变化。第二，为全面预算绩效管理打下坚实基础，有助于建立完善的绩效指标体系，提高绩效评价结果的运用价值。第三，实现了财政信息化一盘棋发展，有助于解决业务不规范、技术不兼容、各自为政等实际问题。第四，能发挥出大数据在财政管理上的优势，达到精准化资金监控、科学化辅助决策的效果。

（三）工作方法

如何推进预算管理一体化呢？答案是省、市、县三级财政部门和预算单位分工协作，明确自身职责，设置工作目标。第一，省级财政部门要落实全省统一的业务规范、技术标准，对业务需求进行梳理，对现行财政管理制度进行完善，加快系统升级建设。第二，市县级财政部门要在上级引导下，深入解读财务业务规范，对日常业务进行规范管理，加快本地区的系统建设和推广工作。第三，基层预算单位要积极配合上级政策指令，参与系统培训，规范财务管理，强化预算约束，形成横向配合、纵向对接的工作机制。

二、当前预算绩效评价模式和存在的问题

（一）绩效评价模式

当前的预算绩效评价工作，覆盖了事前、事中、事后全过程，基本模式是：①预算编制环节，根据财政部门的规范要求，编制预算方案，提出绩效目标。预算项目申报时，采用“二上二下”程序，通过审批列为正式预算，连同绩效目标下达至部门单位。②预算执行环节，单位使用预算资金的过程中，财政部门监控资金支出和绩效目标，确保按照预算方案执行，出现偏差及时调整。③资金使用结束，先由职能部门自我评价，提供绩效评价材料；再由财政部门进行评价，作为最终绩效评价结果，和下一年度的预算挂钩。见图1。

图1 预算绩效评价基本流程

（二）存在的问题

现行的预算绩效评价模式，评价工作向预算编制环节延伸，以绩效目标的设置、实现和审核为重点，存在的问题有：

第一，该绩效评价模式的关键是绩效目标，部门设定绩效目标时，依据的是自身职能和上级决策部署。预算审批下达后，对执行情况动态跟踪，看绩效目标的实现程度；资金使用结束后，使用评价指标进行打分，根据权重得到总分，划分为优、良、中、差四个等级。实际评价工作中，如何设置评价指标，如何确定权重大小，存在一定难度。

第二，对绩效目标的设定、实现进行跟踪评价，对于预算单位而言在资金申请、使用环节起到制约作用，能提高预算资金的使用效率。但是，该绩效目标是外在的，和预算规模、资金使用之间缺少因果关联，没有设计运行机制，导致绩效提升缺少约束和激励。

第三，部分单位为了削弱绩效评价的制约作用，往往会弱化绩效目标，例如预算编制时，设置较低的绩效目标。当资金使用结束，得到绩效评价结果后，即使绩效很低甚至没有绩效，但资金已经用完，没有补救措施。如此进入下一轮预算，同样困境再次出现，就会陷入绩效难以提升的恶性循环，在支出进度、预算追加等方面出现问题。

三、基层预算管理一体化绩效评价指标的应用关键

基层单位在预算工作中，为了推进预算管理一体化，应加强绩效评价，将其贯穿在预算活动的各个环节。同时，绩效评价指标应具有全面性、多维度的特点，应用关键总结如下。

（一）合理确定评价指标

绩效评价指标在应用时，首先要分析基层单位的预算管理一体化建设情况，确定实施方案和规章制度，对评价指标进行科学分类、合理确定。第一，按照不同评价内容进行分类，评价指标可分为工作业务、工作能力、工作态度等。第二，按照不同评价方式进行分类，评价指标可分为硬性指标和柔性指标。第三，按照不同经济活动内容进行分类，评价指标可分为财务指标（资产营运、效益、偿债能力、发展能力等）、非财务指标（管理能力、创新能力、服务满意度等）。基层单位推进预算管理一体化，要对评价指标进行合理分类，然后根据绩效目标开展考评活动，提高预算执行效率和管理水平。

（二）优化设计指标功能

基层单位预算执行后，绩效评价时可将多种方法结合起来，例如定性分析+定量分析，避免单一方法影响客观性，造成评价结果片面。设计指标功能时，首先，要遵循公平、公正、透明的原则。其次，指标要分类、分级设置。最后，要结合国家法规、地方规划，以政府制定的方针政策为导向。如此，才能保证指标功能的科学性、有效性。

第一，预算项目立项后，基层单位应分析项目特点，设置评级规则标准，一般采用三级标准或四级标准，要求具有良好的适用性、可行性。然后建立绩效评价指标库，根据项目难度和业务量大小，确定评价指标数量，既要覆盖全部环节，又要涉及多个领域。另外，动态监督管理预算项目的实施过程，设计绩效跟踪指标，动态考评项目实施效果，提高考评便捷性。

第二，跟踪绩效指标时，为了实现动态跟踪，应填写绩效目标表、立项绩效表，填写后及时上报，倒逼基层单位对相关指标动态跟踪，确保考评工作覆盖事前、事中、事后所有环节。

第三，绩效评价指标确定后，并不是一成不变的。随着基层单位的经济活动开展，以及内外部环境变化，绩效评价工作也应该与时俱进。例如：对评价指标进行分析，结合财政资金的配置和运行情况，邀请专家对绩效指标进行评审，采用增加、删减、修订等方式进行完善，提高指标的适用性、合理性，不断优化绩效评价指标的功能。

（三）科学计算关键指标

基层预算管理一体化实施期间，绩效评价工作要选择合适的计算方法，对关键指标进行重点把控。例如：预算支出、预算追加调整、非税收入、结转结余资金等，均是常用的关键指标，计算方法介绍如下：

第一，预算支出。可采用预算支出完成率进行计算，方法是：

利用计算结果，可评价部门预算支出的达成效果，既能为后续预算资金的使用提供依据，又能为地区预算支出分析工作打下基础。

第二，预算追加调整。可采用预算支出调整率进行计算，方法是：

该计算结果反映出部门预算的调整情况，为单位预算管理决策提供依据，更好地控制预算追加调整额度。

第三，非税收入。可采用预算完成率进行计算，方法是：

利用计算结果，可以评估单位非税收入的完成情况，有助于负责人了解工作进度，为全局规划、预算分配提供支持。

第四，结转结余资金。分为拨款结转结余、补贴结转结余两类，可采用结转结余率、结转结余变动率计算，前者方法是：

该计算结果反映出单位对结转结余资金的管控效果。后者方法是：

该计算结果反映出单位受到多种因素影响，财政拨款或补贴资金结转结余的变动情况，也能看出单位对结转结余资金的管控效果。

四、基层预算管理一体化绩效评价指标的应用对策

（一）优化预算执行

第一，预算下达后，基层单位应设置预算指标，合理界定支出方向和业务事项。例如：明确水电费、物业费的预算指标；常规性支出预算指标，制定简单可行的审批流程。确定预算指标后，要在实际工作中严格落实，不能随意变动。第二，单位财务部门作为财政资金运作的主体，为保证支付的合理性和规范性，应在支付前完善管控体系，对支出操作进行控制。第三，预算支出总数确定，但具体内容不确定，随着项目开展才能明确，决算时应采用一事一议方法。第四，开展政府采购活动时，严格遵守政策法规，要制定采购计划和预算，将其作为采购工作的标准依据。

（二）严格审查申请

第一，基层单位预算管理中，业务事项的执行应有明确的预算指标，提出执行申请要在指标范围内。如果业务没有申请指标，也没有通过审批，就不能申请执行。第二，具体看申请额度，如果业务部门申请的额度超出可执行范围，就要按照流程对预算进行追加或调整，追加或调整后的预算到位，再提出执行申请。第三，部门提出申请后，财务部门和归口部门要开展严格的审查工作，既要合法合规，又要符合业务项目开展需求，避免预算资金闲置或浪费。

（三）完善监督机制

财务部门和归口部门，是基层单位预算执行的监控主体，做好监督工作应从以下两点入手：一是两个部门加强沟通、进行协作，利用财务管理系统获得财务信息，对预算执行情况进行跟踪监测。如果发现执行出现偏差，采取合理的纠偏措施。二是结合内部控制的相关规范，制定预算执行分析制度，部门负责人应对预算执行进度和效果进行定期汇报，单位将分析会议常态化，对存在的问题提出解决对策、优化方案，提高评价指标的适用性。

（四）巩固基础支撑

基层预算管理一体化绩效评价时，要想获得真实全面的评价结果，还要巩固基础支撑。一是信息平台。能整合绩效评价需要的各类信息，嵌入操作、监管流程后，形成可共享的资源库，包括统计信息、会计信息、政策文件、制度法规等。信息平台是预算管理一体化和绩效评价的基本条件，能实现预算管理的全过程、全方位。二是政府会计信息。《政府会计制度》改革，会影响预算管理一体化和绩效评价工作，在预算执行、监督、评价等环节，政府会计信息均具有重要作用。因此，单位需要将政府会计信息收集起来，整合分析后指导预算管理工作开展，作为绩效评价的参考依据。三是指标库和标准库。指标库建设并非一蹴而就，需要一个过程。今后，随着特定部门增多，业务绩效管理工作量增加，会有更多的指标和标准出现。这些指标和标准具有一定相关性，方便绩效评价指标的选择和设定，逐步实现精准化考评。

结语

综上所述，基层单位推进预算管理一体化，要做好绩效评价工作。文章结合目前绩效评价存在的问题，从优化预算执行、严格审查申请、完善监督机制、巩固基础支撑四个方面提出管理对策，希望为实际工作开展提供参考，提高基层单位的预算管理水平。