关于城市土地一级开发整治投融资模式研究

初翠玲 威海市自然资源综合服务中心

引言

随着我国社会的不断发展与创新，城镇化的规模也在不断壮大，在这种状态下，城市的开发形式也逐步实现多元化，使得城市土地开发不断推进，进而导致在一级开发的过程中，也存在着一系列急需解决的问题。本文以具体案例分析，针对在项目投融资方面存在的具体问题，进行了深入分析与整理，结合我国目前土地的发展现状，提出了一些合理化建议。

一、项目背景分析

本文以xx地区的基础工程作为研究案例。项目由当地政府与中铁集团共同投资，项目的具体实施细则与收益问题由双方共同达成协议。在项目的具体合作过程中，政府方面主要承担项目的规划工作、土地批准的落实、初步的项目设计问题，同时还要对当地的环境进行检测与评估。某集团主要负责项目建设的资金问题以及项目实施工作，例如施工图纸设计、验收工作、质量问题的管理。在投融资方面，主要负责资金的合理规划与运行、监督等问题，要使项目顺利进行，必须构建科学合理的投融资管理模式，以此实现资金的合理运用，保障项目正常运行。

二、城市土地一级开发主要资金来源

（一）国家开发银行贷款

向国家开发银行贷款，是目前城市土地一级开发过程中最常见的融资方法。在这种模式下，土地一级开发的企业在获取前期的资金后，可与政府签订开发合同，根据开发项目申请贷款。

（二）商业银行贷款

土地一级开发的企业，可以运用“分成权”向银行进行贷款。

（三）信托方式融资

房地产信托计划有三种表现形式：一为贷款型，二为股权型，三为土地储备型。其中关于不同融资方式的优势与缺点见表1。

表1 不同融资方式的优势与缺点表

（四）私募股权基金

当地政府应根据具体的开发环境，来拟定合作的私募股权基金。

三、土地一级开发投融资原则分析

（一）合理预测与规划原则

土地一级开发具有较强的复杂性，由于投资时间较长、且项目管理存在众多的风险，为了保障工程项目能够顺利开展，在项目进行过程中，需要从全方面对细节进行处理。例如：针对征地补偿、拆迁补偿以及基础设施的完善工作，必须提前做好预测，并对其进行合理的规划。但由于投资周期是一个漫长的过程，这就使回收资金的过程变得复杂冗长。此外，由于投资巨大，所以面临的风险也是巨大的，这就必须对项目开发的各个方面进行风险评估与预测，还要对融资金额建立相应的制度与规划。在具体的操作中，对具体的开发项目进行深入了解与分析，针对项目的投资情况做出预算，预测出资金使用的周期与成本等具体细节，以及最终的收益问题。只有对土地一级开发项目进行合理预测与规划，才能为融资奠定坚实的基础，促进项目的有序进行。

（二）融资所需要坚持的时间性原则

在具体的融资过程中，应结合具体的开发项目，根据项目的建成，合理利用融资时间，制定相应的期限与规划，坚持时间性原则，在项目的开发过程中，针对资金问题做到合理的利用，避免长时间占用资金，增加机会成本。

（三）合理选择最佳的融资方式原则

面对不同的融资方，融资成本与难度也不同。基于此，作为项目的开发主体，应严格按照融资原则，结合项目的发展前景以及资金需求，合理选择最佳的融资方式，并结合企业自己的资金规模以及财务状况，采取合理的措施，来满足项目开发的需要，使城市土地一级开发在资金方面合理控制融资成本。

四、城市土地一级开发整治投融资管理存在的问题

（一）缺少明确的融资主体

地方政府作为土地储备的主体，需要与地方自然资源部门联系，开展相关的项目工作。但由于我国大部分地区，对于城市土地的一级开发并没有明确的融资主体，在不同的地区，呈现的形式也具有多样化。在这种状态下，面临的巨大挑战便是融资主体不明确，导致缺失资金偿还的追责主体，从而使众多的投资方不愿再继续融资，在城市一级开发项目中，造成了很大困扰。

（二）融资渠道较为单一

在我国大部分地区，土地一级开发的融资途径依旧以贷款为主，导致融资途径单一，难以满足当下土地开发快速发展的需求。在这种背景下，就会产生一系列问题。比如：第一，银行经营的风险系数增大。通常情况下，作为土地一级开发的融资方，一般会将储备土地进行抵押，以此向银行进行贷款，进而拿到融资资金，但从法律上来讲，把储备土地抵押出去，便缺乏相应的法律效力，这种问题会导致银行面临一定的风险，当风险出现时，银行也无法及时的做出处理。第二，提升城市土地一级开发的成本。由于城市土地一级开发是一项周期很长的项目，再加上巨大的投资规模，必须要向银行支付高额的利息，基于此，开发成本也有所提高，使得项目缺少了一大优势。

（三）土地开发缺乏战略性

从宏观层面来看，由于城市土地一级开发缺乏战略性，没有全面考虑开发主体对于城市发展的影响，在这种情况下，对于开发项目的选择，也缺乏较强的严谨性与规范性，从而难以发挥土地一级开发对城市发展的积极作用。

（四）存在开发项目在评价过程中的矛盾

当前开发项目的决策依据，主要是对单个项目进行深入的研究，通过分析成本问题、财务评价来判断项目的可行性，并没有结合城市长远发展的角度进行全面考虑，针对不同项目，如果难以按照严格的实施标准进行操作，在这种状态下，也无法对项目开展综合评价，不利于及时解决项目评价过程中的问题。

（五）运用非市场化的方式选择开发企业

由于目前的开发企业一般是政府直属公共企业或社会企业，对于公共企业来讲，主要运用授权方式开展相关活动；针对社会企业，一般通过协议获取开发项目，在选择开发企业时，政府并没有进行市场公开竞争。

（六）规划与计划滞后于一级开发

从当前众多开发项目的实施情况来看，由于所在区域缺乏合理规划，通常是在开发的过程中进行规划，在这种情况下，便难以有效的控制开发成本，与此同时，也会增大政府的监督与管理成本。

五、城市土地一级开发的整治策略

（一）明确项目开发的融资主体

城市土地一级开发面临着众多急需解决的问题，究其原因，主要是由于融资主体不明确导致的，为了解决这一问题，在今后的开发过程中，针对具体的开发项目，首先应明确融资主体。在具体操作方面，可以采用公示的方法，使社会居民更加了解融资的意义，加大对融资的宣传力度，使投资方更容易了解融资主体，以便于在今后的融资过程中，为后续的贷款工作提供更加精确的数据信息，以此为融资主体的开发提供切实可行的依据。

（二）构建城市土地一级融资法律体系

面对城市土地一级开发与管理当中的众多问题，要想对其进行全面整治，防止风险问题的发生，并且使管理制度更加丰富，就要构建完善的融资法律体系。由于我国目前金融机构相应的法律法规体系尚不完善，主要根据银行房地产贷款的规定，从而制定相应的制度，基于此，在城市土地一级开发方面，也存在着极大的难度。要想解决这一问题，就必须完善相应的法律法规，从而对金融机构进行更好的管理，以此推动土地一级融资体系的建设。由于当今社会多元化的发展，想要扩展融资模式，就要完善合理有效的法律制度，从而使融资模式逐渐规范化，从模式的多种方面进行改革，逐步健全相关的法律法规，才能对城市土地的一级融资模式进行监督。具体来说，从组织形式上或资产的转让方面，都应该做到更加规范。此外，通过对法律法规的健全与完善，使更多人能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，也能够在一定程度上维护投资者的利益，使城市土地一级开发能够更全面的发展。

（三）创新城市土地一级开发融资金融产品

加强对城市土地一级开发融资产品研发与推出，可以有效的缓解融资渠道的单一状况。针对金融机构来讲，必须看清目前发展的实际情况，针对项目开发资金的需求，以及对投资周期与环境等各方面的分析，从而根据自身存在的问题，在实践过程中不断总结相关经验，向社会推出符合的金融产品，以此实现金融产品的创新与升级。

（四）建立与宏观调控地位相适应的土地管理制度

城市土地一级开发存在众多问题的主要原因，是由于当前的管理机制缺乏完善性与合理性，针对这一问题，必须要以宏观的角度考虑问题，积极改变传统的土地管理方式，通过运用科学有效的方法，完善土地管理制度。首先，要明确相关的土地管理职权，明确各级政府对于土地的行使权，从而明确各级的责任，与此同时，也要完善当前的土地监控机制，通过随机检查等方式，对用地的情况进行监督与管理，确保用地情况符合实际规划，实现土地出让的公平、公正与公开。其次，应建立完善的土地规划机制，运用城乡统一规划体系，实现土地的科学利用。最后，要不断调整集体土地产权，实现土地的合理配置，完善城乡统一的市场环境以及管理模式，与此同时，也要完善土地产权制度，对城乡房地开展更加细致的调查，以提升土地管理登记与统计效率。

（五）完善城市土地一级开发的利益分配机制

土地一级开发过程存在一定的复杂性，涉及到繁杂的工作内容，在操作过程中，必须要明确政府、开发企业、原土地使用权人、原土地所有权人之间的关系，提前处理好各方的矛盾，才能完善目前的利益分配机制，以此提升土地一级开发的公平性与合理性。首先，政府之间的利益应做到共享。其次，政府以及原土地所有权人之间的利益，也要分配到位，以保护原土地所有权人的合法权益。最后，要使企业明确所承担的风险问题，在严格按照相关规定的情况下，为企业带来更大的经济效益。

（六）建立一级开发项目选择的综合决策机制

在土地一级开发的过程中，为了保障开发过程具备更强的安全性与规范性，针对项目的选择，也应做好相关的准备工作，在实践过程中，针对备选的项目，也应进行全面评价，以此选择更有价值的开发项目。与此同时，在选择开发项目时，应通过上级政府对申报的项目开展综合评价，保障项目的可行性，再根据城市未来的发展方向确定具体的开发项目。

（七）实现土地一级开发与城市基础设施管理的协调管理

在城市土地一级开发的过程中，需要巨大的资金支持，基于此，为了实现土地开发管理的顺利开展，也应积极做好政府债务管理的相关工作，与政府部门保持联系，并做好相关内容的协调工作，将政府债务控制在一定范围内。开发形成的城市基础设施作为城市组成部分，也应提升相应的重视程度；对于城市干道以及基础设施，都具备较强的外部经济性，也会影响土地的升值与管理，针对这一现状，必须要将基础设施建设与土地一级开发实现协调发展，并同步进行。

（八）完善土地一级开发的规划和计划管理

土地一级开发的规划能够直接影响后期的实施过程，从宏观方面来讲，城市的规划问题以及土地利用规划，有利于对城市未来的发展进行掌控。从微观方面来看，做好控制性规划、配套的专业规划，有利于完善当前的管理内容。只有做好土地的供应以及出让计划，才能够对土地开发的位置、内容、时间进行控制，为后续工作的开展奠定坚实的基础，提供准确的依据。

（九）加强成本管理

针对城市土地一级开发问题，只有合理地控制投入成本，才能够获取更大的经济效益，作为城市的政府部门，应该意识到成本管理的优势与价值，充分发挥自身的职能优势，通过科学合理的措施降低成本问题，才能够进一步完善土地开发的策略。在具体的操作过程中，首先，为了节省成本问题，应建立健全成本运行机制，以此对成本管理进行约束，将成本约束以及成本审核机制纳入到成本管理过程中。其次，要将成本管理的责任准确落实到个人，明确开发主体的相关职责。最后，针对各项成本项目，也要结合实际情况选择合适的管理模式。

结语

综上所述，随着我国的城镇化不断发展，城市的开发程度日趋激烈。对于城市土地一级开发，通过多种方式进行优化，有利于规避融资过程中的风险问题，以此提升融资过程中的可行性与规范性。但在我国的城市土地开发过程中，缺少融资主体、渠道单一是目前面临的两大问题，所以应针对现状，设计出一套规范的融资产品，明确融资主体、构建合理的融资法律体系，才能为城市土地的一级开发奠定坚实的基础，实现我国土地一级开发投融资模式的健康发展。