论地方政府融资平台公司资金管理问题及对策

刘伟恩 陕西西咸新区城建投资集团有限公司

引言

对于地方政府融资平台公司来说，需要重点控制好地方建设投资以及财政收入不均等问题。资金管理作为影响地方政府融资平台公司经营效益的关键部分，所以财务部门需要提高予以资金管理应有的关注，促进资金管理全面改革优化，进一步优化提升地方政府融资平台公司整体工作效率。

一、地方政府融资平台公司资金管理概述

资金是企业发展的根本，对于地方政府融资平台公司来说更是如此。资金管理作为平台公司的重要管理职能，对公司能否执行战略规划，能否完成经营目标，甚至能否继续生存都具有决定性作用。一旦脱离了有效的资金管理，就很容易面临效益水平低下、资金挤占侵占甚至资金链断裂等风险。而对于保守型平台公司，资金管理存在营运资金流通慢，流动资产获益能力弱，企业收益率低的情况。对于激进型平台公司，资金管理面临公司资产负债率较高，偿债能力弱，未来发展受限的情况。因此有效的资金管理是决定地方政府融资平台公司资金利用率与安全性的关键因素，因此也成为了地方政府融资平台公司内部管理的基本环节之一。构建科学可行的资金管理体系可以提升地方政府融资平台公司的资金安全性，资金管理部门也可以结合市场情况对平台公司的经营与发展进行决策和调整。资金管理本身相关的内容具有一定的多样性特征，因此地方政府融资平台公司若想实现阶段发展目标，便需要进一步完善并落实资金管理体系，为地方政府融资平台财务发展提供更有力的支持。

地方政府融资平台公司中的资金管理工作主要是企业结合自身公司资金不同周转的运行通道规划合理的管理方法和管理制度，企业内部对于相关的资金运用、分配、监督等领域都应该制定完善的规则予以全面把控。融资平台公司应本着高效管理、环节清晰的原则，对资金的流向有着清楚的记录，严格的监督。以安全为底线，以制度为准绳，保障企业资金的科学应用，是提升企业内部工作效率的关键。

二、地方政府融资平台公司资金管理优势

（一）保障全面预算顺利执行

全面预算管理是地方政府融资平台公司结合战略规划和目标，经过综合计算和全面平衡，对一定期间内的经营活动、投资活动、筹资活动、财务活动以及执行过程与结果进行的规划、测算、控制、核算、调整和考评的一系列管理活动。在全面预算期间，资金管理也是其不可或缺的构成，但部分平台公司对于资金管理却存在意识薄弱的问题，资金管理工作的落实也存在很多阻碍，从而使得平台公司无法顺利实施全面预算管理工作。为此需要不断改进平台公司的资金管理机制，严格按照全面预算相关制度顺利实施日常管理。

（二）辅助实施公司内部控制

资金管理工作是平台公司实施内部会计控制的主要方法和重要手段，为此需要合理地建立并完善内控制度，为会计核算工作的顺利开展提供支持，并提高平台公司的财务管理效能，加强财务管理效率的同时也为平台公司顺利实现内部控制提供了更有利的实施环境。若平台公司的资金管理能力得到提高，可以指导公司内部控制有序实施，促进地方政府融资平台公司整体经济效益持续增长。

（三）有助于平台适应外部环境

实施资金管理还可以帮助地方政府融资平台公司适应外部环境的发展变化，随着监管政策的不断变化，大多数地方平台公司受外部因素影响，需要结合自身的发展现状与发展目标、外部因素变化等调整资金管理制度，以适应不断变化的环境。此外，实施有效的资金管理还可以从根本层面改善平台资金挪用以及贪污问题，最终为地方政府融资平台公司提升资金利用效率奠定基础。

（四）帮助化解各种财务风险

建立财务短期预警系统，做好现金流预算工作，帮助企业实现经营发展目标，实现企业价值和股东价值的最大化。企业阶段经营目标的实现离不开现金流的支持。立足于短期发展视角，企业想要从某种经营项目中盈利，除了需要明确项目预期收益与利润，还需要准确把握企业中的现金流支付状况。企业中的财务预警和企业利润具有密切联系，在正常经营条件下，企业中的净现金流远超出净利润。

现金流相关预算编制可以对企业现金流运行时间和数量实施合理安排，除此之外，还可以为企业的投融资等各种活动带来完整可靠的数据参照。例如某平台公司根据现有的战略方案执行工作，但战略方案本身不够完善，可能会对企业的长远发展带来不利影响，甚至还可能会影响平台公司的经营效益等。以平台公司的视角来判断，需要将企业经济效益最大化作为中心，从发展、偿债、效率等方面着手，根据企业的资产获利能力来监控资产收益率与成本利润率等各项指标，动态监控偿债能力与流动比率、资产负债率的变化，按照经济效益分析情况对产销平衡率以及应收账款周转率进行全面监控，准确反映企业资产各项经营指标，对资产发展潜力进行系统分析，全面监控总资产对应净现金比率。

三、地方政府融资平台公司相关资金管理问题分析

（一）管理制度不全

资金管理制度是地方政府融资平台公司最基础也是最关键的内容，科学有效的管理环境能够为资金管理制度的有效落实提供更有力的支持。在新时期发展背景下，地方政府融资平台公司所存在的资金管理问题主要分为两种现象，一种是尽管某些地方融资公司初步实现成功转型，但尚未形成完善的法人治理结构，导致出现各种政企不分问题。平台公司是地方政府为筹资而设立，其主要负责人由地方政府任命，因此名义上是公司制的企业法人，但在实际运作中更像事业单位，政企职能不分。平台公司自身没有对项目投资方向的决策权，其主要职责就是为政府指导下的项目进行开发建设并配合融资；而另一种是缺少完善的资金管理制度。在当前强监管的大背景下，我国大多数平台公司普遍是把按时还本付息、保障资金安全当成资金管理制度中的重要内容，但从资金管理方法、资金管理效率等方面来看，制度建设仍然存在一些漏洞。

（二）管理意识不足

很多地方政府融资平台公司的管理人员都将经济效益作为公司发展的唯一方向，太过注重经济效益使得其他因素失去有效把控，传统理念下的资金管理工作无法适应新时期的资金管理需求，无法实现监督管理工作的全面覆盖。传统的平台公司在建设城市基础设施项目上每年都花费巨额资金投入，比如交通基础设施、园区综合治理、城市更新改造等，而每一个项目又涉及众多附属项目如绿化、能源供应等各类配套设施。由于很多资金管理公司的水平较低，虽然政府投入的资金清晰且风险较低，但是资金管理公司认为其工作仅为简单的计提收支，没有形成资金运作管理的意识。每当大量的资金注入管理公司时，很多时候都没有进行合理的科学运作导致大量现金闲置在公司的账上造成资源的浪费。反之，当资金匮乏时，短期内的资金融资成本会不断攀升，资金充足时未进行融资管理的弊端就显露出来，当外部环境无法为公司提供低成本的融资路径时，企业只能通过高价格来保障资金的需求，这显然失去了政府融资平台公司存在的意义。很多水平低下的管理公司并未做到资金管理的工作，缺乏对资金时间价值的概念，缺乏对资金有效的管理运用，反而为政府的财政造成了负担。

（三）资金内控管理不足

地方政府融资平台公司对于资金管理的内控管理以内部审计为主要的管理方式，但是审计部门毕竟只是监督管理部门，在对资金管理工作的实际指导上还存在问题，且当下内部审计的监管职能还存在着管理面较窄、管理范围有限的问题，其力度也只是流于表面，部分公司尽管在内部审计期间完善其公司流程制度，但当审计期结束，就恢复从前的管理，导致审计工作和审计结果演变成纸上谈兵的尴尬局面。一方面，审计工作没有介入公司的全过程管理，很多的公司都设定了审计期限，而审计作为一种内部的资金监控监督工作，当公司决定大型的资金流动、投资方案、筹集计划时，需要审计部门对方案整体的风险性进行合理的审查评估。方案落实后审计工作也应进行及时的跟踪监督，保证方案的落实和资金流向的清晰。另一方面，在资金平台公司市场化转变的初期，审计与内控部没有根据转型后基金管理的变化，重新制定符合当前业务特点的审计方法和内部监督制度，在行使基金管理内部监督职能方面缺乏主动性。与此同时，资金平台还存在着风险防控措施的规则隐患。具体如下，第一是尚未针对平台公司资金管理中的风险隐患形成动态识别机制，立足于资金管理实务层面分析，平台公司在日常资金管理活动中风险的类别是多种多样的，平台公司的市场化转型过程会让传统的偿债、流向、汇率等风险出现新的问题变化，这需要平台公司在风险的识别和解决方式上依据不同时期的企业、市场特点进行合理的把控，并建立健全的风险管控机制，以此准确、快速发现资金管理和资金运行中的各种风险隐患。然而当前存在大部分的风险控制以静态识别为核心，缺乏对风险的动态管控，无法针对企业发展中各种潜在风险实施准确识别。

（四）流动性资金匮乏

自2008年以来，地方政府融资平台公司无论从规模还是数量上看都呈现出井喷式爆发，其盲目扩张导致资金流动性偏紧。企业是以盈利性为目的的组织，但作为平台公司，其主要职能之一为股权管理，这在寻求多元化经营的平台公司尤为迫切。因此平台公司在日常经营过程中表现出资金管理较为宽松甚至粗放，负债规模相比其他类型企业明显过大，资产负债率偏高等一系列问题。巨大的负债规模常常伴随着融资结构长短期失调，进而导致报表结构恶化，使得各大银行金融机构要求更多平台公司更为严苛的放款条件以及更高的融资成本，高额还本付息又影响了平台公司正常经营支出，最终形成资金管理的恶性循环。同时，平台公司还面临股东占资等问题。当平台公司的股东面临资金短缺的状况时，经常会从下属子公司抽调资金，如何面对突发状况，更好地满足上级流动性需求与自身流动性需求是平台公司无法回避的一个问题。

缺少流动性资金还有一个问题就是平台公司对营运资金和应收账款不重视。一般企业中流动性最强的资金为日常营运资金，平台公司由于不直接参与管理生产经营实体，因此营运资金管理更偏重于存量资金的管理。如何控制存量资金规模，把握对外融资提款与还本付息的节奏是资金精细化管理的一个重要方面。另外，应收账款清收机制是目前平台公司面临的又一个难点。当前平台公司所采取的单一账龄分析法缺少对该款项的全方位分析，加之国内大部分公司对信用评价机制缺乏足够重视，容易出现不同程度的坏账，后续应收账款催收复杂，严重降低了公司资金的回收及使用效率。

四、地方政府融资平台公司实施资金管理的有效措施

（一）提升资金管理水平

平台公司对企业融资工作的全面创新管理可以从两个层面入手：一是针对企业现有的组织结构进行变换，借鉴世界范围内先进融资公司的管理模式，从内部完善自身的管理水平，结合政府融资工作的实际需要，建立先进的内部管理体系。二是划分政府与企业的权力与责任，做到双方权责分明，企业的经营管理是否需要政府干预是急需解决的问题。与此同时，企业在完善管理的同时还需要对自身的市场地位实施准确定位，实施投资决策中需要坚持市场导向。此外，还需联系资金管理中的投资、资金筹集、现金支付以及现金流量等内容，从而不断健全平台公司内控制度和管理模式，提升企业对资金运转的把控能力，保障政府的资金安全和运转效率。

（二）强化资金管控意识

地方政府融资平台公司在资金管理中需要进一步提升责任意识，对不同责任范围实施合理划分，明确不同责任岗位具体职责与内容。平台公司可以通过定期组织员工培训学习等方式，在培训活动中重点强调岗位责任意识培训，并且将资金管理相关的内控管理理念顺利传达到各个员工心中，提升不同部门工作人员的责任意识，认识到自身工作和企业整体建设发展的密切联系。除此之外，平台公司需要有效培养良好企业文化，创新管理方法和管理模式，帮助企业管理及财务管理人员充分意识到内部控制以及责任意识培养的重要作用，明确自身岗位在企业资金管理的价值作用，减少企业资金成本，提升资金综合效益，进一步提升平台公司资金管理专业实力，助力企业实现可持续发展目标，为公司下一步发展打好坚实基础。

（三）内部控制资金流向

地方政府的融资平台公司资金内控工作完善是市场化转型重要组成部分并贯穿始终。为此需要平台公司设立专业的审计内控部门，针对公司资金管理工作中的资金预算、资金应用、资金流等进行全方位控制。而内控管理中的重要一环便是预算管理。“预算先行”作为业内一个普遍概念，对于平台公司而言更需要坚决执行。平台公司应根据自身风险承受能力，结合单位内外部环境变化因素，依据投资、融资、项目管理、收入利润预测等各专项预算，将战略发展和日常经营层层分解落地，形成全面覆盖、全过程保障的预算管理。因此平台公司在预算编制中，需要进一步按照以收定支的基本原则，合理设计年度预算及资金计划，及时下达到各级公司执行。为此需要企业合理设置预算管理机构，组织带头编制预算，负责预算考核、执行和调整工作，具体预算编制流程如图1所示。

图 1 企业预算编制流程

除了预算管理外，平台公司虽然制定了关于企业内部的规章制度，后续在公司内部也成功落实，但由于公司忽略了后续审计执行结果的检查，审计结果也未能及时进行披露，这就造成了内部审计的职能作用没能充分发挥。企业管理层在内部控制方面存在意识薄弱的问题，时常忽略内部控制问题的整改，针对这些问题未能及时提出有效的解决方案，最终导致平台公司内部审计管理实效性差，在公司转型初起时内部审计部门无法根据转型之后的资金管理变化来优化内部审计方案，资金管理制度也难以发挥预想中的效果。

（四）融合先进管理技术

地方政府融资平台公司在资金管理中可以合理应用各种现代化信息技术和网络平台实施有效的约束管理。平台公司需要进一步创新改善传统模式下的资金管理方式，借助各类现代化技术手段进一步优化创新资金监管。通过在企业中应用统一财务软件和资金管理系统，借助信息技术和网络技术对平台公司中的资金结余、收支状况实施全面监控。例如应用各大银行开发资金管理系统，平台公司可以将公司本部及下属子公司各个银行账户需要全部加挂至该系统中，借助集中结算、集中归集以及集中管理等方法，对企业内各项资金实施全面集中控制。地方政府融资平台公司可以结合具体需求分级设置审批、付款、查询等基础权限，并在资金支付中，围绕企业相关流程，以银行账户为中心，合理支付不同类型资金。在资金调拨中，平台公司需要针对资金下发、资金归集、资金调拨时间、额度以及周期等进行合理设置。借助整个系统稳定运行，帮助平台公司准确把握资金运行状况，实时掌握各项资金收支，同时结合具体需求针对企业内部资金实施合理调剂，进一步提升企业资金利用率。除此之外，地方政府融资平台公司还可以选择资金集中管理方法，充分调动各级下属控股、参股单位的积极性，那些条件成熟公司可以借助财务公司、内部银行、资金池等形式针对企业现有资金实施集中管理，对整体成本以及资金收益实施科学分配，调动企业积极性。平台公司可以借助财务公司以及资金池等形式按照超出银行存款利率全面吸收各种闲置资金，并按照小于银行贷款利率提供相应的资金支持。这样的借贷关系在企业内部，总体风险可控，可以帮助平台公司及下属企业节约对外融资成本，提升资金使用效率，打造多赢局面。

（五）确保资金运转安全

保障资金的安全是企业一切工作必须遵循的原则，企业需要对其中所存在的各种隐性风险以及显性风险实施全面分析，形成良好的财务风险防控意识。假如平台公司的财务风险意识不足，市场适应能力较差，则容易产生财务风险，影响经济建设发展。为此需要平台公司中的财务管理人员进一步提升自身的风险管理意识，对资金管理和财务管理各个环节进行合理规划，全面控制资金管理中的财务风险。同时还要及时更新资金管理理念，提高风险防控意识，健全风险预警指标，有效规避各种资金经营风险，促进资金管理效益的最大化。财务管理人员需要合理设计各种拥有较强操作性、可行性、可靠性以及敏感性风险指标，形成完善的指标体系，方便分析观察风险指标的波动变化规律，顺利实现风险预报和预测工作。

平台公司在针对自身风险管理防控机制进行不断发展完善中，可以将重点工作放在以下两项上：一是全面建立资金的动态风险控制体系，对平台公司中的资金管理风险所涉及的内外信息实施全面采集和整理。由于资金会随企业各项经营活动进行流动，所以对动态资金的管理能有效地降低企业运转的风险，并在实践中建立完善的动态管理机制，通过实践的经验，最终创建适合企业自身的资金管理信息化平台；二是从针对资金的风险指标建立合理的风险标准和识别标准，提升风险识别的准确度、精确性，为风险管理提供鲜明目标和明确靶向，增强平台公司中的内部监督，进一步提升地方融资公司中的内部资金监督质量。

结语

综上所述，在现代化发展背景下，随着地方政府融资平台公司全面创新转型发展，需要针对相关资金管理实施系统研究，提升地方政府融资平台公司的资金管理能力，助力地方经济建设发展。