油田土地资源管理中的问题及对策探析

吴诚学

摘要：石油是国家重要的战备物资之一，也是关系国家前途命运，社会稳定的重要物资之一。以前我国石油储量在稳步上升，主要由国内油田自行开采以及国际贸易大宗进口两个渠道。目前国际环境并不稳定，局部地区战争频发，石油主产地中东地区，受战争因素影响，石油价格也在不断攀升，并且无论是从陆地还是海洋与我国距离相对较远，油价还容易受国际购买力的影响，油价波动较大。因此探讨国内油田土地资源管理问题是当前重大问题之一，对维护国家社会稳定具有重要的战略意义。

关键词：油田;土地资源;管理

我国石油资源主要分布在西北内陆地区。大部分是属于无人居住的荒漠或沙漠地区，大部分地区土地广漠，无人居住，开发难度较大，开发周期长，且部分油田在开发之时对土地资源并未做好详细的规划，油田在建设时对土地利用缺少科学性和合理性。为了最大程度保证石油开采的高效和安全性，对油田的开发和建设土地利用进行合理讨论是目前重要课题之一。也是合理利用资源，减少浪费的最佳途径。

一、当前油田土地资源管理中存在的问题

（一）土地资源利用率偏低

油田从勘探到实际开发需要经历漫长的周期，尤其是新中国成立到改革开放这一阶段，国家石油资源受到西方势力的封锁，在国内寻找适合的油田成为当务之急，因此在前期寻找油田的过程中，工程人员往往是在同一地区多个地方设立勘探点，需要搭建临时住所。而这类处所往往带有临时性和实用性的特点，缺乏必要的规划，因此相对较分散，这类的临时用地往往无法兼顾长期的使用。

从我国目前油田的分布范围来看，大部分石油资源处于东部和西部地区，这些地区大多是属于荒漠无人居住的地区，土地沙漠化严重，环境恶劣，自然灾害频发，土地资源的利用率相对较低。油田周围往往无法适宜人类生存，部分地区适宜人类居住，但生态环境相对较脆弱，开发难度较大，受到气候的影响，油田周围土地资源很难有其他的用途。石油属于不可再生资源，围绕石油产生的城镇化，极易出现土地资源利用率偏低的情况，土地大多作为重工业用地，在此基础上很难发展出其他的第一第二第三产业，因此对于依靠油田而产生的城市产业结构单一，极易衰落。

油田土地同时面临环境污染的问题。在石油开采过程中，通过对地底石油的挖掘获得原油，再通过提取的行为获得工业所需的石油，无论是开采还是提取过程，都会造成大量的污染，部分的污染对环境造成的影响是永久不可逆，更进一步降低了土地资源的利用率。

（二）土地恢复使用较困难

石油开采是对自然資源的一种掠夺行为，目前国家出台相应的法律法规，对地级资源的开采做了相应的规范，但是无论是何种程度的规范，石油开采对当地土地的影响是不可逆的。传统的石油开采采用钻井工程、采油工程、油气集输工程，通过一系列的技术手段，将深埋于地底的石油资源开采出来，石油的减少，必然会导致油田矿井周围土地的下陷，而土地的下陷在没有其他填充物回填的情况下，下陷是不可逆的，从土地使用情况来看，出现问题的土层不再适宜人类的居住或进行其他工业活动。从其他矿产资源开采的经验来看，最理想的回填物质是水，但对于深居内陆的干旱半干旱地区而言，水资源匮乏，对于工业性质，用水无法满足，且内陆地区昼夜温差大，水分蒸发量大，因此最佳的回填材料实际上并不适用于油田开采。在油田周围，存在大量易获得廉价的沙子，但沙子质地松软，孔隙较大，如在油田开采的同时，以沙子作为回填，容易形成流沙效应，造成井底设施损坏。因此总体而言，土地的恢复难度相对较大。加之油田开采过程中产生大量污染物，开采出来的原油往往需要在油田附近的工厂进行初步加工，才能在最大程度上减少原油的运输成本，加工工厂往往也会设立在油田周围，在最大程度上减轻开采成本，石油的加工无可避免会产生大量污染。运送物资的汽车产生的尾气，频繁的车辆往来会加重地区的污染，更进一步加剧土地的污染状况。

油田所处的地理环境直接决定了土地使用困难。大部分的荒漠，半荒漠地区，直接决定该地无法大规模开展农业畜牧业，只能大规模发展重工业。地理条件的恶劣也限制了城镇化的规模和发展方式。广为熟知的大庆油田，在石油储量丰富的初期和中期，城市发展迅速。但随着石油资源的枯竭，城市的发展也逐渐陷入泥潭，城市发展的支柱产业相对单一且后继乏力，因此城市也很快衰落下去。这实际上是大部分以油田发展起来的城市所面临的困境，土地使用难度较大，土地的沙漠化改造是一项长期而漫长的工程，加之无其他支柱产业，极易导致城市的衰落。

二、油田土地资源管理现状分析

（一）油田土地资源使用的特点

土地使用周期长。在地区内一旦探明存在石油资源，从前期的确定立项，直至最后的勘探石油的加工运输等多个环节，形成完整的石油开发链条需要经过漫长的周期，石油开采一旦确定，在周期范围内，土地被长时间占用，对土地本身造成的影响也是不可逆的。油田土地使用情况复杂，油田开采虽然是单一产业，但由此衍生的工业链条却十分庞杂。最基本的土地使用是开采石油设备所占据的土地，在整个石油开采过程中，这部分设备所占的土地往往只是很小的一部分。石油资源的开采离不开人工，石油开采周期长且远离城镇，因此大部分的土地还要用作居住用地，且随着石油开采工业的不断深入，大量人口涌入地区，大量的土地被用作建设居民楼;石油的开采还需要工厂的粗加工和深加工，这也就意味着土地还要被用作工厂建设用地，同时还会逐步形成与之相配套的其他工厂和小部分的农业用地。因此总体来说，石油土地兼具多种功能。

油田土地占有面积大。从我国石油开采的情况来看，原油的分布分散，因此需要多处作业，多处打井，且石油的开采具有不确定性，零散性和随机性的特点，也就意味着一次的打井作业并不能完全开采本地的石油资源，而是需要反复作业多次作业，且开采点之间往往相距较大，因此在石油土地的使用上，也表现出范围广的特点。

（二）油田土地管理工作的现状

油田土地规划不到位。石油的开采在很大程度上具有随机性和偶然性的特点。现在勘探技术无法保证石油勘探的准确性和全面性。因此在开发油田时，往往会存在规划不到位的情况。发现油田，首先需要投入资金对该地进行土地征用，这并不意味着石油企业会对该土地进行合理的开发和利用，由于企业的运作周期和工作计划，企业在征收土地工作结束之后，并不会立即开展石油开采工作，一方面该土地已征用结束，无人居住和使用，另一方面企业目前无开采该油田的计划，且缺乏对土地的管理，该地极易产生土地荒芜。大量征用土地，却无相应的开采使用计划，直接导致土地的浪费。这实际上还是暴露出企业对土地管理不到位，无法做到合理规划油田用地。

油田环境保护不到位。企业在开采的过程中往往注重企业自身的利益而忽视环境的保护，企业把发展生产提高效率放在首位，在高速的开发过程中，必然会导致油田环境恶化。油田土地的生态环境本身就比较脆弱，企业在开采过程中肆无忌惮，没有关注到环境的可持续发展和资源的循环使用，必然会导致油田环境的持续恶化，“绿水青山就是金山银山”，部分企业欠缺社会责任感，没有大局意识和全局意识，发展过程中过分注重企业自身的利益，忽略了作为社会公民应有的责任和义务。

土地开发周期长。国家对自然资源以及土地的使用有相应的法律法规，企业在开采前期，需要按照国家的法律法规，对土地的使用进行审批，目前国家收紧了对土地尤其是自然资源的审批要求，银行对用于土地开发的贷款项目也更加审慎。企业的开发周期变长，开发难度也在无形中加大。加之石油资源属于不可再生资源，市场大，竞争对手多， 也给企业的开发无形中增加难度。

三、油田土地资源管理中问题的解决方法

（一）合理规划用地

油田企业在开采油田的过程中，应该把对土地的规划放在首位，对土地应当有计划，有目的实施开采，做好准备工作，充分研讨，邀请专家学者对本地土地进行合理评估，根据实际情况，对土地的使用进行合理的规划，划分出工业区和生活区，最大程度利用土地，减少浪费，不能盲目进行开发。同时企业在发展过程中不应盲目扩大规模，收购土地，大量的收购只会带来资源的浪费。在保证企业利益的同时，最大程度保证所征用土地的油田的开采工作顺利有效推进。不能为了扩大规模，占有更多的资源而盲目征地，在完成征地工作之后，又无法及时开采，只有合理规划开采时间和方式，才能保证资源不浪费。

（二）强化土地保护

油田在开采的过程中，企业和政府应当强化土地的保护工作。企业在开采的过程中应当不斷实行技术革新，合理规划开采路径，最大程度减少土地的使用范围，在开采过程中严格把控生产环节，减少对土地的污染，同时做好污染物的处理，同时做好环境保护工作，对于生产过程中产生的固体废弃物，废水废气等需经过有效处理，经检验合格才能进行排放。利用现有资源对开采过后的土地进行保护性回填，防止土地的塌陷，减少次生灾害发生的概率。根据当地的气候及季节变化，做好植树造林工作，防风固沙，对于开发结束的土地，做好退耕工作，将土地交还政府部门，由政府部门统一安置。作为政府，有责任和义务对企业的生产进行有效的监督。不能为了追求经济利益，而牺牲本地的生态环境，在保证本市发展的前提条件下，谨慎对土地的审批工作，多部门应当联合执法，对企业的生产工作进行有力的指导和监督，最大程度强化对土地的保护，为地区的可持续发展奠定基础。

（三）精细化管理

企业在油田开采过程中做好精细化管理。在油田的开采过程中，企业往往会忽视对进站场所和生活基地废弃物的管理工作。随着石油开采工作的不断推进，大量的外来人口涌入油田周围，必然会产生大量的生活固体废弃物，产生大量的废水。作为油田开采的企业，有责任和义务对生活垃圾进行有效的管理。企业在管理过程中应该明确生活垃圾的处理方式，形成相应的处理方案，不仅仅是单纯的收集垃圾，还要对垃圾重新分类，二次处理，减轻对周边环境的生态压力，最大程度上实现废物利用。如利用焚烧垃圾时，所产生的电力系统，对油田开采进行电力供应，一方面减轻垃圾处理的压力，另外一方面也减轻了供电压力。对生活污水实行先收集，再处理再排放，形成水资源的循环模式。减轻当地用水压力。

四、土地审批准备

（一）超前谋划、提前组织、统筹安排，依法合规开展土地征借

一是做好井场站所征借工作，做到依法合规建设。及时与地质办公室紧密配合，开展井场选址踏勘上报审批工作，为后期建设储备好足够井场。二是提前介入安排用地报批各个环节工作，及时报批用地，完善合法手续，积极与各级政府部门协调，开展场站土地审批对接工作。三是配合加快井场踏勘储备。

（二）主动作为、多方沟通、积极协调，全力保障生产有序进行

一是积极主动与石化办及各部门对接，协调制约生产建设的各类问题，提高外协工作运行效率。二是建立多层次纠纷协调机制，坚持工作原则，做到合理合规合法，及时妥善处理各类外协纠纷，做到小事不转手，大事不过夜，为生产建设畅通道路。三是建立清查制度，及时摸排清查隐性纠纷，及时防范，制定有效对策，早发现早治疗。四是早规划、早介入、提前准备试油供水及返排液拉运工作，保障生产组织。

（三）仔细核查、逐项登记、清理规整，完善土地征借审批资料

针对现状，对所有场站用地资料逐一核对、登记、扫描、归档，形成完善的土地资料档案和土地资料电子查询库，同时做好资料归档工作，以便后期备查。

（四）严格管理、靠实责任、发挥合力，落实安全环保主体责任

一是要加强对钻前施工队伍的管理、监督，严格施工技术交底，做到“三检一核对”安全检查、手续检查、人员检查、坐标核对，质量验收等依法合规。二是按照职责分工，落实外协管理人员责任，做好过程受控。三是严格落实水土保持制度，依照合同规范要求做好井场边坡绿化治理工作，保护好青山绿水。

（五）强化培训、立足岗位、提升素质，加强土地报批管理基础

面对当前土地报批工作对依法合规的越发重视以及后期审查越发严格的形势，制定“岗前培训，岗中落实，岗后总结”的“三步走”培训计划。一是合规性培训，崇尚、敬畏法规、制度，围绕资料定置、问题分级、系统考核等，形成控制系统，使各项工作依法合规开展，降低法律风险。二是有效性培训，完善问题管理流程，持续推动问题分级管理系统运行，强化岗位责任的落实和风险控制，提高识别问题、削减问题、控制问题的能力，提升土地报批人员的整体工作能力。

五、环保型开发模式

（一）精心策划、有效节约集约用地

针对黄土塬沟壑纵横、水源缺乏、环保区禁止批地等要求，坚持推行大井丛、井站共建、多站合建等建设模式，合理选址，节约用地。紧密结合地質，精选地质坐标，合理避让基本农田、水源保护区、环境敏感区，精简场站和道路用地，提高土地利用率。充分利用老井场、老场站及废旧土地，推行大井组、井站合建，降控用地数量。利用扩推老井场二次上钻节约新井场，利用有利地形场站合建，有效地节约集约用地。

（二）多措并举、积极开展土地利用

针对土地征借过程中问题多样化、政策性遗留、征地费用调整等问题，提前积极主动多方沟通、协调，解决，少占用林地，制定土地使用的相关细则，在开发之前做好动员部署工作，建立监督机制，同时接受第三方和社会的监督，避免“即是裁判也是运动员”的情况发生。清查库存，将无效或者已经开发的土地及时交回社会，在减少企业的管理费用的同时，也可以提高土地的利用率。

六、结语

石油开采工作对国家的发展，社会的稳定具有重要的战略意义。石油开采工作应当上升到国家和民族的高度，企业在保证自身发展的同时，也应当肩负起民族未来发展的重大。在最大程度利用资源的同时，也为子孙后代的发展作出贡献。石油的开采影响深远，意义重大，任何的错误行为都会对环境造成难以弥补的伤害，因此对于石油的开采应当更加合理地规划，采用科学的可持续发展观念开发油田，才能探求油田的长期可持续发展。

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（作者单位：长庆油田分公司页岩油产能建设项目组）