民间慈善组织的制度环境及完善路径

杨 洋 冯首伟

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

慈善事业作为我国社会保障体系的重要组成部分，是新时代中国特色社会主义时期第三次分配的重要方式和手段。民间慈善组织作为慈善事业发展的重要载体，在扶贫助困、急难救助、开展慈善服务等方面发挥着积极作用，但民间慈善组织的现有制度环境并不理想，影响组织发展的一系列社会制度、政策及规范仍有较大改善空间。

一、民间慈善组织的现状

慈善组织作为一种特定的社会组织类型，是在法律范围内从事慈善活动、进行社会服务的非营利性组织，《慈善法》明确指出：“本法所称慈善组织，是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利组织。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。”据资金来源是否依靠政府财政拨款、组织人员是否与官方有联系或具有官方背景，慈善组织可以分为官方慈善组织、半官方慈善组织和民间慈善组织①。本文中的民间慈善组织（下称组织）指由民间力量独立创立与运行，没有官方背景，以自筹资金为主要收入来源，开展慈善救助活动或进行社会服务的慈善组织。

我们通过对50个民间慈善组织进行实地调研与访谈，可以将这些组织归为四类，第一类是企业公益型组织，即依托企业而建立，或由具有企业背景的人设立，能够争取到企业相关资源和支持来开展慈善公益活动；第二类是志愿服务型组织，即借助志愿者力量，通过政府购买服务来帮扶特定困难群体、开展志愿服务工作；第三类是应急救援型组织，即利用专业设备和知识，针对突发事件、重大灾害、危险情况开展救援工作；第四类是专业服务型组织，由具有专业知识背景或取得专业技术技能证书的人员，有针对性地对有需要人群开展专业服务，如心理咨询师免费提供专业咨询服务。这四类民间慈善组织在组织规模、人员构成、资金来源、服务内容和形式等方面存在较大差异（见表1）：

表1 不同类型民间慈善组织的差异

类型服务内容主要困难企业公益型发展慈善公益事业，开展助学、助医、助老等活动缺乏政府细致化指导、各组织间缺少合作交流志愿服务型帮扶困难群体，如项目扶贫、助学、助残、助医缺少资金、场地，税费减免、人才补贴政策没到位应急救援型从事灾害搜救、危险救援、处理突发事件物资运费、过路费、税费远远高于救援成本专业服务型针对需要人群开展法律援助、心理资源专业服务筹款能力弱、专业优势发挥不明显、缺政策支持

在实际发展的过程中，不同类型民间慈善组织在慈善服务方面各有所长，但因其在组织规模、自身能力、运行机制上存在差异，不同类型民间慈善组织在开展慈善活动时也面临着诸多不同的困难，如民间慈善组织资源动员能力不足，应急救援型和专业服务型组织运行的资金、资源成本基本来源于会员会费或自筹；民间慈善组织定位不明确，重复救助现象突出，企业公益型、志愿服务型组织的服务内容和对象大多都集中在助残、助老、助幼、助学、助医等方面；慈善人才队伍建设薄弱，四种不同类型的民间慈善组织基本由2 名专职人员、百余名会员（企业或个人）组成，具备相关专业知识和能力的工作人员较少，人才流失严重等等。此外，各类民间慈善组织开展的大多是一次性慈善服务和活动，替代性强，可持续发展性弱，自身发展动力不足。

调研发现，尽管不同类型民间慈善组织面临着诸多困难，但他们当前最主要的困难是缺少政策支持，如企业公益型组织缺乏政府细致化指导，与其他组织缺少合作交流；志愿服务型组织缺少资金、场地，希望能享受更多的税费减免优惠和人才补贴；应急救援型组织则面临着物资运费、过路费、税费远远高于救援成本，没有制度给予相应补贴；专业服务型组织筹款能力弱、专业优势发挥不明显，得不到特定的政策倾斜和帮扶。实现民间慈善组织良性发展，要准确把握现有制度环境对不同类型民间慈善组织的影响，反思在当前制度环境下各类组织发展困境，了解不同类型民间慈善组织对制度环境的现实需要。

二、民间慈善组织面临的制度环境

制度环境对民间慈善组织的发展至关重要，如果没有政府、社会的认可和支持，没有法律、制度赋予的合法性地位，民间慈善组织无法健康有序地开展活动。虽然民间慈善组织受到《慈善法》《社会团体管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等法律制度的规范，但上述法规的有关规定都比较泛化，相关部门也并未就民间慈善组织出台专门详细的法律制度。调研数据表明，各类民间慈善组织的现实需求并未得到制度环境的有效回应，现有制度环境无法帮助组织解决当前发展过程中遇到的实际问题，主要体现在以下方面：

（一）注册登记条件过高

慈善组织不再受过去“双重管理”②约束，可以直接向民政部门申请注册登记，但现实中申请登记和认定的民间慈善组织寥寥无几，这与制度对慈善组织注册登记的要求分不开。如《慈善法》对慈善组织宗旨、财产、章程、性质有着明确规定③，如果慈善组织采取社会团体、基金会、民办非企业单位这些组织形式，还需要符合《社会团体管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》关于设立的要求：“要有固定场所、专职人员和活动资金，其中社会团体要求有会员总数不得少于50个（包括个人和单位会员），基金会原始基金（到账货币资金）不低于200 万人民币④。”此外，法律要求组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告，明确财产募捐、项目实施、工作人员工资福利等情况，很多规模小的民间慈善组织已经在开展慈善活动，却因会员数量不够、活动资金不充足，很难达到注册登记的要求。在实际调研中，为了符合制度要求、获取合法性身份和地位，民间慈善组织需要聘请专职人员、租用固定场所，这在一定程度上加大组织运行成本，这些成本对以企业捐赠为主的企业型公益组织来说可以承担，但对规模小、人员少、以会员会费为资金来源的应急救援型组织、志愿服务型组织和专业服务型组织来说却难以承受。

（二）相关税收优惠难操作

税收优惠制度的制定没有对民间慈善组织实际需求进行考量，并未针对不同类型的组织制定更为细致、具体的优惠政策。虽然现有《公益事业捐赠法》《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》都明确了税费减免的相关政策，但民间慈善组织获取税收优惠的门槛过高，这致使很多民间慈善组织被排除在税收优惠制度门外。即使少部分民间慈善组织能享受到税收制度的优惠，但优惠制度在具体操作上并不明确，如组织可以享受税收优惠的收入范围，捐赠个人税收如何减免、如何凭借捐赠票据享受所得税优惠，受益人接受慈善捐赠在多大程度上可以享受优惠，捐赠实物、有价证券、股权和知识产权的具体优惠范围，慈善组织接收房屋捐赠是否能够免除缴纳契税等税费，税费减免的具体操作过程、申请程序并不清晰。如应急救援型组织在开展救援活动时，没有对远高于救援成本的物资运费、车辆过路费适当减免；志愿服务型组织和企业公益型组织在给偏远山区寄送爱心物资时也没有相应的运费补助，现有税费优惠制度难以满足这些组织的实际需要，缺乏激励性。

（三）社会监督机制不完善

近年来，慈善组织在开展活动时屡屡受到公众质疑，部分组织信息公开不及时、不透明，存在挪用募捐款项、强行收取会员会费的现象，致使组织社会公信力严重缺失，自身发展动力不足。受此影响，一些民间慈善组织虽然已经获得合法性地位，仍然很难得到社会公众的认可。《慈善法》第八章明确规定了慈善组织应该将相关信息进行公开，接受登记管理机关和社会监督，由民政部门和相关部门在信息平台公开组织登记、开展慈善活动的优惠政策、政府购买服务信息、对组织及个人表彰、处罚结果、开展评估和检查等情况；由慈善组织向社会公开章程、年度工作报告、财务会计报告、公开募捐情况、募得款物使用情况等信息。⑤事实上，社会监督机制尚不完善，民间慈善组织只受到了民政部门的监督和管理，鲜少受到第三方机构、社会公众的监督，多数组织只做到了定期向民政部门提交相关情况。信息公开渠道单一，法律规定要由民政部门在统一的信息平台上公开信息，而社会公众很少会进去查看相关信息。此外，除部分企业公益型组织和应急救援型组织通过自己的微信公众号发布相关发布信息，多数组织没有建立自己的信息公开渠道，只是在开展慈善活动时才借助报纸等传统媒体公开必要信息。

（四）激励保障措施不具体

现有政策和制度明确了促进慈善事业发展的相关措施，如《慈善法》规定：“鼓励企业事业单位和其他组织为开展慈善活动提供场所和其他便利条件，鼓励高等学校培养慈善专业人才，建立慈善表彰制度等等。”⑥但这些促进措施大多缺乏具体细则，对民间慈善组织的活动开展、人才培养、设施配备等并未起到很好的保障作用。人才激励的举措不够，民间慈善组织从业人员大多文化层次较低、专业技能缺乏，人员流动性大。调研数据显示，不论是何种类型的民间慈善组织，其专职工作人员都较少具有社会工作专业背景或接受过相关技能培训，加上人才激励政策的缺失、地方人才补贴政策落实不到位，使得民间慈善组织无法提供足够的报酬、良好的职业前景来吸引专业人员加入。缺乏其他激励措施，制度并未明确对为慈善组织提供场地或便利条件的单位和组织给予何种奖励，也并未明确慈善表彰的具体对象、内容、实施办法。此外，现有制度对慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用做了明确规定⑦，要求组织厉行节约，减少不必要的开支，民间慈善组织本身资金有限，用在工作人员的工资和福利、设施配备等方面的投入不足。在调研中，多名长期从事民间慈善工作的人员表示做慈善都是靠的一颗“真心”，一些志愿服务型组织和专业服务型组织没有固定场地，称自己为“公益流浪人”，这不利于民间慈善组织自身长久发展。

三、民间慈善组织制度环境的优化路径

（一）完善注册登记制度

不同类型的民间慈善组织在组织规模、组织能力、人员配置、资源获取能力等方面存在差异，其法律地位也不同，制度中应明确对其实行不同的注册登记要求。一是降低民间慈善组织注册登记门槛，适度放宽在人员数量、场所、资金等方面的要求。如可对规模较大、人员较多、资金充足的企业型公益组织的注册登记要求保持不变，而对规模小、人员和资金少的志愿服务型组织、应急救援型组织和专业服务型组织的登记注册要求予以适当放宽。二是实行分类注册登记制度，制定政策应充分考量不同类型组织的需要，不同类型的民间慈善组织可以按照自身实际需要来进行注册登记，确保各类组织多样化发展。三是完善民间慈善组织的审批、备案等制度，政府相关部门要对达不到注册登记要求的民间慈善组织进行备案，依法依规加强管理，解决组织合法性问题，方便组织开展慈善活动。

（二）细化税收优惠制度

政府部门应依据不同类型的民间慈善组织实施不同的税费优惠政策，积极探索有差别的税收优惠制度。一是对组织自身收入实行税收减免，探索对民间慈善组织的非营利性收入、开展慈善服务和活动的支出实行免税，包括政府资助、社会捐赠、会员会费等等；对其与企业进行合作获取的营利性收入给予减税。二是对捐赠的企业和个人给予税收优惠，依据不同的捐赠主体、捐赠来源、受捐组织类型，实行不同的优惠政策，如免征收企业所得税、对超出限额部分延长结转期限；对捐赠个人实行全额税前扣除，引导企业和个人等社会力量向民间慈善组织捐赠。三是完善税收优惠审核机制，对依法登记注册的民间慈善组织进行细致审核，确保其享受税收减免；鼓励其他民间慈善组织提交税收优惠申请，政府部门可依据组织对社会公益事业的贡献大小而给予不同的税收优惠。此外，制度应明确税收优惠项目，完善实物捐赠、股权转让等具体优惠范围，切实满足不同类型组织的现实需要，如给予应急救援型和志愿服务型组织物资运费、车辆过路费一定的减免。

（三）健全社会监督机制

建立全方位的社会监督机制，形成以政府、第三方机构、社会公众为主体的常态化监督机制。一是加强政府部门的监管，政府部门要定期对民间慈善组织进行抽查，将组织的相关信息公布在慈善组织信息公开网站上，方便公众监督。开展评优评先活动，对及时公开信息、开展慈善服务和活动、表现优异的民间慈善组织进行表彰。二是健全信息公开制度，民间慈善组织可以将组织章程、捐赠收入及去向、活动开支、年度工作报告等信息通过门户网站、微信公众号、视频号等新媒体渠道及时向社会公开，如规模较小的组织可以按照区域、组织性质、服务内容相近的原则，共同设立新媒体账号来公开信息；还可以与企业进行合作，共同开发互动类小程序，引导公众参与其中，保障公众的知情权。三是建立第三方机构监督机制，政府部门可委托第三方机构对民间慈善组织的社会公信力进行评价，依据评价结果决定政府购买服务的优先次序，对于社会公信力高的组织给予更大支持，对于社会公信力低的组织较少扶助，对违背社会公信力的组织，不允许其参与政府购买服务以获取资金支持，以此促进民间慈善组织良性发展。

（四）强化具体保障制度

保障政策制度的有效实行，就要强化现有的保障制度，充分考量不同类型的民间慈善组织在提供慈善服务方面的特点、优势和不足，了解组织实际所需，明确具体实施细则，实现具体激励保障措施的可操作性。如对事业单位或企业提供场地补贴，鼓励企事业单位将闲置的设施与空间免费提供给规模小的志愿服务型、专业服务型民间慈善组织使用，提高资源利用效率。出台慈善专业人才支持政策，完善人才补贴政策和激励考核制度，提升专业人员待遇水平；加大社会工作岗位购买力度，可与高校共同建立人才输出培养机制，为企业公益型、志愿服务型、应急救援型和志愿服务型组织输送慈善专业人才；开展慈善组织专业人员培训，提升从业人员专业技能和水平。鼓励公众参与慈善服务活动，现有政策对公众捐赠、志愿者认定和服务缺乏有效激励措施，主要依靠累计志愿时间、颁发荣誉证书等形式，吸引力不强，可以采用奖金发放、实物兑换、给予门票优惠、卡券减免等方式，为志愿服务型组织补充慈善力量。通过强化具体保障制度，满足各类民间慈善组织的实际需求，实现不同类型组织的差异化、持续性发展。

注释：

①官方慈善组织的工作人员有官方背景，享有机关事业单位人员编制，依靠财政拨款开展活动，如中国红十字基金会；半官方慈善组织由民间社会力量创办，但受政府资金、资源资助并受其监管，如各级慈善总会；民间慈善组织由民间社会力量自行发起，其活动经费来源于自身筹集资金，其独立运作不受政府行政力量的干预。

②在《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体（民办非企业单位）登记管理机关（以下简称登记管理机关）。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体（民办非企业单位）的业务主管单位（以下简称业务主管单位）。”组织登记须经业务主管单位审查同意后，才能到登记管理机关进行登记注册。

③《慈善法》规定：“慈善组织应当以开展慈善活动为宗旨；不以营利为目的；有自己的名称和住所；有组织章程；有必要的财产；有符合条件的组织结构和负责人以及符合法律、行政法规规定的其他条件。”

④《社会团体登记管理条例》第十条；《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条；《基金会管理条例》第八条。

⑤《慈善法》第八章：第六十九条到第七十六条。

⑥《慈善法》第八章：第七十七条到第九十一条。

⑦《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》第七条到第十一条。