乡村振兴视野下提升农村基层治理水平的实践探析

文丨张新 饶爱鹏 郝必成

如何有效提升农村基层的治理水平以促进国家治理体系和治理能力现代化的实现，一直以来是个重要的研究课题，特别在当脱贫攻坚结束后全面转向乡村振兴的五年过渡时期内，农村基层治理体系和治理结构的深度变革，面临着很多困境和挑战，需要参与实践的治理者们不断地去思考、研究、实施和完善，用最有效的措施去促进农村基层治理水平的提升。 本文通过对帮扶的两个行政村样本进行研究，对治理过程中面对的问题和困境进行分析并提出对策，旨在为乡村振兴实践过程中提升有效治理水平提供有力的参考，以便更好地为实现国家治理现代化服务。

一、帮扶行政村基层概况

（一）帮扶行政村A

A 村有1700 多年的建村历史， 全村256户，926 人，脱贫户60 户196 人，党员22 人，高中以下学历17 人，占比77%，全村耕地面积35公顷，山林面积800 公顷，产业以毛竹为主，脱贫攻坚以前，多数人居住在大山里，开车通往乡镇也要30 分钟，交通不便、经济落后、发展滞缓，陈姓占主、宗族观念较重，是典型的“十三五”规划贫困村，基层治理中的自治占主导地位，在脱贫攻坚期间，一系列国家帮扶政策的推动下，A 村摆脱了贫穷困扰，山上的村民多数搬迁到山下，散居在县城周边和乡镇区域，由以前的聚居形成了散居的特点， 村委会也搬迁至乡行政中心附近，村民思想观念的转变，促使大部分的青壮年在外务工。 传统的自治主导结构在城镇化的进程中逐渐弱化。

（二）帮扶行政村B

B 村是一个典型的以农业生产为主的村落。 5个自然村，9 个村小组，姓氏复杂，共323 户，1301人，脱贫户40 户，156 人，党员33 人，60 岁以上的老党员20 人，占比60%，青年党员10 人，高中以下学历9 人，占比30%。城乡的进程加快了B 村劳动力人口向外部输出， 青壮年劳动力常年在外务工人数390 人，占比30%，留守村的劳动力人数为350 人，占比27%，老弱病残557 人，占比43%。 村委会人员5 名， 大专学历1 人， 高中以下学历4人。 全村耕地面积204 公顷，较为集中成片，规模经营的耕地面积154 公顷。 交通便利， 水资源充足、浇灌方便，土地肥沃，常年种植百亩以上的水稻及白莲作物， 但依托农产品创收的瓶颈依然很大，村集体经济偏弱。

二、基层治理过程面临的问题和困境

（一）宗族意识浓厚 民主意识不足

在两千多年的历史发展进程中， 宗族的意识一直渗透在农村的基层治理之中， 维系着农村的秩序和稳定。 传统的道德约束及宗族意识在解决村民的矛盾纠纷中能够发挥重要作用， 但在城乡融合发展的进程中， 往往对基层治理过程中的民主化进程形成了阻碍作用。以A 村为例，单一的陈姓占多数，以血缘、地域、亲情、熟人等关系形成宗族力量在基层的治理过程中， 往往会出现任人唯亲的现象，尤其在参与民主权利的表现时期，尤为明显。以村“两委”的选举为例，把以亲疏远近作为衡量标准，而忽视了能力、文化、水平，背后大宗族力量的影响力，形成了垄断公权力的局面，在公益性岗位聘人、低保纳入等方面很难做到公平公正，弱化了基层治理的能力。而B 村姓氏复杂，凝聚力不强，责任心不强，在基层的选举中表现出私心明显，很多外出务工的人员更是表现出漠不关心的态度，应付了事，没能真正地参与其中。容易形成选不出真正做事的干部， 或者出现选不出书记的情况，而不得不由政府出面解决， 影响了基层治理的基础。

（二）治理人才短缺 治理能力较弱

在中央下发的加快推进乡村人才振兴的若干意见中指出乡村振兴关键在人。要达到农村基层治理有效的提升，基层的人才不可或缺。 从现有的情况分析，一方面，随着市场经济的发展，城市化加快推进，生活压力、工资水平都影响着农民的选择，导致受过教育的农民子女远赴他乡生活。 另一方面，农村的资源发掘度不高，发展机会少，城市的喧嚣和诱惑，也促进了人才的外流。 从A、B 两村的样本看，无论是党员人数，还是村“两委”人员，其文化水平都显不足，从参与驻村帮扶的实践看，很多村干部连基本的办公软件都不熟、甚至不会。 而老龄化干部结构的比例构成，也很难有效地提升基层治理水平。

（三）集体观念淡薄 主动参与意识不强

农村发展的进程中，多重方面改变着村民的思维方式和行动方式。 一方面，村民更多地倾向于从“自我”角度去考虑权利和责任，回避自己对村集体和他人的责任与义务，导致公共精神衰退，集体意识淡薄，公共事务难以开展。另一方面，从实践的角度看，村委会在开展公共事务时，村民主动参与意识弱，参与度低。在被动参与过程中，受到思想观念和行动的影响，欠缺良性互动，形成基层治理成效不足，在形成共建共享共治的治理局面上表现还不充分。 例如，在A 村的帮扶实践过程中，为群众提供夜间出行便利，加强公共照明，安装路灯，村民都想在自己家门口安装，在后期管理维护方面，没能主动地进行信息反馈， 将自己置身于公共事务之外。在B 村出现了公共位置的自来水管爆裂涌水问题，村民不管不问，导致浪费水资源严重。这些都体现了基层治理过程中的全民参与度及后期对公共物品的主动维护意识明显不足。个体化和碎片化利益对农村基层治理能力带来了消极影响，需要不断地寻求治理能力和水平的新突破。

（四）治理组织变化 自治动力衰减

近几年的农村基层治理实践中，党和国家为更好地加强村基层组织建设，选派了很多第一书记及干部参与到农村的基层治理，很多行政县、乡也选派了包村干部，在一定程度上促使着基层治理组织的结构变化， 形成了行政村组织存在党支部书记、第一书记、包村干部等多重领导的模式。 领导构成的变化，提升了政府对基层的掌控力和政策的落实度，但也弱化了基层自治能力，助长了村干部等、靠的思想，形成很多事情完全依靠帮扶干部去做的情况，例如，在A 村帮扶期间，涉及脱贫攻坚的档案资料、村情梳理、政策落实、研究布置，基本在第一书记或包村干部的实操下完成，村委会干部的主动作为不足，村组的自治动力衰减。

（五）集体经济偏弱 支持力度不足

实践证明，在参与基层治理时，在体系运作、处理事务、 提质增效等方面都离不开一定经济条件支撑。村委会作为一个村子的公共组织，在全村的范围内开展治理工作，必然需要经济基础作为支撑，才能够有效地行使自治权。 经济基础在一定程度上强化了公信力和威信力。 在帮扶的A 村中，实行异地搬迁政策脱贫后，很多人远离了以前的居住区，拉近了与城市的距离，人民更关心个体的利益，村集体经济仅有光伏发电一项，每年除去支撑脱贫户的长效帮扶，也仅有几万元的集体收入，仅能维持日常的开支。可以说村集体经济不足，致使很多情况下，村委会很难开展公共服务事项，在日常的落实工作中下发的指令很难在实际中发挥作用。

三、提升基层治理水平的对策及建议

（一）实行党支部共建 提升治理能力现代化

在乡村治理体系中，党的基层组织居于中心地位，发挥核心作用，是实现乡村治理现代化的关键。党领导下的基层治理的实践经验表明，首要的是切实夯实党组织基层堡垒。从结构、体系、人员进行优化，配强、配精村级组织的领导班子，发掘出能做事、想做事、会做事的村级带头人并给予培养。 对于党组织软弱涣散及民主意识不强的村组织，前期借鉴机关党支部共建的方法是一个不错的选择，把机关党支部开展的“三会一课”等党的制度深入到村级组织中，加快提升素质不强的村干部的培养力度，提高村级的上层建筑能力水平，提升基层治理者的政治领导力和思想的引领力。 习近平总书记指出“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。 ”在实施治理的过程中，要充分发挥基层组织的核心优势，坚持源头治理，强化法治化、系统化、专业化的治村模式，村干部带头学法、普法、用法，用法治思想贯穿工作始终，推进基层的民主进程，用现代技术手段和方式增强吸引力和影响力，不断提升治理能力现代化。

（二）提高素质和技能 培养本土振兴人才

基层治理的有效，很大程度取决于人才。 实践的路径，一是依托农业农村发展资源投入的优势，建立有效的激励机制，吸引人才回乡就业。 二是要给长期扎根农村发展事业的本土村民， 提供更多的培训和职业教育机会， 基层治理人员和长期参与农村生产建设的村民要经常参与技术交流、经验推广、政策宣传等内容的培训，提高自治主体的素质。 三是引进社会力量助力技能培训。 如，在B 村的帮扶实践中，通过村委会的努力，村里引进民营药企的合作机制，推广泽泻中药材种植，种植过程中得到企业技术力量的帮扶， 切实提高了村民的田间管理和种植技术能力， 夯实基层本土人才振兴的基础。

（三）借助群众力量 构建共治共建共享局面

习近平总书记指出，“历史和现实都告诉我们，密切联系群众，是党的性质和宗旨的体现，是中国共产党区别于其他政党的显著标志， 也是党发展壮大的重要原因……能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败。 ”群众是基层治理的基础， 构建再优秀的治理体系和创建治理方式方法，都是用来服务群众的。 所以在实践过程中，要借助群众的力量，了解群众的所期所盼，找准治理的发力点， 通过发力点构建好治理主体和治理对象的桥梁，持续增强内生动力，提高集体意识。 例如，基础设施建设薄弱的村子，可以通过修路、桥、公共照明等项目发力，产业发展滞缓的村子，可以寻求如种植、养殖等致富的特色产业发力， 老弱病残等群体多的村子， 可以开展医疗公益、志愿活动等发力，依靠群众，发动群众，凝心聚力，共同参与，构建共治、共建和共享的局面。

（四）引导弘扬新风气 形成自治、法治、德治相结合模式

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作， 健全自治、 法治、 德治相结合的乡村治理体系。 ”这是一种以乡村振兴战略为方向，以聚焦“三农”问题为导向的现代化乡村治理体系。 一是法治建设可以重塑治理环境， 在人员架构体系和规范基层治理实施的基础上， 更大限度地消解宗族意识，构建民主环境、提升自治动力。 通过村委会与村民之间的有效互动和融合， 进一步提升村民参与治理的积极性和主动性，提高其自治地位。 二是治理过程中，将自治与道德教育、舆论影响和情感认同结合起来，发挥道德教育的作用，从根源上解决矛盾、处理关系、管理村务，会起到事半功倍的效果。 三是提高宣传影响力，加大村民对村集体的认同感和归属感。 可以通过公众号、抖音等新兴的新闻媒介建立村集体的宣传阵地，将党的政策、红色基因、村规民约、乡风文明、道德风尚、传统文化等引导传播，进行潜移默化的思想改变，形成乡村有效治理的实践路径。

（五）提升经济支撑 实现民富村强是根本

乡村振兴的根本目的在于加快农村地区的发展和进步，提高农民的生活富裕水平。 农村没有强大的经济基础，在面对住房、医疗、教育、养老等众多问题时，单靠国家政策的供给，很难得到有效全面地解决。 因此，激活农村发展的内生动力，产生持续的动力源泉，发展壮大农村产业，引导农民用科学的种植、养殖技术，提高农民的经济收益及保障水平，满足农民的期盼和渴求，带动百姓致富，实现村富民强，则很多问题自会迎刃而解，是推动现代化有效治理路径的奠基之策。

四、结语

农村基层治理是一个系统复杂的工程， 是众多的矛盾体组成的庞大的体系， 也是一个反复实践、检验、再实践的综合探索过程。 我们在实操中，通过自治、法治、德治三者相结合，经过合理的架构，找出根本原因所在，借助资源优势，确定发力点，才能有效地提升治理水平，缩小治理的目标差距，更好地为农业农村早日实现现代化服务。