地方国企参与乡村振兴合作治理机制解析——以上海市F区“百村”模式为例

贺小林 赵德余 卫笑啸

(上海行政学院 社会学教研部，上海 200233；复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海 200433)

一、 问题的提出

实施乡村振兴战略是全面建设社会主义现代化国家的重大决策，也是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手。如何推进城乡融合发展，借助市场和企业的力量推动乡村产业振兴，是新时期社会建设的重要议题。超大城市乡村是其中非常重要的一种类型。薛艳杰(2019)认为：“目前我国超大城市已达到高度工业化和高度城市化，城市和乡村迈入融合共生发展阶段。”(1)薛艳杰：《我国都市区乡村振兴战略研究——以上海市为例》，《上海经济》2019年第1期。吕鹏、刘学(2021)研究发现：“近年来，许多企业组织大量的人力、技术、管理、数据等要素下乡，努力将提供公共产品和服务供给与企业的主营业务优势紧密结合，逐步形成了一种可复制、可造血、可持续的协同治理模式。”(2)吕鹏,刘学：《企业项目制与生产型治理的实践——基于两家企业扶贫案例的调研》，《中国社会科学》2021年第10期。周飞舟(2021)从“家国一体”的国家与农民关系视角重构了从脱贫攻坚到乡村振兴过程中，超越西方“国家-社会”关系理论下利益主体互动和博弈关系的中国特色关系形态。(3)周飞舟：《从脱贫攻坚到乡村振兴：迈向“家国一体”的国家与农民关系》，《社会学研究》2021年第6期。

在大都市乡村振兴研究方面，熊万胜(2018)聚焦上海郊区乡村的社会形态、基本特征与具体表现，对超大城市乡村振兴的政策议题进行了初步思考。(4)熊万胜：《郊区社会的基本特征及其乡村振兴议题——以上海市为例》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2018年第3期。周晓娟(2018)以上海为例，探讨资源紧约束背景下超大城市乡村振兴战略和规划策略。(5)周晓娟：《资源紧约束背景下超大城市乡村振兴战略和规划策略的思考——以上海为例》，《上海城市规划》2018年第6期。叶敏、张海晨(2019)以城乡关系的紧密性程度为视角，分析紧密型城乡关系与大都市郊区的乡村振兴形态并解读上海城乡关系与乡村振兴经验。(6)叶敏,张海晨：《紧密型城乡关系与大都市郊区的乡村振兴形态——对上海城乡关系与乡村振兴经验的解读与思考》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2019年第5期。申明锐(2020)认为，中国大都市近郊乡村的振兴，亟需从当前片面追求物质环境建设的1.0版本转向强调运营维护的2.0时代。(7)申明锐：《从乡村建设到乡村运营——政府项目市场托管的成效与困境》，《城市规划》2020年第7期。

在乡村振兴的治理研究方面，李怀瑞、邓国胜(2021)认为：“乡村发展中的主体性和组织化是一种结构二重性视角下的‘强关联状态’，即相互卷入、相互影响的结构化的循环关系。”(8)李怀瑞,邓国胜：《社会力量参与乡村振兴的新内源发展路径研究——基于四个个案的比较》，《中国行政管理》2021年第5期。王春光(2020)从“价值、制度和结构、主体性自觉和美好生活追求三个维度，概括了研究乡村振兴的实践逻辑。”(9)王春光：《乡村建设与全面小康社会的实践逻辑》，《中国社会科学》2020年第10期。高帆(2021)认为：“我国在政策层面必须动态理解农业农村发展及其作用，突破从经济效率来看待农业农村的局限，注重在城乡互动和体制变迁背景下探寻发展路径。”(10)高帆：《大历史观视域下的中国农业农村发展》，《复旦学报》(社会科学版)2021年第5期。付伟(2018)认为：“产业振兴是乡村振兴的重要基础性工作，推进乡村振兴除了在土地、金融、产业等方面给予扶持，还需要理顺乡土社会基础，梳理乡土社会资源，激发乡村振兴的内生动力。”(11)付伟：《城乡融合发展进程中的乡村产业及其社会基础——以浙江省L市偏远乡村来料加工为例》，《中国社会科学》2018年第6期。林莉(2019)的研究发现：“乡村协同治理的构建应重塑乡村价值，明确乡村社会自组织的协同定位并在此基础上发挥多元主体的协同作用以促进城乡融合。”(12)林莉：《乡村价值演化与振兴:农村社区协同治理发展的内在伦理》，《新视野》2019年第2期。

已有相关文献的梳理分析发现，学术界关于“乡村振兴”、“国有企业参与乡村振兴”等方面的研究成果为本文的探究提供了良好的基础。尤其是在探讨乡村振兴的基本内涵、主体、治理以及大都市的乡村振兴等多个方面取得了较为丰硕的学术研究成果。相比之下，关于“国有企业参与乡村振兴”的研究稍显单薄，现有的大多数研究还是聚焦于对“社会资本”、“民营企业”参与乡村振兴的研究。而在“国有企业参与乡村振兴”的研究中，鲜见针对“地方国企”参与“超大城市”乡村振兴的研究。即使是在关于“国有企业参与乡村振兴”的文献中，大多数研究仍停留于国企参与乡村振兴的制度机制、实施路径研究，结合到乡村振兴治理方面的研究则相对较少。大多数文献往往从“企业”或“农民”等单一的视角进行研究，如何从多元主体的视角来探究地方国企参与乡村振兴仍有待于进一步充实。“在精准扶贫的国家战略下，产业扶贫被定义为解决贫困户增收致富的一项根本性和长远性的举措。欲跳出产业扶贫的困境，需要处理好产业扶贫工作中政府与市场的关系，尤其是如何让二者在平衡中相互赋能，理论界和实践中都未能给出有效的方案。”(13)陈天祥,魏国华：《实现政府、市场与农户的有机连接：产业扶贫和乡村振兴的新机制》，《学术研究》2021年第3期。

本研究认为，地方国企作为地方经济建设的中坚力量，面对乡村振兴这一历史性任务，应当积极参与振兴超大城市的乡村这一社会建设中。这不仅是超大城市进一步建设的必然要求，也是地方国企自身进一步发展的内在需要。在乡村振兴领域，地方国企并非简单地出资出物或是独立发挥作用。其作为兼具政府行政性与市场自主性的主体，充分利用自身资源、市场、人才等方面的优势参与到乡村振兴当中，借助与农村集体经济组织、农民等多个主体建立资本平台、互相合作，将乡村振兴战略同市场化运作有机结合，实现农民增收的目的，带动农村集体经济组织共同发展。但核心问题是由谁来治理？应当如何治理？怎样才算治理好了？基于以上问题，我们应用合作治理理论，深入剖析上海市F区“百村”模式中地方国企参与乡村振兴的治理机制，以期为地方国企参与超大城市乡村振兴治理提供经验与启示。

二、 案例选择：上海市F区“百村”模式的典型性与创新性

F区系上海的农业大区，作为上海实施乡村振兴战略的典型试验场之一，其位于中国经济最具活力的长三角东南端，地处上海南部，北靠黄浦江，南临杭州湾，东部紧邻上海自由贸易试验区和洋山港，全区面积733平方公里。(14)《上海奉贤：魅力无限的滨海新城》，https://www.fengxian.gov.cn/shfx/subtzfx/20181223/007006001_9e7a4140-da3a-4a67-bea1-ed205a51055b.htm。截至2019年底，F区下辖8个镇、3个街道、175个村民委员会、3008个村民小组、136个居民委员会、2843个居民小组。(15)上海市奉贤区统计局：《2020年上海奉贤统计年鉴》，https://www.fengxian.gov.cn/tjj/tjsj/20200908/004002_bcbaf145-1f55-4fbf-9145-47cb1edf3695.htm。F区实有耕地面积44.54万亩，共有175个村，农村常住人口4.85万人，农业从业人员3.42万人，农村常住居民人均可支配收入35517元，人均消费支出21831元。农村集体经济单位284个，总资产3722380万元，总负债2616420万元。(16)上海市奉贤区统计局：《2020年上海奉贤统计年鉴》，https://www.fengxian.gov.cn/tjj/tjsj/20200908/004002_bcbaf145-1f55-4fbf-9145-47cb1edf3695.htm。

F区地处国际化大都市上海，土地资源丰富，自然环境优美，发展潜力巨大，可谓在“大树底下”。然而，由于其远离市中心，受区域交通、规划控制等因素的制约和影响，却一度面临着“大树底下不长草”的困境。F区的经济发展水平在上海市各区中相对靠后，尤其在农村集体经济发展方面，村集体可用于经营的资源严重缺乏。随着198土地减量化复垦、“五违四必”、乡村人居环境整治等工作的推进，在大都市上海紧密型城乡关系下，富民和发展农村集体经济已经很难寄托于乡土工业化进程，而只能通过都市对郊区乡村的输血式扶持来实现部分目标。

2007年8月29日，时任上海市委书记习近平同志来F区调研时指出：“需尽快培养经济薄弱村的‘造血’功能，大力发展农村集体经济，实现经济薄弱村良性发展。”(17)《习近平调研奉贤区：推动民营经济快速健康发展》，http://www.gov.cn/gzdt/2007-08/30/content_731646.htm。从2007年起，上海开展城乡结对帮扶，通过提供帮扶资金的形式与F区“穷村”全面结对，虽然在一定程度上能让F区内的“穷村”面貌有所改观，却不能真正提升经济薄弱村的自主发展能力。2013年，上海将人均可支配收入低于400元以下的村认定为经济薄弱村，而在全市确定的395个经济薄弱村中，F区就有100个。

为此，从2013年开始，F区创造性地将扶贫政策和市场化相结合，引入地方国企参与乡村经济发展，努力实践“国有企业”同“农村集体经济组织”统筹协调发展的“国集联动”新模式。通过创立百村实业、百村科技、百村富民等“百村”系列公司，形成“百村模式”，以“国有资本带动集体资本联动发展”为路径，打造F区乡村振兴与农民增收的实践平台、国有资本和集体资本联动发展的投资平台和“共有共育共享”全区性合作的发展平台。

随着百村实业、百村科技、百村富民在政府指导下相继成立，逐步形成由地方国企T集团运营管理，百村实业、百村科技、百村富民等“百村”系列公司合力发展，各街镇集体经济组织以及其他地方国企共同参与的多元主体模式。经过多年发展，“百村”模式已经形成了“三平台率先，多点位开花”的良好发展局面，既为F区农村提供了强有力的、可持续的造血机制，切实助力乡村振兴，同时也以各自不同的创新方式，为全面乡村振兴政策探路。

(一) 1.0版：“百村实业”，联合经济薄弱村抱团发展

2013年上海市委明确新一轮农村综合帮扶工作“责任在区县、统筹在区县、领导在区县”。但如何利用好市财政局、城乡结对帮扶和国企结对帮扶资金，帮助经济薄弱村更好发展成为迫切需要解决的现实问题。F区在充分调研的基础上，召开各镇镇长座谈会以及村支书代表座谈会进行讨论，探索建立全区性的村级经济大平台。最后，形成共识，一改以往通常采取的“点对点”下拨帮扶资金方式，而是创造性地提出搭建一个全区经济相对薄弱村“共有共育共享”的联合发展平台，通过市场化运作来增加农民收入，推动乡村发展。

图1 F区“百村”模式联合发展平台架构

2013年9月，由区帮扶办牵头，在全国首创农村综合帮扶“造血”平台——百村实业。百村实业注册资本1000万元，其股东是100个经济薄弱村，每个经济薄弱村各出资10万元，占1%股份。根据当时上海市文件规定，村集体经济组织人均可支配收入低于400元则可认定为经济薄弱村。由于百村实业的股东是100个经济薄弱村，缺乏相关经营管理的人才队伍，面临“群村无首”的尴尬境遇。为最大限度地降低运营成本，同时保障资金运行安全，区委区政府委托区级国有企业——TQ集团(T集团前身)来运营管理百村实业，为经济薄弱村的发展注入活力和资金。

(二) 2.0版：“百村科技”，“国资”带动“集资”协同发展

随着百村实业的不断发展，其取得的良好成效有目共睹。当初未能成为百村实业股东的其他村组也跃跃欲试，多次向区里反映：“薄弱村通过百村实业得到了快速发展，但非薄弱村也缺乏创收渠道，希望也能加入‘百村’平台”。为加快推进乡村振兴战略，促进F区村级集体经济平衡快速发展，2018年，F区以问题为导向，创新提出以国有资本和集体资本联动发展，市场化、股权化为模式的帮扶新机制，全力打造覆盖全区176个集体经济组织的共同联合发展大平台——百村科技，带动农村集体经济更好更快发展。作为“百村”模式的升级和创新，百村科技在农村集体经济发展方面的“造血功能”更强，为“百村”模式2.0版。百村科技注册资本2亿元，由全区176个村级集体经济组织，每村各出资100万元，村级集体资本累计占股88%；T集团代表F区国资委出资2400万元，占股12%。同时，开创了区、镇两级参与帮扶的新模式，区、镇两级帮扶资金以1:1项目配套款的形式进入，运营收益用于村级集体经济分红。

百村科技除了在股东数量上比百村实业更多，覆盖了全区176个村级集体经济之外，还有一个更明显的区别在于，地方国企在“百村”模式中的参与程度进一步加深。与T集团是受区委区政府委托运营管理百村实业相比，在“百村”模式2.0版中，T集团是代表国有资本参与投资，并作为实际控制股东运营管理百村科技。百村科技以现代企业之股份制公司为架构，完全市场化运行，实行同股同权、同股同利，资产量化到村，所得收益由村级集体经济组织享有。

(三) 3.0版：“百村富民”，精准帮扶贫困户个体发展

2018年上海市第二轮农村综合帮扶工作将经济薄弱村的标准提升为村级集体经济组织人均可支配收入不低于800元。对照该标准，F区还有94个经济薄弱村。为了实现精准扶贫，扶贫到户、扶贫到人，2018年11月F区成立百村富民公司，由新认定的94个经济薄弱村每村出资10万元，同股同权出资组建，是继百村实业、百村科技后的“百村”模式3.0版。百村富民由区属国企T集团负责经营管理，通过对市、区两级财政及大型国企的帮扶资金的有效投资与运营，将获得的经营收益定向发放给认定的“贫困户”，以此实现精准扶贫的工作要求。与百村实业、百村科技公司营收利润分配至村集体经济组织不同的是，百村富民的经营收入将专门用于补贴经济薄弱村贫困户个体，让“好钢用在刀刃上”。通过百村富民公司直接扶贫到户、扶贫到人的探索,区内优质开发建设项目的投资运营直接用于改善贫困户个体生活，直接减少了经济薄弱村的负担，提升了全区经济薄弱村的发展水平。

至此，“百村”模式1.0版、2.0版、3.0版同时上线，完成了经济薄弱村、所有村级集体经济组织、经济薄弱村贫困户个体的系统帮扶。目前，已逐步形成了以政府搭台指导，地方国企T集团运营管理，百村实业、百村科技、百村富民等“百村”系列公司合力发展，各街镇集体经济组织以及其他地方国企如D集团、G集团、J集团共同参与的多元主体模式，即“百村”模式。这一从输血到造血的农村集体经济发展模式对F区的发展产生了深远影响。不仅入选了该区20周年“十大事件”，还曾多次获得“人民网”(18)陆一波：《奉贤百村计划探帮扶新》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/0212/c87228-24330198.html。、“半月谈”(19)史广永：《乡村振兴的奉贤底气——从“百村”品牌看村集体经济壮大》，http://www.banyuetan.org/ywdt/detail/20200608/1000200033137681591616868246533857_1.html。、《解放日报》(20)杜晨薇：《奉贤着力打造助推乡村振兴实施精准帮扶的全国性品牌》，http://www.moa.gov.cn/xw/qg/201903/t20190307_6173395.htm。、《新民晚报》(21)李一能：《100个经济薄弱村“凑份子”入股创业园 奉贤“百村模式”实现脱贫“三级跳”》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636940545377173126&wfr=spider&for=pc。、“上观新闻”(22)孙燕：《这个产业园，承托了100个经济薄弱村的致富希望》，https://www.jfdaily.com/news/detail?id=177859。、“上海三农”(23)张红英：《“国集联动”全力打造“百村”品牌，奉贤区今天又有乡村振兴大动作》，https://mp.weixin.qq.com/s/AHv9aWOI37fIiRJZSx1g-g。等多家主流媒体的相继报道。因此，本研究选取“百村”模式作为地方国企参与超大城市乡村振兴治理机制的案例，具有一定的典型性。“百村”模式是地方国企参与超大城市乡村振兴治理的一个微观缩影，通过它，我们可以从中观察到地方国企参与超大城市乡村振兴的整个治理过程。

三、 组织、制度与价值：“百村”模式的合作治理逻辑

(一) 组织机制：多元主体合作平台的建构

随着乡村振兴战略的实施，不断有地方国企参与到超大城市乡村发展中，使超大城市乡村场域的组织形式更具多样性。从股权架构看，“百村”模式突破了传统中政府一元化主体结构，以股权为链接，逐步形成政府、地方国企、集体经济组织、农民等多元治理主体并存的合作组织机制。故本文构建了“政府、地方国企、集体经济组织、农民、非国有企业合作组织机制”架构，如图2所示。

图2 “政府、地方国企、集体经济组织、农民、非国有企业合作组织机制”架构

该合作组织机制架构图主要包含了行政组织系统，即区政府、区国资委以及相关政府部门。在行政组织层面，各政府职能部门联动，形成合力，加强“百村”模式之领导干部的配备和管理，充分调动镇、村基层干部的积极性，提升农民参与度。区农业农村委对接F区农村集体经济组织，做好生活困难农户调查摸底、建档立卡工作，对百村公司进行工作指导和行业监管等；区帮扶办同样对百村公司进行工作指导和行业监管，并统筹安排具有“造血”功能的农村综合帮扶项目；区招商办、区经委等部门将“百村创业园”列为F区重要招商平台，每年按各镇、开发区、集团公司的税收和地方财政收入增幅向各镇、开发区、集团公司同比例下达百村创业园招商任务，并将任务完成情况纳入区委区政府对各镇、开发区、集团公司的考核内容；区国资委发挥对地方国企的考核“指挥棒”作用，审批、把控地方国企对外投资项目并开展投资项目评估等。

在企业组织层面，又可以细分为“百村”系列公司、地方国企、非国有企业(在此不做展开)的组织架构。“百村”模式由T集团牵头总抓，指定两位分管领导分别率领一支投资运营团队、两支招商团队专业运营“百村”整体工作；区农委、区国资委、区财政局等多个部门形成会商制度，全面指导和协助“百村”系列公司各项工作。百村实业作为农村集体全资企业，从2017财务年度开始，委托T集团管理，计划、统计并入T集团，财务分开。百村实业董事长兼法定代表人由T集团董事长担任，百村实业董事会、监事会成员主要由经济薄弱村党支部书记代表和农村集体资产监管部门人员担任。百村实业内部不设置管理部门，不配备工作人员。

(二) 制度机制：行政力量主导的制度安排

制度机制包含了方方面面，其中，正式制度包括宪法、基本的法律制度以及政府运作规章制度三个层面。在超大城市乡村场域，既有政府行政组织系统必须执行的国家规范，也有地方国有企业、集体经济组织必须遵守的法律。目前，地方国企参与超大城市乡村振兴过程中，各方治理主体需要遵守的法律包括《中华人民共和国乡村振兴促进法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等，还有政府运作的规章制度以及公共政策。在F区乡村振兴场域，“百村”模式涉及现行的规章制度、政策文件，非正式制度则包括村规民约、村规企约等。在“百村”模式中，上述正式制度与非正式制度安排在其治理中发挥了重要作用。具体表现为：

1. 构建沉睡资本激活机制，解决“钱从哪里来”问题

在实际操作中，村级集体资金经由集体经济组织成员代表表决通过后，委托T集团统筹运营，在保证资金安全运营的前提下，获取稳定收益，并按年给予集体资金出资人固定回报；村级集体资产则通过“核价—融资—投资—收益—备案”的方式，经由集体经济组织成员代表表决通过后，委托T集团运营管理，在保证集体资产安全的前提下，盘活存量资产，增加投资收益。

2. 形成统筹集成运营机制，解决“钱用到哪里”问题

通过盘活和借力后，政府对于所统筹资金的使用明确了两个原则：一是安全可靠，保值增值；二是投资驱动，助力F区经济发展。在遵循上述原则的前提下，T集团在乡村集体资金的活化使用和统筹运营方面不断探索，解决“钱用到哪里”的问题。一是在一线城市核心区域和本区中心位置寻找适合的投资目标，打造集体资产统筹运营标杆，使集体经济直接分享城市发展红利，实现集体资产城市化；二是提高农村土地利用率，挖掘农村土地资源价值，积极探索“三块地”改革，打造具有F区特色的田园综合体，推进农村集体资产工商化；三是探索出以集体资金、集体资产入股的新模式，在确保资金安全的前提下增加集体收益，逐步推进集体资产股权化。T集团以“大统筹、中统筹、小统筹”的统筹方式开辟操作路径，通过投资上海市中心商用物业、收储、开发F区地区优质资源、收购优质资产及打造以“三园经济”为主体的田园综合体项目等一系列投资手段，逐步形成统筹集成运营机制，最终实现“三资”、“三化”的统筹运营目标，具体表现如图3所示。

图3 百村公司的统筹集成运营机制

3. 打造良性持续造血机制，解决“如何钱生钱”问题

在系列制度安排下，“百村”模式逐步从“传统园区”运营模式向“产城人融合发展”的园区运营模式转变，形成“3+3+3”三位一体运营模式(24)“3+3+3”三位一体运营模式：第一个“3”即打造三个产业空间：104板块高端工业物业产业空间、城市核心商办物业产业空间、“三园(院)一总部”乡村振兴产业空间；第二个“3”即三个方面的股权投资：城市功能类项目股权投资、科技类企业股权投资、区政府产业引导基金托管；第三个“3”即招商引资的三个园区平台：T经济园区、百村创业园区、百村科技园区，通过招商引资促进“百村”和T集团的增收。，打造良性持续造血机制。此外，与T集团其他板块相结合，与集团托管区产业引导基金、控股融资担保公司等实现联动，逐步打造“资金+资产+服务”的发展模式，以投资带动招商、以招商促进投资，打造良性可持续的自循环生态系统。在实际操作中，“百村”系列公司盘活存量集体资金、集体资产，形成多种投资方式。如独立投资、冠名授权运营，或与地方国企等各方主体成立项目公司，形成“百村+X”模式。

4. 明晰收益分红分配机制，解决“钱分到哪里”问题

“百村”模式进一步明晰收益分配机制，将地方国有企业和村级集体经济共同发展的收益进行共享，扩展了农民增收的渠道。一方面，针对“百村”收益分红作了明确分配。“造血”项目投资收益分配主要根据企业性质，分为两种模式。一种是百村实业、百村富民这类托管企业，收益严格根据相关政策制定的收益分配方式进行分配。(25)《关于奉贤区深化农村帮扶工作的意见》中则规定，百村富民利用“造血”项目产生的收益，70%～80%部分用于建立区级生活困难农户帮扶专项资金，由区统筹分类别、按标准帮扶薄弱村生活困难农户，切实提升生活困难农户的生活质量。20%～30%部分用于再投入“造血”项目，实现可持续发展。另一种则是百村科技这样由T集团实际控制的企业，若百村科技当期有收益，具体分配步骤按序如下：一是留存总收益的20%作为公司再投资资金；二是剩余80%，各村根据股份占比，按照现代企业制度规定，以同股同利为原则按比例进行分配。

另一方面，对“百村”分红到村以后的资金使用也作了明确规定。2018年，《关于百村公司分红使用比例调整及规范扶贫帮困基金使用的意见》中明确，“百村”模式分红款项的20%用于村级公共服务支出；款项的30%用于村经济合作社社员的现金分红；款项的50%用于建立村级扶贫帮困基金。此外，为进一步规范村级扶贫帮困基金适用范围，确保资金使用公平、公开、公正、安全，对扶贫帮困基金的使用也作了限制性规定，将其限定于送温暖、救灾救助、医疗救助、临时救助、救济救助等方面。要求除规定的使用范围外，不得改变资金用途，不得扩大开支范围。

5. 规定国企劣后托底机制，解决“要是亏钱了”问题

“百村”系列公司在独立投资或是采用“百村+X”合作开发时，投资的“造血”项目会委托项目所在地的地方国企或者合作的地方国企负责日常运营和管理，并结合市场实际，通过文件规定，落实地方国企劣后托底机制，其收益优先分配至集体经济组织，确保农户收益的安全。根据企业股东，分为两种模式。一种是百村实业、百村富民这类托管企业。对百村实业而言，百村实业一期、二期物业租金由物业所在地D集团，按物业总投入5.73亿元的6%进行托底回报；百村实业三期物业租金由物业所在地G集团，按物业总投入2.98亿元的6%进行托底回报。对百村富民而言，百村富民一期科创中心项目物业租金由物业所在地D集团按总投入3.87亿元的5.5%进行托底回报；百村富民二期龙湖天街办公楼项目物业交由J集团运营管理，J集团按百村富民出资额当年度结算时不低于5年期银行贷款基准利率上浮10%进行托底回报，暂定5年，待项目成熟、收益率超过此标准后，按实际收益进行结算。另一种则是百村科技这样由T集团实际控制的企业。若百村科技实际“造血”项目投入产出年化收益未达到8%时，由T集团按村集体经济组织实际出资额给予年化8%的分配，即保证村集体经济组织的实际出资资金年收益率不低于8%。

(三) 价值机制：引导地方国企的政治认同

在超大城市乡村振兴场域，价值机制是多元主体的指挥棒，是引导各治理主体集体行动的根本因素。从“百村”模式的发展历程可以发现，由于支持地方国企参与超大城市乡村振兴的政治认同，产生了“百村”模式在具体运作层面中地方国企与政府、集体经济组织、农民的多元合作。公共价值理论认为，政府管理工作的目的就是创造“公共”价值，政府各项目标的价值最终取决于公众评价。价值机制可以成为检验治理成效的标准，对于治理中的政治、经济和社会价值均有十分重要的影响。

1. “百村”模式的政治价值

“百村”模式早在2013年就尝试将我国的乡村振兴战略和市场化运作有机结合起来。地方国企参与到乡村振兴过程中，带动村级集体经济发展，在区域范围内创新探索出一种发展村级集体经济的合作平台和资源重组模式，具有重要的政治价值。一方面，极大提升了乡村振兴战略的政策效果。尽管上海是一座国际化的超大城市，但依然存在比较严重的城乡二元结构，经济薄弱村如何在乡村振兴中持续发展，最终实现与中心城区同步发展面临着巨大挑战。“百村”模式为解决发展不平衡问题开辟了一条新的通道。它打破了长期依赖地方政府财政投入的单一做法，而是立足各村实际，引入地方国企参与乡村经济发展，利用其人才、技术等优势，注重培育更多的“造血”项目。不只是增加资金数量，更是建立长效机制，从而提升经济相对薄弱地区自我发展的能力。通过构建政府、地方国企、农村集体经济组织、农民的合作平台，原本“沉睡”的农村“三资”却能以几何级数增加影响力，极大提升了乡村振兴战略的政策效果。

另一方面，为乡村产业振兴的有关政策积极探路。2021年，上海市人民政府出台《关于进一步完善上海城镇集体资产监管，深化集体企业改革发展的指导意见》，指出要理顺城镇集体企业产权关系，推动专业化市场重组整合，实现资源、资产、资金的集聚发展和良性循环；推动城镇集体企业与其他所有制企业融合发展，探索跨所有制混合发展，大力发展与国有企业等相互融合、取长补短的混合所有制经济。“百村”模式中，“国资”带动“集资”的协同发展无疑为深入落实该项政策提供了重要的参考和启示。

2. “百村”模式的经济价值

“百村”模式引入地方国企作为统筹运营主体，通过利用投融资工具，充分释放乡村集体资金、集体资产和集体资源的价值，通过合理的市场化运营获得可观的经济收益，实现了农村集体经济的跨越发展，是对农民求富求强期盼的积极回应。“百村”模式实现了壮大集体经济和农民增收的双重目标，其“国资带动集资，集资带动村民，国资、集资、村民资产共同保值增值”的运作机制具有极大的经济价值。一方面，有效扩大村级经营性资产规模，发展壮大村级集体经济，极大地增强了经济薄弱村的经济发展和运营能力。到2020年底，入股百村实业的100个经济薄弱村每村账面经营性资产增加870万元；持股百村富民的94个经济薄弱村，每村账面经营性资产增加约1300万元。其中，同时持股百村实业和百村富民的66个经济薄弱村，每村账面经营性资产增加约2200万元。另一方面，拓宽村级收入渠道，积极促进农民增收。“百村”模式有效提高了经济薄弱村的分红，F区农民整体人均可支配收入也有了稳步的提升，由2012年人均16681元上升至2019年人均33517元，详见图4。

图4 2012～2019年F区农民人均可支配收入变化情况

3. “百村”模式的社会价值

“百村”模式对乡镇以及农民而言，其带来的不仅是项目分红的经济价值，还有特殊的社会价值。在乡镇层面，通过“百村”模式运作，一是为195、104板块“五违四必”(26)在上海，“五违”是指违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住；“四必”是指安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔。整治寻找切入点，加快减量化流程，推动乡镇产业能级提升；二是在土地资源收储后，将整建制规划、成片设计、高标准建设，直接完善乡镇“硬环境”；三是加速乡村、农民城市化进程，优化人口结构，提升乡镇“软实力”。这为新时期乡村基层社会治理创新和公共服务均等化发展提供了物质基础和财力保障。

在农民个体层面，“百村”模式实施分类精准帮扶，提升了生活困难农户的满意度与获得感。百村富民“造血”项目在医疗健康、教育资助、物质救济和突发事件等方面为纳入帮扶的生活困难农户提供全方位、综合性帮扶。如在医疗健康方面，为缓解生活困难农户家庭因病致贫、返贫的现象发生，对生活困难农户在享受医保和区相关部门补助后，实际承担的住院医疗费用中的自付部分给予补助。在教育资助方面，分义务教育、高中(含中等职业学校)教育、高等教育三个阶段为全区生活困难农户家庭中在校就读的学生提供资助。在物质救济方面，每年春节前夕，在全区生活困难农户中开展访贫问苦送温暖活动，采用现金加礼包的方式，有效提升了生活困难农户的获得感和幸福感。

四、 “中心权力观”下合作治理机制的不足及成因分析

放眼超大城市乡村振兴场域，随着地方国企的参与，已形成政府组织、企业组织、集体经济组织以及农民共治的格局。通过上述对“百村”模式治理现状的分析发现，在“百村”模式中，政府作为国家力量的代表，居于核心地位，在治理中的组织地位高于地方国企、集体经济组织、其他企业组织等。政府通过政治动员和价值引导能够推动地方国企、集体经济组织参与到乡村振兴的产业发展和经济治理之中。因而，目前地方国企参与超大城市乡村振兴治理，就其实质而言，仍是一种行政性治理，即“作为管治的治理”。(27)刘辉：《管治、无政府与合作:治理理论的三种图式》，《上海行政学院学报》2012年第3期。以政府为主体的乡村振兴在治理方面依然存在诸多不足。以下从组织、制度、价值这三个层面出发，探究“中心权力观”下的治理机制不足并分析其成因。

(一) 合作治理的行动者冲突与执行者能力问题

“百村”模式实质上是政府主导下的合作治理，区级政府在平台搭建、主体选择、资源配置和效益分配等方面依然处于绝对强势的地位，地方国有企业、农村集体经济组织等主体都只是配合参与者。这不免会造成组织内部多元合作主体之间的微妙冲突以及制度执行者的治理能力未得到充分施展。

1. 组织内部多元合作主体之间的微妙冲突

“乡村振兴不仅仅是经济发展问题，更受到乡村政治、社会、文化各方面的制约，事实上几乎所有的经济决策都有一定的政治含义，需要自上而下协调各方利益、考虑社会的承受力。”(28)周庆智：《乡村社会关系重构、治理体制改革与乡村振兴——论乡村振兴的社会改革意义》，《南京大学学报》2019年第6期。在上述意义上，地方国企参与乡村振兴的治理格局之所以能够形成，反映出政府为了实现特定社会治理的目标，可以通过诱致性政策引导作为“市场主体”的企业进入到乡村振兴场域，通过公共权力进行资源配置和经济分配。“作为管治的治理”体现了政府在社会治理中的决定性作用，要求公民“舒适地躺在摇椅里，观看政府改造自身，来满足他们的期望”。这种由政府自上而下的治理存在着一定的弊端。如在提供乡村公共产品的过程中往往倾向在最短的时间内实现乡村振兴的集聚度和显示度，更多着眼于加快乡村振兴国家战略在基层的落地见效，因而倾向于让具有强营利能力的地方国有企业参与到农村集体经济建设中来，容易陷入政府强制性分配的“低效率”之中。

在地方国企参与乡村振兴治理中，政府既是政策的制定者，又是政策的执行者；既是“百村”系列公司的出资人，又是地方国企的监管人。作为“百村”模式的直接推动者，既需对国有企业运行的效率负责，又需对乡村振兴的集体经济和农民增收兜底，角色的内在冲突必然使得其面临两难境地，政府的缺位、越位和错位会影响到各合作主体之间的关系。而政府通过制度规定对集体经济组织作出过度的承诺，虽然出发点是为了保障农民的利益，隔离了市场风险，但在一定程度上束缚了地方国企；在“造血”项目遴选方面，政府存在包办“造血”项目的现象，直接与“百村”公司沟通安排项目，而将地方国企作为敲定“造血”项目后的执行者。

2. 制度执行者的治理能力未得到充分施展

组织体系的建设需要重点关注制度的执行者。在地方国企参与乡村振兴的百村模式当中，区级政府及其工作人员是行政组织系统运行的主体，国企人员、集体经济组织成员是企业组织系统运行的主体。因此，基层公务员、国企人员及集体经济组织成员的素质共同影响着地方国企参与超大城市乡村振兴治理的质量。从这个意义上讲，基层公务员、企业人员、集体经济组织成员的管理构成了组织体系建设的极为重要的内容。尤其是对地方国企而言，由于地方国企全民所有制的性质，一方面，国企领导人与私有企业主相比，只能从企业的成本节约或创新中获得少数剩余索取权，因此缺乏相应动力；(29)聂辉华：《从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架》，《学术月刊》2020年第6期。另一方面，除非有强力的政治因素和组织要求，“国企经理人往往缺乏帮助政府公务员实现组织目标的动力，更偏好自身的职位晋升和利益，由此会导致国有企业双重委托—代理问题的出现”。(30)汤吉军：《国有企业性质再认识》，《江汉论坛》2021年第7期。在乡村振兴场域，部分地方国企员工习惯把乡村振兴项目视作“政治任务”，存在不求有功但求无过的心态，不利于地方国企发挥自身参与乡村振兴的积极性。此外，由于地方国企参与乡村振兴面临的环境多样化，需要同时面对市场、政府、乡村，亟需既熟悉国内外市场动态又掌握乡村经济发展、既能和私有企业招商谈判又能和政府与农民打交道的复合型人才。随着“百村”系列平台越来越大，投资持有的物业园区日益增多，仅掌握单一技能的员工已无法适应复杂多变的治理格局。如何使优秀的人才加入其中，有效激励其发挥专业能力，更好地运营，是组织体系和制度执行必须考虑的核心问题。

(二) 合作治理的制度规则问题：资产运营、造血及其分配保障

一是统筹集成运营机制有待完善。地方国企在推进区内乡村“三资”统筹运营、加速“三地”改革、促进乡村“三化”进程中，缺乏“增量与存量”衔接的科学制度设计，即如何处理“流”和“留”的问题，既确保持续，又兼顾公平。目前，村级集体建设用地普遍存在产业能级低下、产业不符合超大城市发展导向的问题，同时其地上物多为“五违四必”综合整治和“环保违规企业”关停对象。为提升集体用地产业能级、保障集体经济组织成员的长期收益，势必要结合“减量化”工作，充分挖掘各村闲置的集体建设用地资源。但在此过程中，或“流”或“留”的做法，有待进一步分类明确，以便更高效地盘活资源。

二是资产持续造血机制仍有待深化。由于当下新冠肺炎疫情的影响，经济增长速度放缓，而帮扶资金的使用又有着严格的规定，优质“造血”项目难求，安全可靠且收益稳定的项目越来越少。此外，“百村”模式的持续“造血”机制更多依赖土地、物业出租模式，依然以“地主+房东”为主，过于注重招商引资和安商稳商，缺乏探索新经营模式的积极性。“百村”公司的业务和收入来源均比较单一，在土地政策收紧与产业转型升级、互联网对空间效应替代的背景下，这一模式面临不小挑战。最后，T集团推动农村集体资产城市化，进城购置物业的探索也面临较大风险，即物业经营风险。新冠肺炎疫情之下市场普遍不景气，物业空置率明显提升，物业资产运营的压力显著增大。迫切需要形成适应农村“可行能力”的产业结构，以加强集体经济、合作经济为基础的“再组织化”。(31)王思斌：《社会生态视角下乡村振兴发展的社会学分析——兼论乡村振兴的社会基础建设》，《北京大学学报》2018年第2期。

三是收益分红分配机制有待改革。在市场经济制度下，地方国企和代表乡村利益的集体经济组织是平等的合作主体。地方国企与集体经济组织在合作过程中，不可避免地会产生市场经济体系内部合作成员之间的利益博弈。但是，这种合作冲突，都应以市场为基础。在市场中，风险是客观存在的。也因此，地方国企参与乡村振兴，是否能实现地方国企与乡村的双赢并不具备必然性。但在地方国企实际参与乡村振兴过程中，由于国家对国有资本拥有所有权或者控制权，政府的意志决定了国有企业的行为，往往会出现行政过度干预的现象。必须以代表乡村利益的集体经济组织获利为前提的隐性要求，本身违背了市场自由竞争原则，收益分红分配机制有待市场化。

四是国企劣后托底机制有待探索与优化。相关研究表明，“对于工商资本下乡，市场有需求，企业有动力，但是大量工商资本下乡后却跑路烂尾,主要原因是企业要素配置长期失衡”。(32)周慎、朱旭峰、薛澜：《人工智能在突发公共卫生事件管理中的赋能效用研究——以全球新冠肺炎疫情防控为例》，《中国行政管理》2020年第10期。因此，在政府干预、配套政策、要素配置、协同改革等方面需要继续优化。对于百村模式的系列运营平台，稳定收益的政治要求决定了其收益主要来源于区域内地方国企优质项目的托底保障和利润转移。目前平台运行平稳，但托底期后真正在市场竞争中能否可持续生存下来依然面临巨大的挑战，村级集体经济发展的可持续模式依然有待更为深入的探索。经过将近10年的模式构建和运营发展，百村模式的发展平台逐渐成型，村级集体经济积累的优质资产如何更加稳健、可持续发展需要更为完善的运营机制，应逐步从“托管”和“托底”走向市场。

(三) 合作治理的价值虚化与悬浮

价值机制不仅影响组织体系和制度的设计，也影响其具体运行。在治理过程中，过于强调政府、地方国企的义务与责任，但将集体经济组织，尤其是农民置于单纯接受的、单一评价的被动位置，容易忽略其在公共价值实现中承担的责任与义务，导致“参与”价值的虚化以及“合作”价值的悬浮。

1. 农民主体“参与”乡村振兴的价值虚化

“乡村振兴的主体是组织起来的农民。将农民组织起来的最重要制度基础是农民集体土地制度及建立在该制度基础之上的农民集体经济。”(33)贺雪峰：《乡村振兴与农村集体经济》，《武汉大学学报》2019年第4期。在“百村”模式治理过程中，虽然农民既是治理的主体，同时也是治理的客体，但其参与充分度不足。F区地方国企参与乡村振兴总体上是有效的，得到了F区各个行政村村民的支持。但在实践中却可以发现，能够参与决策的村民数量较少，难以了解到各项信息也使得农民参与治理的积极性不高。从“百村实业”到“百村科技”再到“百村富民”的发展脉络和演进路径看，某种程度上，农民是百村公司运作过程中最后被关注到的一个群体。分散化的小农经济由来已久，并长期根植于我国乡村治理的体制当中。政策的距离、信息的缺乏、能力的不足造成了个体农民很难真正参与到乡村治理项目中，更不用说全程参与乡村振兴并发挥主体性作用。而“村民主体性自觉以及对美好生活的追求，原本应该成为乡村建设的动力机制和最根本的目标追求”。(34)王春光：《乡村建设与全面小康社会的实践逻辑》，《中国社会科学》2020年第10期。

此外，地方国企参与乡村振兴的“造血”项目习惯于“自上而下”的决策机制。其与集体经济组织发生直接链接，虽然提高了效率，但其过程具有相对封闭性和排他性，在一定程度上使得农民成为边缘主体。当各村委从地方国企获得分红收益后，对于乡村振兴中公共服务项目的供给基本是按照政府的规划和考核验收标准来供给的，难以统筹了解村民的意见、要求和设想，农民并没有得到充分尊重与有效回应。不少村干部仍旧认为：“还留在村里的农民年龄大、学历低，对于乡村振兴的发展形势跟不上，不能因为个人意见影响整个乡村振兴尤其是产业项目的进程。”

2. 多元主体“合作”平台的价值悬浮

“工商资本参与乡村振兴既要让企业‘有利可图’，又要保障农民利益不受侵害，关键要建立合理的利益联结机制。”(35)涂圣伟：《工商资本参与乡村振兴的利益联结机制建设研究》，《经济纵横》2019年第3期。在“百村”模式中，可以看到F区政府已然为“国集联动”搭建了“百村”平台。但由于缺乏“合作”价值的引领，使得多元合作治理结构限于合作的形式，而在实质上仍有所欠缺。张康之(2013)认为：“合作层次由低到高表现为互助、协作和合作。感性化的互助、基于工具理性的协作都具有形式化的特征，基于实践理性的合作则是一种在共同行动中扬弃了工具理性的行为模式。”(36)张康之：《合作是一种不同于协作的共同行动模式》，《文史哲》2013年第5期。在“百村”模式中，各治理主体之间的合作尚且处于较低的互助、协作层次。彼此在利益上面只有在最终分配环节的联结机制，在项目运营管理的过程中基本处于自发、分散的状态。

无论是“百村”系列公司的组建，还是组建后的具体“造血”项目运作，都是在上级政府部门的推动下，再由地方国企参与、配合执行，该合作模式缺乏其他治理主体的主动作为。对镇村而言，虽然无法决定和掌控区级层面确立下来的运营项目，但其自身作为股东，在“百村”模式中同样是重要的治理主体。笔者通过对F区WS村、XS村、YL村、LQ村、XY村五家相关农村集体经济组织负责人的访谈观察到，镇村对“百村”公司投资收益分红普遍满意，并希望地方国企能够进一步加大乡村振兴的资金投入。但同时，除了在成立“百村”公司之初，集体经济组织作为股东参加公司筹备过程，而在“百村”公司成立之后的运营阶段，几乎鲜见集体经济组织的身影。

“国企基本和村里不直接联系的，有条件的情况下开展党建活动。一般都是和农委进行沟通联系，每年村里会向农委提需求，农委会汇总生活困难户的问题清单，然后给村里打分红款项。”(F区WS村集体经济组织负责人)

镇村在享有“百村”模式分红权益的同时，有意或无意地忽略了其也应在“百村”模式建设中发挥主动性。将地方国企参与乡村振兴看作是当前形势下上级政府为了实现国家战略落地而采取的政治行为，缺乏主动参与的内在动力。究其原因，一是部分基层干部能力不足，习惯于按部就班开展工作，只会“眼睛向上”，不会主动思考发展，更缺少合作意识；二是百村模式日常运营管理工作与镇村日常工作性质上有所不同，市场化运营对于专业性的要求比较高。在信息、渠道、方式尚不明确的情况下镇村很难介入并“在场”参与；三是百村模式的激励机制和分红机制设定造成了各镇村主体在模式运营过程中的积极性不足，“均等参股、固定分红”的运营模式在一定程度上限制了各主体的参与积极性，更多将其视为一种政策性安排而不是市场化经营。

五、 结论与讨论

通过对地方国企参与乡村振兴百村模式的运行机制及其治理机制的个案观察和机制分析，本研究发现，合作治理机制形成及其矛盾化解的核心问题在于如何构建一种更为紧密、平等且具有内在价值引领的共同治理模式。“作为管治的治理”、“没有政府的治理”与“走向合作的治理”是治理的三种基本图式，而走向合作的治理是“治理”概念和理论的“最终”归宿。“走向合作治理”可以被视作在众多不同利益共同体发挥作用的领域建立一致或取得认同、达成集体行动的过程。在此理念下，需从组织机制、制度机制、价值机制着手进行全面优化，真正将政府、市场、社会有效结合，从而激发多元主体尤其是地方国企的活力，实现乡村产业振兴更有效、更全面、更充分的合作治理。

就地方国企参与超大城市乡村振兴治理的现实形态来看，走向合作治理并最终走向共同富裕是其追求的目标，它可以克服“百村”模式目前“作为管治的治理”所带来的弊端，使治理活动不断得到改进和创新。

“走向合作的治理”要求乡村振兴场域中的各个主体恪守“平等协商”和公共利益最大化的发展目标，将协商民主嵌入到乡村经济治理体系和治理过程当中。(37)张等文、郭雨佳：《乡村振兴进程中协商民主嵌入乡村治理的内在机理与路径选择》，《政治学研究》2020年第2期。其合作治理过程就是对治理实践中多元治理主体的认识和各主体资源要素的整合，通过在治理结构、治理机制以及运营方式等方面更为密切的合作从而实现更好的治理。

深化“合作”的价值，除前述在组织机制、制度机制方面的优化外，一是要完善村级集体经济发展的利益共同体和共建共育共享的联合发展平台，为实现“百村”模式可持续发展提供动力。二是要探索创新更多符合市场经济发展规律的村级集体经济增长路径，逐步摆脱政府托底、国企承担的政治性乡村建设与产业振兴模式，完善乡村产业发展的利益生产和分配机制。三是要进一步拓展合作范围，探索在产业投资等方面引入更多社会化的工商资本，盘活农村低效资源，助力乡村振兴中的“一二三”产业的深度融合发展。