国有企业内部审计监督全覆盖实现路径与机制研究

张华庆

（山东省丝路投资发展有限公司）

一、引言

2022年是国企改革三年行动的收官之年，也是新修订《审计法》的实施之年。如何在新的职责体系下有效强化国有企业内部审计工作的监督效能，实现国有企业内部审计监督全覆盖的常态化，让国有企业内部审计监督“带电”“长牙”是保障国企改革的重要基石，也是国有资产保值增值的重要保障。

实现国有企业内部审计监督全覆盖不能局限于“审”，更应重视聚焦内部审计监督效能的提升，在实现内部审计对象、内容、过程全覆盖的同时聚焦“三重一大”决策等关键环节和重点领域的实时监督，深化审计监督结果的应用，重视问题的整改与落实，从而实现内部审计监督全覆盖效能的充分发挥。

二、实现国有企业内部审计监督全覆盖的必要性 及可行性

（一）实现国有企业内部审计监督全覆盖的必要性

首先，推动国有企业内部审计监督全覆盖是我国国有资产管理体制深化改革的必然要求。随着我国经济体制市场化改革程度的不断加深，国有企业的经营管理逐步实现由政府主导向市场化运作的过渡，而国有企业的内部审计监督职能也逐步从单一的合规监督职能向重视经济建设等综合职能方面转变。因此，应推动国有企业内部审计监督全覆盖，重视从国有企业内部管控的角度出发，对国有资产及其使用者开展审计监督，通过分析国有企业的整体经营情况及不同部门的信息，在明确风险点的基础上报告决策层，并监督问题的整改，从而真正发挥国有企业“第三道防线”的作用。

其次，推动国有企业内部审计监督全覆盖是国有资产“两权分离下的受托责任”的必然要求。内部审计工作更多体现的是股东层面的受托责任。一般情况下，国有企业大体可以分为国有独资企业、非国有独资企业两类。对于国有独资企业来说，内部审计工作承担的更多的是“公共受托责任”，内部审计工作的对象、内容、过程、重点与国家审计代表的立场是相同的；而对于非国有独资企业来说，国家审计工作难以有效地覆盖企业的所有领域，这在一定程度上妨碍了对国有资产进行全面的审计，因此可以通过推动国有企业审计监督全覆盖实现对审计对象范围的扩大。

（二）实现国有企业内部审计监督全覆盖的可行性

首先，国有企业内部审计监督体系建设较为健全、功能较为完备，为实现审计全覆盖打下坚实的基础。为了切实履行国有资产监督职能，我国国有企业内部审计工作已经实施了数十年，内部审计部门具有一定的独立性，为筑牢国有企业风险防范、国有资产监督的“第三道防线”，国有企业内部已经形成了集专项审计、跟踪整改、服务决策等为一体的内部审计监督机制。而国有企业内部审计监督体系建设的成果则成为推动审计对象、内容、过程全覆盖的重要基础。

其次，审计政策、准则的不断完善是实现国有企业内部审计监督全覆盖的重要助力。《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见（2017）》明确提出，要根据新形势进一步优化和完善国有企业内部审计监督运行机制，做到“应审尽审”“有审必严”“不留死角”；《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见（2020）》明确提出，建立健全国有企业及国有资本的审计监督体系，构建“集中统一”“全面覆盖”“权威高效”的审计监督体系。除了以上政策文件外，地方国有资产监督管理委员会也基于以上文件精神发布了相关文件，进一步推动了国有企业内部审计监督全覆盖的实现。

三、国有企业内部审计监督全覆盖实现的实施路径

（一）强化内部审计与其他审计主体之间的协作

区别于专项审计工作，国有企业内部审计监督全覆盖所涵盖的对象更广、内容更多、过程更全，传统的内部审计工作机制难以满足全覆盖的需求。对于国有企业来说，其审计监督工作主要由国家审计、内部审计、社会审计三类主体承担，基于不同的审计目的，审计主体各不相同。但是需要注意的是，虽然由于审计主体受托的审计目标和任务不同，其在对国有资产及其负责人进行审计监督时所侧重的重点也不相同，但是其在审计过程中依然存在部分内容及程序的交叉，出现“重复审计”，造成资源浪费。因此，在实施国有企业内部审计监督全覆盖的过程中需要对审计监督工作进行系统的统筹和规划，确保审计过程的合理性与审计资源的最优配置。具体可以由内部审计引导社会审计，通过提供有效信息提升审计质量，而社会审计又可以对内部审计信息进行核验，不同审计主体之间共享审计监督成果，并形成监督合力，这也是有效利用不同审计主体优势资源的重要体现，是实现内部审计监督全覆盖的重要路径。

（二）优化国有企业内部审计与其他部门之间的协作

内部审计部门是否具备科学的领导是影响审计监督全覆盖的关键因素，也是影响审计结果转换的重要因素。因此，基于国有企业党组或者董事会的领导，制定科学的内部审计制度及流程，重视专项问题整改，可以有效推动内部审计全覆盖。而有效机制的构建需要国有企业其他部门的协助，如纪检部门、合规部门、财务部门、业务部门等，只有这样才能充分了解企业经营管理信息，识别风险，在实现内部审计监督全覆盖的同时强化监督效用。

（三）加强国有企业总部机构与下属企业之间的联动

内部审计监督全覆盖要求对国有资产及其负责人进行审计。近年来，国有企业在立足公司传统优势业务板块的基础上实施多元化发展，控制链条长、分子公司数量多成为部分国有企业，尤其是大型国有集团企业的重点，因此推动国有企业内部审计监督全覆盖需要强化总部机构与下属企业之间的协作和联动，充分发挥总部内部审计部门的主导作用，统筹协调总部审计部门、下属审计机构以及外部审计机构资源的合理配置，对总部及下属企业进行定期的审计，通过上下联审协作的方式完成不同层级之间的内部审计工作。例如，国有企业的总部审计机构可以统筹安排直管企业（包括全资、控股）的审计计划，整合审计资源，把握审计重点，协同推动不同层级的内部审计工作。

（四）建立“全方位、全过程”的内部监督审计 全覆盖机制

推动国有企业内部监督审计全覆盖的目的是在对国有资产实施监督的同时，在对国有企业经营管理信息进行分析评价的基础之上识别风险，并服务于国有企业经营能力的提升。由此可见，推动内部审计监督全覆盖需要实现监督与服务的双重目标，这就需要对审计发现的风险和问题进行及时的应对与解决，强化内控薄弱点，最终将审计结果转化为生产结果。具体来看，建立健全内部审计监督全覆盖机制需要明确审计对象、内容和过程，重视审计结果的反馈和审计工作的整改，真正实现审计结果服务于企业经营的目标。另外，针对审计发现的不同问题，基于问题的严重性、整改的迫切性等特点制定个性化的整改方案，并视具体情况配备相应的整改小组。

（五）推动新技术支持下的国有企业内部审计方法创新

推动数字技术在国有企业内部审计工作中的应用是实现内部审计监督全覆盖的重要路径。随着数字技术的成熟，国有企业应当基于自身的业务特点打造信息数字化办公系统，实现企业经营管理数字信息的整合与处理，提高内部审计工作的效率。由内部审计监督全覆盖的对象、内容以及过程所包括的内容可知，内部审计监督全覆盖涉及的工作量更多、工作范围更广，对于传统审计工作中的现场问询、盘点、发放函证等流程性工作，如果还是单纯依靠人工操作，将会占用大量的人力成本，影响审计效率。通过数字处理平台，运用数据挖掘等技术手段，可以有效帮助内部审计部门在企业不同部门之间延伸，实现业务信息和财务信息之间的实时汇总、整理，并有助于发现总部、子公司在业务和财务方面可能存在的问题。

四、国有企业内部审计监督全覆盖实现的保障机制

（一）增强机构设置、制度建设方面的保障

真正建立落实以党组或者董事会为领导的国有企业内部审计监督中心，对于国有企业来说，内部审计部门应当是区别于其他职能部门和业务部门的独立性监督部门，从而真正承担起国有企业防范国有资产流失的“第三道防线”的职责。因此，推动内部审计监督全覆盖的前提是保证内部审计部门的独立性，真正实现内部审计作为国有企业内部独立第三方角色对国有企业经营管理及国有资产保值增值情况进行独立的审计。但是在实际中，部分国有企业由于人员数量的限制，存在一些内部审计机构与其他职能部门合署办公的情况，影响了审计过程的独立性。除了审计部门设置外，国有企业还应当通过完善内部审计、内部控制制度增强内部审计工作的权威性，为推进国有企业内部审计监督全覆盖提供制度基础。

（二）明确内部审计部门的责任与风险范围

国有企业内部审计部门承担着监督与服务的双重职能，所提供的内部审计结果是相对合理的，但不是绝对的，内部审计部门无法完全识别所有的风险，并对所有的问题进行整改，不应当因为内部审计具有监督的职能就无限放大内部审计部门的责任范围。因此，国有企业的审计工作应当充分利用内部审计与社会审计等不同的主体，基于不同审计目的设计相应的审计程序和审计内容，并保障内部审计人员的合法权益不受其他外部因素影响，从而保证审计结果的客观性。

（三）重视内部审计监督全覆盖建设方面的资源投入

推动国有企业内部审计监督全覆盖是一项系统性、长期性的工作，面对审计对象、内容、过程的全覆盖，国有企业现有的内部审计资源难以满足审计全覆盖的需求。因此，国有企业应当重视相关物资资源方面的投入。具体包括：一是通过人才引进、培训等方式打造一支专业技术能力强的内部审计人员队伍，提升审计人员的综合能力；二是通过资金投入打造跨部门的综合性审计工作信息平台，统筹国有企业总部与分子公司之间的信息整合，提升审计效率；三是与社会审计主体对接，利用外部社会审计机构的专业能力以及第三方独立性，对企业内部的风险进行识别和评价，并监督问题的解决情况，形成发现问题并解决问题的闭环机制，并在此基础上逐步实现内部审计的全覆盖。

（四）构建上下贯通的监督问责机制

审计结果的成果转换是实施国有企业内部审计监督全覆盖的最终目标和核心价值。国有企业的内部审计部门应当扮演好国有资产经营管理真实信息的“报告人”，为了进一步发挥审计结果的效用，国有企业应当构建一套高效、完善、上下贯通的监督问责机制，在对审计出现的问题进行及时整改的同时切实加大追责力度，并通过强化专项审计监督的方式切实保障内部审计监督全覆盖效用的最大化，这也是保障内部审计监督全覆盖实现的重要方式。

五、结论

推动国有企业内部审计监督全覆盖的常态化进程是未来国有企业发展的方向之一，而国有资产是国有企业内部审计监督全覆盖关注的重点领域，协调各类审计主体，统筹审计资源力量，对国有资产及其负责人进行全面的审计监督成为影响国有企业发展质量的关键因素。因此，国有企业应当制定科学合理的内部审计监督全覆盖的实施计划和落地线路，逐步实现审计对象、内容及过程的全覆盖。