国际组织职员推送的国外经验与中国启示——以JPO项目为例*

□ 赵 源 尹 童

国际组织的发展是当代国际关系中令人瞩目的现象，多边主义依然是世界主流，国际组织在处理国际事务中仍发挥着重要作用，以联合国等为代表的政府间国际组织对世界和平与发展产生着广泛而深远的影响。一方面，在当今国际背景下，国家间经济依存程度和政治互信交往不断加深，利益发展诉求也越来越强烈，国际组织在处理国际事务和开展全球治理中的作用越来越突出，已经成为制定国际规则、协调多边事务、配置国际资源的重要平台。另一方面，虽然中国已经是世界第二大国家，但目前中国在国际组织的影响力和国际地位却不匹配，特别是科技、教育等领域的专家在相应国际组织任职和发挥的作用还不够。通常来说，综合国力的强弱决定了一个国家是能否加入国际组织、如何参与国际事务以及发挥多大影响力。

第二次世界大战后全球治理进一步呈现分散化、民主化的趋势，如果能够增强中国在国际组织中的影响力，那么中国的声音、中国的形象、中国的愿景、中国的考量就可以更好地被世界感受到，也有利于我们构建和谐的对外关系。不容忽视的是，自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》推出以来，虽然相关部门在国际组织人才的培养上下了大气力，不论是培养理念还是培养方式都有了明显的革新，然而积极投身国际组织的青年人才却增长有限，大多数人仍然选择了其他的就业渠道，出现了国际性人才国内化的倾向，并未达成向外推送的目标。究其原因，培养到入职的桥梁——推送环节是症结之一。

联合国初级专业技术人员（以下简称“JPO”）项目是联合国经济及社会理事会于1961年通过的，规定青年在各国政府资助下执行发展合作倡议和方案。主要形式为捐助国与联合国签订协议，由前者向后者推送年轻的专业人才。目的是增强联合国以及其下属机构的发展，促进青年人才的培育与交流。经历几十年的演进，JPO项目业已成为联合国系统一个重要的人才选拔项目。目前全世界已有澳大利亚等41个国家加入了JPO项目，客观而言，西方资本主义国家在其中占了绝大多数，即使有一些发展中国家的代表，也多是由一些西方国家赞助的。中国于2015年正式签订协议加入JPO项目，但是因为发展时间较短，战略尚不清晰，规则不完善，其作用并未被完全发挥。当前形势下，如何将培养好的国际人才有效地推送至不同的国际组织，显得尤为重要。

一、文献综述

国际组织人力资源管理是新兴的主题，目前的理论研究并不深入。已有文献大致可分为官方层面的介绍性文件以及少量学术论文。

官方文件的内容侧重于年度回顾与调查。意大利于2016年出版了JPO项目40年回顾的报告；荷兰于2014年出版了JPO项目60年回顾的报告；美国于2012年出版了针对国际原子能机构的JPO项目评估报告。一般而言，因为JPO项目的时长较短，所以美国与意大利的文件审视了具体人员的后JPO时期的职业生涯状况，通过访谈以及调查问卷的形式，以多样且精准的数据作为支撑来对本国的JPO项目进展状况进行评价。而荷兰则是将每位JPO人员的职业生涯进行描述，突出真实与可信度。具体来说，文件的价值大致可概括为三个方面：一是有利于个人的职业发展。JPO项目的推行，有力地扩展了国际组织初级专业技术人员的视野，增加了其在多边主义跨文化氛围中工作的宝贵经验，其之后的工作岗位也多与国际组织相关。二是对国家有重要影响。越来越多的国际组织初级专业技术人员进入各个国际组织之中，可以增强国家在国际组织里的影响力与话语权。三是对国际组织有益。JPO项目拓展了国际组织工作人员的来源，来自各行各业的参与者可以为相应国际组织带来新的力量，焕发新的活力。

学术性文章以意见和建议类咨询报告为主，具体可分两类。一类立足本土。个别学者将JPO项目嵌入我国的国际组织人才战略之中，建议相关部门为国际组织人才营造良好的培育环境、政策环境、落实环境，让其更好地发挥才能。同时指出要注重发挥高校在奠定情怀、课程培养方面的作用。另一类借鉴国外。多从国外已有的国际组织人才战略入手，分析优势以及劣势，进而为我国提出建议。譬如，韩国在潘基文当选联合国秘书长之后，从制定中长期的目标、优化管理体制、建立人脉网络、加强宣传力度等多维度入手，发展本国的国际组织人才体系。瑞士则是利用高层支持、战略引导、总部汇集、配套服务等比较优势来提升自己的国际组织人才实力。日本将国际组织人才培养推送的重点放在了JPO项目上，战后初期通过资金以及制度大力支持的方式推送了大量日籍人才；而在国力相对衰落的后期，则是通过跨学科培养、搭建储备人才池、多边援助方式等手段，来逐步增强本国在国际组织中的影响力。

通过对既往文献的研究与梳理，笔者认为，欧美国家JPO项目的发展已经到了较高的水平，并在一定程度上实现了实践与研究双向促进的目标。相比较而言，中国目前关于JPO项目的研究仍然停留在浅层的展示与归纳的阶段。即使有一些借鉴国外经验的文章，仍然是宏观概括，针对性以及深入性方面仍显不足，同时缺乏国外经验的比较分析，指向性太强，略带僵化。研究的重心过多地放在了国际人才培养之上，偏重教育学领域。推送以及后续调研重视不足，形成了重前期、轻后期的状态。本文旨在根据现有的问题，开展进一步的研究性及对策性分析。

二、典型国家的经验

在与联合国签署JPO项目协议的100多个国家中，荷兰是JPO项目的初创者，发展历史最为悠久。1954年，荷兰向联合国粮农组织推送了额外的年轻工作人员，之后形成惯例，并间接促成了JPO项目的诞生。受益于欧洲浓厚的多边主义思想传统，意大利于1973年正式签订JPO项目协议。荷兰和意大利是较为特殊的在该项目上对发展中国家人员进行资助的国家。至2016年，意大利一共推送了58名来自发展中国家的JPO项目人员，而截至2018年，荷兰的JPO项目已经向47个发展中国家开放。德国、法国则是欧洲地区传统的国际组织人才推送强国，高度重视JPO项目人员的推送工作，两国均于1976年开始推送人员，并已形成了较大的影响力。虽然欧洲国家在该领域发展势头迅猛，但是日本也不甘落后，其早在1974年就签订了JPO项目协议，之后在推送人数以及职员级别方面都成效显著。韩国则是在近一段时间突飞猛进，自1996年加入该项目以来，推送人数呈现持续性的上升趋势。涉及地缘政治因素，亚洲邻国与我国的利益联结最为紧密，应加大关注力度。综上，本文选择了荷兰、意大利、德国、法国、日本以及韩国作为研究对象。

（一）支撑体系

以上6个国家为促进JPO项目的发展，构建了充分的支撑体系。

第一是战略支撑。从战略高度定位国际组织的人才推送工作，并加以统筹协调。荷兰作为项目先行者，对JPO项目保持着持续的重视，一直通过持续努力增强JPO项目的影响力。意大利确立了定期召开大会对JPO项目进行评估考核的机制，第一次会议于2004年在罗马的玛达玛庄 园（Villa Madama）召 开，2015年 在 罗马众议院召开了第二调查周期的会议。[1]意大利的JPO项目还有详尽的后续制度，政府会给JPO项目推送的人员发放调查问卷，对其申请状况、职位情况、发展情况进行跟踪调查，并以此结论为基础，对JPO项目的后续开展进行及时针对性的调整。[2]法、德都将JPO项目作为自身外交政策的重要组成部分。对前者来说，JPO项目的开展既可以推送更多的法国青年人才进入国际组织工作，增强法国国际影响力，同时还可以激发更加年轻一代对国际组织的兴趣。德国则认为JPO项目对于其支持国际组织，应对未来挑战都非常重要，是需要长期坚持的政策。[3]值得注意的是，第11次联合国JPO会议以及JPO项目人员入职培训的地点定在了德国波恩。据此可推断，法国和德国对JPO项目投入充分，成果显著，在联合国系统内也得到了一定认可。相较欧洲四国的做法，日、韩则体现出了较强的国家规划和系统性的管理体系。日本有明确的国际组织人才推送目标，提出到2025年国际组织中的日本籍职员要达到1 000人左右，并以此目标来推动多部门联合工作。[4]韩国JPO项目人员推送由国际组织人才中心具体负责，将JPO项目置于总体的国际组织人才选拔流程中进行统一管理。[5]

第二是资金支撑。德国的JPO项目由联邦经济合作和发展部（BMZ）出资赞助，其每年的预算不断增长，数据显示，2007年时为1 200万欧元，到2018年已达2 100万欧元。[6]自2016年起，日本关于JPO的预算投入都保持在了20亿日元以上。[7]可见，充足的资金是培养与推送本国JPO项目人员的有力保障。

第三是机构支撑。六国都建立了专门负责JPO项目人员推送的机构。譬如法国的国际公务员事务处、德国的国际组织人事局、日本的外务省国际人才事务中心以及韩国的外交部国际组织人才中心等。JPO项目涉及领域广泛，信息繁杂，由专门的机构负责协调处理相关事宜，可以提升效率。需要指出的是，目前一部分国家已将管理权限从外交部移出。荷兰将JPO项目招录计划的发布、申请人名额的审核和分配、财务管理以及项目监测交由奈德沃克基金会进行管理，意大利也已经将管理权限移交给了联合国经济社会部罗马办公室。德国JPO项目的宣传、人员招募、受资助者管理和评估等具体工作由国际组织人事局（Bureau for International Organizations’ Personnel，BFIO）负责，KIP协调处则负责初级专家职位的联系和项目申请人的选拔。交由体制外部门经营，可以更好地释放该项目的活力。

（二）人才推送现状

经调查，我们认为从三个研究维度可以较好地把握6个国家JPO项目的人才推送现状。一是推送人数，二是派遣人员任职的领域，三是派遣人员的任职级别。总推送人数可以直观地表明该国JPO项目发展的规模；派遣人员任职的具体领域体现出该国JPO项目发展的侧重之处；派遣人员的任职级别可以彰显该国JPO项目发展的实力。

从推送现状来看，欧洲国家仍然居于优势地位。在德国，平均每年都会有50～60名本国籍JPO项目人员被推送至各个国际组织。[8]自1990年开始，在每一统计周期内，德国籍JPO项目人员的比重从未低于15%，法国的比重也长期位于10%左右，两者几乎长期处于领头羊地位。[9]数据显示，意大利每年推送的JPO项目人员平均数量可达20名以上，主要就职于联合国秘书处以及分支系统，从事维和、扶贫开发等工作。职级大致分布在P4、P5以及D1级别，已到达了较高的水准。荷兰平均每年推送数量为75名，在多个国际组织的JPO项目人员统计中，由荷兰推送的人员占比最大。但值得注意的是，随着其他国家的崛起，现今荷兰的影响力呈下降趋势。

与欧洲相比，亚洲国家的人员推送基础尚显薄弱。官方数据显示，1996—2016年，韩国共选拔并派遣了152名JPO项目人员，目前执行已经结束了派遣活动。后来又有105名JPO项目人员顺利进入国际组织工作，最终留任的比例高达84%。自2011年开始，平均每年能够推送10名以上人员。同时，他们就职的国际组织领域广泛，涉及联合国秘书处、国际粮食及农业组织、国际原子能机构、国际民用航空组织等多个机构。主要从事维和、预防冲突等工作。日本自2013年开始，每年的推送人数都稳定在30人以上，同时，JPO项目人才在日本的国际组织人才中占比较高，仅2020年，日本的912名国际组织职员当中，就有430人有JPO项目经验，占比达到了47.1%。工作主要集中在人道主义事业、IT以及财务等领域。职级分布方面，目前担任联合国裁军事务高级代表，JPO项目出身的中满泉，可成为主要代表。

（三）宣传方式

由于到国际组织任职，国际组织仍然是一个新兴的就业选择，民众对JPO项目的了解较有限，为了解决这一问题，六国都开辟了多元化的宣传渠道。

一方面，各国都建立了JPO项目的专门网站进行信息汇总。这些网站并不是简单地内容罗列，而是按照申请、备考、入职、前景的内在逻辑对信息进行有机地整理，便于使用人员获取有效信息。具体而言，意大利的网站上除了有详尽的申请方法、选拔流程等内容，还有往年成功入围的JPO项目人员的领英信息，便于申请者与他们沟通联络，发挥人脉优势。荷兰因其JPO项目发展历时已久，出现了许多代表性的人物，在世界各地工作的JPO项目人员的经历分享被呈现在网站上，既有来自不同国际组织的工作经验分享，也有后JPO时期的职业生涯发展分享，能加深申请者对JPO项目的了解。[10]法国的政府网站和职场社交平台上也不乏DFI筛选出的最适合本国申请者的国际组织招聘信息。

另一方面，各国都积极开展国际组织就业宣讲会。日本会邀请国际组织中的高级官员或者本国现任职员作为嘉宾，定期举行国际组织座谈会、宣讲会、专题会、研讨会等多种活动。韩国每隔3～5个月，就会在外交部层面邀请各个国际组织的官员举办讲座，大部分讲座的主要内容以及照片都会被留存，方便有意者随时查看。还有一年一次的国际组织经历征文大赛，将严肃性与趣味性有效地结合起来。[11]这一系列的宣传措施，重点在于扩大对JPO项目有意的群体，进而挖掘潜在申请者。

（四）国家申请助力

经过几十年的发展，JPO项目已经帮助许多青年才俊实现了入职国际组织的梦想。但岗位稀缺、标准较高、竞争激烈仍然是不争的客观事实，为了更好地帮助有意向的人才通过JPO项目筛选，各国在多个层面提供了对于申请人员的助力。

第一，建立双向数据库。申请国际组织的人才众多，但是国际组织岗位招聘的周期长、难度大。部分国家建立备用的电子人才库，将有志于进入国际组织工作的申请者信息集中起来，这样就可以让政府更好地推送相关人才，也省去求职者无用的等待时间。德国、日本以及韩国都建立了相应的机制，[12]仅以韩国的人才库为例，只需要有意加入国际组织的申请者在韩国国际组织人才中心的网站注册成为站内的会员，便可以享受到政府推荐、定制空缺信息邮寄等多重服务，简单方便。此外，为了让申请者能够在浩如烟海的招聘信息中找到更为匹配自身条件的国际组织工作，也为了解决无法通过网站和社交平台发布全部招聘信息的问题，德国、日本、韩国以及法国都建立了国际组织空缺职位库，并辅之以高效的搜索技术作为助力。法国专门设立了搜索引擎CIEL，求职者可以由此搜索到六大类180余个国际组织的基本信息，其中包括联合国总部、各类专门机构、国际金融机构、欧盟机构、各协调组织等不同类型的国际组织。每个国际组织的页面都包括各机构的简要介绍、工作机会和实习机会的网址链接等信息。需要指出的是，各国网站上关于国际组织的介绍都是本国语言版，一定程度上降低了申请者的阅读难度，更具有人文关怀。可以看出，大数据的发展与应用使各国推送人才的过程减少了许多无谓的资源浪费，大大提高了岗位条件与申请需求之间的对接效率。

第二，提供知识指导。JPO项目人员乃至国际组织职员的考核是一种知识密集行为，个别国家从提供知识指导入手，助力申请者实现就职国际组织梦想。韩国每年会发行《国际组织实习任职指南官方文书》，最新一版于2021年8月3日公布。除此之外，还有外交部国际组织人事中心的宣传册、招聘简报、申请文件等多种材料。日本国际组织人才中心出台了名为“一起去国际组织工作吧”的小册子。这些权威的文件能够更好地消除申请者的疑惑。

第三，深化考核改革。2016年，韩国对JPO项目人员推送制度进行了一次修订。将原来由外交部主管的考试转移至国际组织层面，进一步加大国际组织的审核比重。与之前第1轮和第2轮考试均由韩国外交部主办不同，采用修订后的制度，材料审查以及第2轮面试环节均由国际组织直接负责，并可根据情况进行笔试。JPO项目人员推送制度修订后，国际组织能够更直接地在韩国选拔所需要的人才，减少中间的冗余环节，更好实现对接。在联合国第12次JPO项目会议上，德国进一步明确了本国JPO项目推送人员的考核流程，共分为公告挑选与发布、书面申请评测、个人测验、后续选择等四大环节。并将每个环节的详细要求具体体现在文件当中，譬如书面申请所需要的信息、考试前的准备等。这些透明化的信息对申请者的考核而言是巨大利好。

需要指出的是，虽然同为助力，国家申请助力与宣传助力不同，前者更多面向的是被国际组织工作所吸引，有意进一步推进的申请者。因此具有更强的时效性以及针对性（见表1）。

表1 主要国家人才推送情况

三、主要启示

参照上述国家的经验，结合我国实际情况，在JPO项目人员推送过程中，我国需要将四个方面的关系进行统筹考虑。

第一，稳定与特需的关系。目前来说，JPO项目在我国的发展仍然不够稳定，具体表现为时间、机构以及名额的不确定性。个别名额为特别需要，譬如2019年12月，中央和香港特别行政区政府派遣5位青年参加JPO项目，在暴徒“占中”乱港的背景下，此举的政治宣示意味较浓，也收到了较好的效果。2020年8月，2位澳门青年被推荐参加JPO项目，凸显了中央对特区政府的关怀。但需要注意的是，JPO项目的进展不能仅靠特殊努力，而应形成稳定的规划，兼顾各方群体的诉求。在稳定的基础上，可以留出一定名额，特事特办。

第二，对内与对外的关系。一般而言，因为JPO项目人员的国际公务员身份，其行动要契合所在组织的发展战略，维护所在组织的利益。另外，又因为国籍的因素，也可在国际舞台上代表所属国发声，因此其外交作用凸显。但是如果过多强调对外的作用，也就丧失了JPO项目由国家资助的意义，在JPO项目岗位上任职的时间结束之后，每个人可以自由决定之后的职业发展。在此情况下，国家可吸引个别人员回国就职，学习国外先进经验，在自己的专业领域服务于国家战略，为国家内部发展作出贡献。

第三，政府与高校的关系。当前我国JPO项目人员的推送方大致可分为政府部门和高校两类，如外交部、商务部、教育部；北京大学、清华大学、北京外国语大学等。它们大多与相关国际组织签署了人才推送协议，根据其需要来推荐人才。统筹政府与高校的关系，就是要让这两个主体在自己所擅长的人才领域内发挥好各自的作用。通常情况下，政府部门推送的人才已经有了一定的工作经验，实务管理技能较为突出，可在操作性与技术性强的部门任职；高校推送的人才一般具有更强的研究能力，可胜任理论类与宣传类的工作。合理地分配名额，有利于扬长避短，更好地发挥JPO项目的战略作用。

第四，个人与组织的关系。在JPO项目执行过程中，既要考虑国际组织的需要，又要考虑到个人求职的意图。不同的国际组织有着不同的专业领域，其对人才的要求也十分突出针对性以及动机。此外，参加JPO项目的人才也已形成了较为稳定的就业意向和价值取向，在推送人才之时，也要注意每个人的不同之处。以其所求，满足其所需，逐步探索更加人性化、合理化对接的国际人才推送方式。

在统筹上述关系的基础上，为了更加有效地开展推送工作，需要从制度保障、流程保障、信息保障等方面加以落实。

（一）设立主管机构，确定职能权限

JPO项目推送制度并不是孤立存在的，其人员选拔与推送过程会涉及多个机构、多个高校、多个国际组织，从而涉及方方面面的利益。如果不能很好地管理与统筹，那么很有可能会导致这些部门的“巴尔干化”，陷入各自为政的境地。因此，设立一个权责明晰的主管机构，并出台权威性文件作为国家JPO项目发展的总体战略，是很有必要的。在战略的宏观指引下，在主管机构的安排监管下，各相关方并行不悖，高效运转。

（二）制定相关制度，规范运行流程

JPO项目推送制度在我国发展时间较短，还处于“摸着石头过河”的阶段。制定详尽合理的制度，可以增强具体行动的规范性、可操作性、可预期性。应加强立法机关、行政机关和中央政府的联动，不能只是局限于特定领域，而应全面覆盖各领域，对名额分配、人才培养、定向推送、岗位交流等加以规范。同时，在制度运行过程中，要注意规范，防止个人意志突破制度，杜绝暗箱操作、推荐不公等现象。

（三）加大政策支撑，提供充足资金

国际组织人才战略是我国多边外交开展的一个重要组成部分，利用国际人才在全球舞台上发声，需要政策支撑，资金充裕。可以探索将JPO项目人员的推送与我国在国际组织中开展的援助项目相结合，提高政策优先度，并加大资金投入，着力于帮助困难国家解决最为迫切的问题，并在力所能及的范围内推送一定发展中国家的人才，如此可以在增强国际话语权的同时树立良好的国际形象。

（四）加强信息公开，拓展宣传形式

国际组织人才战略提出之后，许多与国际组织相关的信息平台都建了起来，为有志于投身国际组织的人才提供了便利。但客观而言，仍然存在一些问题，如信息陈旧，个别信息时效性不强；未能实现按一定标准进行筛选，呈现方式较为散乱。根据国外经验，我国可以设立专门的JPO项目信息网站，让有意申请者可以在网站上享受了解、申请、选拔、查询的“一站式服务”，并以中国人为导向，突出人性化与生动性。在打造网站的同时，还可以广泛地开展讲座、模拟联合国、就业分享会等多种形式的宣传活动，突出专业性与趣味性，增强宣传效果。

（五）立足本国实际，选定重要组织

国际组织发展至今，业已形成了全方位、多专业、跨领域的格局，有官方综合性的政府间大型组织，也有民间自发组成的社会性专业组织。在推送JPO项目人员之时，要注意立足于本国实际，优先选定对于增强国际话语权较为有利的组织。当然，这并非说明我们可以忽视小型组织，一个负责任的大国，应当全方位地拥抱世界。

JPO项目发展至今，已并非一项单纯的国际组织人事招聘工作。在一些国家的引领下，在个别维度，一定程度上已经具有了全球意义。欧洲的JPO项目十分注重性别平等，意大利在近20年的人才推送周期里，只有2008年推送的女性工作人员的数量低于男性工作人员。德国2018年和2019年推送的JPO项目人员中，女性比例均高达60%以上。性别平等是JPO项目所坚持的理念与实践。前文所述6个国家的JPO项目人员推送机制均已较为成熟，且在发展中国家具有了一定影响力。这些对我国推进在国际组织中对发展中国家的援助以及助力全球包容性发展都有重大的借鉴意义。