机动车报废难问题分析及对策

张少杰 徐程 蒋海宏

1.丽水市交警支队 浙江省丽水市 323020 2.浙江警察学院 交通管理工程系 浙江省杭州市 310053

1 机动车报废难现状

机动车注销业务是车驾管业务的重要组成部分，亦是交管部门源头管理的重要内容。我国已多年稳居全球汽车第一大国，2021 年6 月全国机动车保有量已达3.84 亿，与此同时报废车数量也十分庞大，根据国际平均报废率推算，全国报废机车数量达到1000 万辆。但机动车正规报废注销情况却十分堪忧，2019 年，汽车理论报废数量910万辆，实际报废注销数量195 万辆，只占理论报废车辆的21.4% 左右；与汽车保有量相比，2019 年全国汽车回收率仅为0.75%，远低于欧美等国3% 至5% 的汽车报废回收率。

丽水市重点车辆源头治理工作启动后，两客一危一货一面等重点车辆“三个率”有了明显提高，莲都大队辖区面包车报废率从年初的35% 上升到目前的97%，其余重点车辆报废率几乎实现了100%。但由于各种原因所致，目前机动车整体报废注销比例仍然较低，截止目前丽水全市机动车报废率为28.51%，其中近40 万辆达到报废标准摩托车的报废率仅有21.83%，小型轿车报废率为58.02%，轻型普通货车报废率为60.60%。

2 机动车报废难引发的问题

2.1 安全隐患多发，威胁公众安全

一是非正规渠道报废处置。受国际资源影响今年螺纹钢最高价格已突破6000 元/ 吨，废品回收市场钢铁回收价格最高达2000 元/吨，一辆报废帕萨特可获得2500元收益，巨大的收益反差加之简单粗暴的处理模式，导致许多车主特别是农村地区法治观念淡薄人群趋之若鹜。大量的非正常报废最终导致部分车况仍然尚可车辆稍加改装流入不法市场，行驶于偏远农村地区。

二是车辆转让非法处置。2013 年出台的《机动车强制报废标准规定》已取消私家车报废年限，新规对二手车交易市场有一定的促进作用，同时因二手车与报废车价格差异，部分年限较长车辆会多次修理后流入二手市场。为达到低成本与检测通关的双重目的，存在二手车商采取“临时加强、窜改里程表”等不当手段蒙混过关情形，这向机动车检测提出更高要求。

三是报废车辆非法行驶。面对车辆保险及年检成本，农村地区部分安全理念浅薄人群报着侥幸心理，驾驶脱保脱检甚至本该报废车辆继续行驶。此类问题在摩托车板块尤其明显，莲都大队2021 年1-10 月立案交通事故涉及的31 辆摩托车中，涉及未年检或无保险的有15 辆（占比48.4%），达到强制报废或涉嫌套牌车辆10 辆（占比32.3%），类似种种因未进行规范回收报废的车辆存于市场、道路，无异于交通安全的定时炸弹。

2.2 侵占公共资源，影响市容形象。随着机动车保有量的飞速增长，存量泊位愈发不足，且因公众车辆报废意识不强，相当数量的僵尸车停放于公共泊位，且在今年的面包车源头治理工作中，笔者发现相当数量报废车被当成仓库停放于街头路边，一方面挤占公共资源，另一方面破旧不堪的车容影响城市形象。僵尸车亦是城市管理中的棘手问题，交通法规中虽然对驾驶报废车上路有着严格禁止，但未报废车辆的所有权仍是车主，即便是执法局会定期清零道路上的僵尸车，但也得提供免费拖车及妥当的保管责任，且在实际操作环节矛盾重重，成为城市治理的一大难题。

2.3 多重利益环扣，诱发不当手段。为强化交通安全源头管理，提高机动车报废注销率，公安交管部门也打出组合拳，例如“驾驶证免分学习需要在名下无脱检及未报废车辆方可进行、名下有重点车辆未报废车主限制新车上牌、限号地区车辆注销后可腾空购车指标”。这些管理手段的推出使公众对车辆正规报废有了新的认知，提高了机动车注销比例。同时，受其利益因素影响，滋生出种种逃避手段甚至不法行为。因车辆与驾驶证关联管理，现车辆挂靠现象十分普遍，加大了交通源头管理难度。其次，车辆管理措施对出台之前就已将车辆私自处理的车主同样制约，这就促使车主“另辟蹊径”，许多限号地区车主为了获取车辆指标、大车驾驶员为了获得免分学习，不惜以数千元乃至上万价格找黄牛办理所谓的“无车报废”，导致在利益的驱动下形成非法产业链，致使规章秩序被摧毁破坏、国家干部被围猎腐蚀。

3 机动车报废难原因分析

3.1 报废注销意识不强

一是车主缺乏规则意识。机动车使用过程中的注册和注销代表“车辆寿命”的始与终，注册手续直接影响车辆正常使用因此被重视，而注销手续代表车辆的结束，虽然《机动车登记规定》中对机动车注销手续进行定义规范，但由于其与汽车使用的关联性不强，最终导致车辆使用中出现“虎头蛇尾”现象。

二是正规注销普及度过低。汽车销售行业的风生水起促使汽车服务水平不断提高，机动车的注册、保养、检验在利益蛋糕之下都存在完备的服务链条，而汽车注销行业在国企的行业垄断下没有得到良好的竞争与发展，导致宣传普及力度过低。莲都区唯一车辆回收企业位于南城石牛路厂区内，且门牌为“丽水市可再生资源回收公司”，在宣传不到位情况下难以将其与车辆报废注销联系在一起，许多车主甚至压根不知还有机动车注销这事，致使在思想源头上就使车辆非正常报废成为必然。

3.2 报废注销的思维定式

一是车管业务严苛产生抵抗心理。《机动车登记规定》第二十八条：“属于本条第一款第（二）项和第（三）项规定情形之一的，机动车所有人申请注销登记前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕”。但该条的前提是“机动车因故不在我国境内使用的、因质量问题退车的”。而实际中也确有城市车管曾实行过要将车内违章全部处理完毕才可进行注销，车主考虑没价值的车还需更多成本才可完成注销，致使车辆正规注销恐惧心理增强。在今年的面包车“三率”攻坚工作中，几乎有50% 以上车主认为要违章处理后才可注销，因而不去注销，提高了车辆正规注销心理门槛。

二是官方宣传力度不足。目前宣传工作在交管部门地位逐步提高，但涉及车驾管业务内容相对较少，涉及车辆报废注销宣传更是屈指可数。目前公众对车辆正规报废认知相对不足，即便是对已实行多年的机动车检验新政策亦是一知半解，其主要原因即官方信息普及度不高和社会宣传度不够所致。现全国绝大部分城市并未设置“违章处理完毕”条件，且车辆报废仅需跑一次，但由于注销业务办理数量较少，管理服务的提高并未迅速消除公众对于报废注销的抗拒心理。

3.3 正规注销收益偏低

在市场经济中，充分竞争条件会使价格趋向于边际成本，而竞争越少越容易引发价格垄断，短时间看这样的垄断有利于公司盈利，但长期看来，会影响整体行业的发展，最终影响企业本身。以车辆回收公司为例，地域垄断保证了该地区客源的上门，但其在垄断后的不思进取、价格压制最终导致生意流失，致使报废车辆流向非正规报废。目前，丽水市可再生资源回收公司回收一辆摩托车价格仅60 元，小型面包车的价格每辆仅320 元，再扣除部分拖车费，车主最终所剩无几，还需配合办理注销手续，收益淡薄且手续复杂让许多车主望而却步。在地域垄断之下，虽然产品利润增加，但数量减少，最终不仅公司总收益减少，也拉低了车辆报废注销比例。

3.4 报废行业的监管不强

在2019 年公布的《报废机动车回收管理办法》中规定，“我国对报废汽车回收行业实行特种行业管理，对报废汽车回收企业实行资格认定制度。未经资质认定，任何单位或者个人不得从事报废机动车回收活动”。未取得报废汽车回收企业资格认定，擅自从事报废汽车回收活动的，由负责报废机动车回收管理的部门没收违法所得，并进行处罚。顶层设计已对车辆回收报废的规范提出了明确要求，然而在现实中依然存在行业监管不到位情况，丽水市近3 年未处理过一起违规回收报废汽车案件，导致违规回收车辆猖獗，各种违规回收报废车小广告铺天盖地，不少机动车受其影响“误入歧途”。

3.5 车辆注销约束不强

目前对机动车报废注销的管理制约处于两难之境，一是法律政策落实的不确定性。其一：道交法中明确规定“应当报废的机动车必须及时办理注销登记”，但《民法典》规定“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”，其中生活用品包括交通工具，而若要求强制报废，则“所有权”无法保障。其二：交管部门对含“违法未处理、逾期未检验、强制报废”等异常状态车辆及其所有人的车驾管业务进行限制措施的争议性。为消除车辆源头隐患，强化车辆管理力度，各地交管部门相继采取各类管理方式。如：“违法未处理状态车辆暂缓审验、名下有报废车辆未办理注销登记的限制新车上牌、名下有重点车辆报废未注销的暂缓车主驾驶证审验业务”等。对执法者而言“法不允许即不可为”，在相关法律法规中并未作出相关行政许可，致使以安全为目的的管理方式被推上“不依法行政”的争议中。

二是车主不当的风险规避。前文所述，因各地对机动车管理业务的加强，诱发较多车辆挂靠行为。今年4 月初莲都大队457 辆未报废面包车中有15 位车主年龄在80 岁以上（占比3.3%），超过100 辆是挂靠在无驾驶证亲友名下，这是强化机动车管理手段的后发问题。目前交管部门对报废车辆的约束仅停留在车辆及车主本身，在其将车辆挂靠给老人或无驾照者后该约束自然无法奏效，进而车主处理报废车辆随意。

三是信息登记准确性不强。由于车辆挂靠或联系方式变换等缘故，车辆登记电话与实际不符情况异常普遍。据统计，在今年莲都大队457 辆待清理的未报废面包车中，联系方式与登记号码不符的有368 辆（占比80.5%），导致定向宣传难以直接到人，重点车辆源头管理工作开展不顺。

4 相关对策建议

4.1 统筹布局，构建车辆回收科学生态系统

以科学发展、统揽全局的高度从安全、发展、环保、经济等多维度系统性谋划报废车辆回收科学生态。一是改革流通秩序。2020 年9 月施行的《报废机动车回收管理办法实施细则》中表明国家鼓励报废机动车回收拆解行业市场化，允许适度融入市场经济，但必须通过省级商务主管部门的资质认证。目的是减轻资本垄断，鼓励报废回收行业向专业化、集约化发展，推动完善报废机动车回收利用体系，提高回收利用效率和服务水平。促进机动车报废行业市场化发展，民营资本的进入将推动报废回收行业向更高层次发展。其次，应上调回收企业区域数量限定，目前国家商务部对城市的车辆回收报废公司有严格的数量限定，比如丽水这样的小城市市区仅有一家回收报废公司，没有竞争就形成垄断，有了垄断就忽略进步。因此适度上调城市报废企业数量，一定程度上实现报废行业的市场化竞争极具发展意义。

二是布局产业生态。根据新政策方向，报废汽车回收行业的千亿市场被激活打开，这是具有相当规模的产业集群。但放开车辆回收企业大门仅仅是产业集群的最前端，应加速谋划布局产业中端市场。据了解，报废汽车从回收到拆解处理需经过固体废弃物处理、危险废弃物处理等较多环节，但目前国内有资质的危险废弃物处理企业数量较少，使得车辆报废环节成本较高，且随着新能源产业的强势崛起，优化升级危害物处理产业已迫在眉睫。因此，应以城市群或交通网为考量构建资源整合再造、五大总成鉴定评估、废弃污料净化处置等子产业网络，做到资源“就近再生”、污物“就近消化”，降低产业链条间隙消耗成本，降低回收企业成本，以提高车主报废收益，最终保障报废车辆回收得以顺畅有序进行。

4.2 顶层设计，完善车辆管理规章制度体系

一是完善大数据监管体系。可参照浙江省今年推出的电动自行车“浙品码”管理方式，对机动车五大总成特别是新能源汽车的车辆电池进行唯一性赋码登记并与车辆号牌形成信息联动，防止私自拆卸更换、随意拼装，促使管理人加强车辆保管意识，进一步确保报废车辆的完整性，降低污染废物被随意处置的可能性。

二是建立适当的预防机制。实施消费者预付费制，日本的《汽车循环法案》中规定，车辆生产商为报废回收的责任主体，消费者提前向第三方支付150 美元左右的回收处理费用，当生产商完成车辆回收后可获得该费用。我国亦可参照该方法落实车辆回收预付费制，可在车辆登记上牌时根据国际铁价、车重、车辆电池情况预付一笔押金，或在每期车辆保险或检验时按照一定系数分数年预付押金，待车辆完成注销手续时押金退回。以支付一定“押金”方式，从经济角度反向激励车主进行正规报废，防止车主随意处置车辆。

三是适度的约束惩戒措施。所谓“不以规矩，无以成方圆”，规矩中的令行禁止需要配合一定的激励与惩戒措施方能长期奏效。机动车正规报废注销与道路安全及资源再生利用有着紧密联系，虽然在道交法里有着规范引导，但却缺乏法定的约束惩戒条款。因此建议从国家或全省层面制定机动车注销登记方面的工作办法，联合检察院等相关单位出具相关司法解释，助力车管行政单位敢于放手干、大胆干、大声说，从成文规章方面引导车辆报废正规化发展。其次，提升机动车联系方式准确度，建议考虑机动车注册登记时增设备用联系方式，机动车审验时通过“短信验证码”等形式进行联系方式认证，确保信息通达度。

四是对已发过错的合理补救。“法不溯及既往”是一项基本原则，不可否认，以往政府部门对车辆报废注销重视程度相对目前较轻，机动车特别是摩托车不规范报废数量较多，在车辆已被不当处理后正常程序无法进行正规注销。而《机动车登记规定》中表明，“机动车灭失的”应当向登记地车管所申请注销登记，但由于这里的“灭失”定义非常宽泛，如管理或审核不慎易发生被不法分子投机钻空现象。因此，目前除部分重点车辆涉及灭失后注销登记外，该业务基本不公开办理。但根据目前的车管方式，这些已发生的过错行为亦会列入车驾管限制名单，如此其一会导致车主破罐子破摔，在往后的车辆报废中选择不正规途径；其二会滋生（如假报警、钱权交易等）非法交易手段，扰乱社会稳定、降低政府公信力。因此，本文建议进一步规范、公开“灭失车辆注销业务”，为已进行非正规报废车主在适当的惩处措施之后提供合理补救窗口。

4.3 多方联同，增强车辆报废注销宣传引导

一是进行报废政策多方公布。在官方平台将最新的机动车报废注销涉及的管理办法、流程与要求、激励与约束进行公布。联合社会媒体对车辆正规报废的重要性、利于弊、方式方法进行电视采访播放，利用网络媒体介质发布车辆报废注销相关讯息，正面消除公众对车辆报废领域的认知盲区、思想疑虑。

二是借力农村综治网格宣传。丽水莲都区目前有村社综治网格员867 名，做到了村社全覆盖，由当地政法委负责管理，网格员常居村内，群众工作易于开展。因此，可联合当地政法委建立一定的奖惩机制，借力网格员力量对村内报废车老旧车车主进行正向监督与宣传指引。

三是疑似报废车主定向宣传。利用交管科技平台，给连续2 个周期未参加检验和车辆登记15 年以上车主定向发送车辆报废引导讯息，做到正规报废提前警示。

4.4 多跨协作，提高车辆报废注销服务水平

一是鼓励报废企业提升服务。在未进行正规报废车主中，相当比例是嫌报废过程麻烦。根据《报废机动车回收管理办法》中规定，车主将车辆及所需材料提交给报废企业后，可由该企业到车辆管理所进行注销登记。因此，鼓励企业增设相关服务网点，选址市区人流较大区域设立报废网点、联合乡镇中心超市设立车辆报废咨询点。其一可增加曝光率，在增加咨询数量的同时侧面强化了宣传；其二可提高群众办事便捷性，在茶余饭后、街角遛弯时就可办理手续。其次，鼓励企业增设车辆报废配套服务，如免费上门拖车、主动送回注销回执等，进一步方便群众，强化正规报废理念。

二是考虑落实警企协同办公。若车辆报废业务较大，为方便群众、加快报废流程，可考虑在车管业务大厅增设车辆报废窗口。这样其一可以为正规报废公司正名，为群众提供规范服务；其二方便信息传输与材料提交，做到车辆报废最多跑一次。