行政复议中检察职能运行之理论探索

文/马红梅 任永丽

制度救济及内部监督

我国行政复议制度有天然优势，具有行政争议“过滤器”之效能，但解决行政争议有时表现不尽如人意。

一是行政复议裁判程序司法救济特征弱化。

司法的运行关系到公民生命、财产、自由等重要权益的保障，要求遵循严格的法定程序，其内涵包括公平、公开、保障权利等。从“解决行政争议”来看，虽然《行政复议法实施条例》将其纳入到立法目的之中，意在突出行政复议纠纷解决机制的性质，但其在具体条款的设置上依然没有明显的“解决行政争议”司法的色彩。行政复议的审理方式是以书面审理为原则，以口头审理为例外，不公开进行，保障行政相对人的合法权益这种司法救济特征体现不明显。再如证据规则的问题，复议证据种类、证据的证明力如何认定、举证责任如何分配、证明标准等都没有明确规定。

二是行政复议制度内部监督与其立法目的设计不相称。

化解行政争议，推进法治政府建设

《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可见，其立法以纠正违法、保护合法权益为初衷，有权利救济的地方，要有权利的监督运行。

笔者认为，行政复议监督为内部监督，并不能从其监督触发机制上理解为外部监督。行政复议监督着重的是监督的内部性。这一内部监督属性，与“维护权益”之间存在制度上的不协调，甚至会给人造成“维护权益”成为“监督行政”附属存在的印象。现行《行政诉讼法》设计的监督在实践运行中存在问题。如第26条第3款的规定，只有复议机关在法定期限内未作出复议决定且原告选择起诉复议机关不作为的情况下，人民法院才会对行政复议机关的不作为进行审查。而如果原告选择起诉原行政行为机关，则行政复议机关的不作为就会被“遗忘”，也不用承担任何责任。因此，司法监督力度不够使得行政复议不作为有了更多的“生存空间”。另外，行政复议机关除了对原行政行为的合法性进行审查外，还要对合理性进行审查。

检察机关职能导入复议之可能性

一是宪法确立的检察机关的法律地位，为建立检察机关职能导入行政复议制度提供了根据。

宪法确立了检察机关是国家的监督机关，其根本价值在于保障法律的统一正确实施，检察机关开展行政执法监督具有正当性。行政复议的功能，既是一种监督制度，又是一种救济制度，尤其是一种解决行政争议的制度。因此，应使行政复议制度在解决社会纠纷中充分发挥作用，使行政复议成为公民首选的救济途径。作为解决纠纷的制度，其核心要求是公正，这是司法或准司法行为的灵魂。检察机关作为法定监督机关，应在行政复议中开展监督、化解矛盾。

笔者认为，监督的方式取决于监督目的，哪一种监督方式能有效地实现监督目的，法律就应确立哪种方式。应从中观和微观层面的职能履行和功能实现角度进行分析。目前看，检察机关行政争议化解工作开展具有滞后性和被动性。要开展实质性化解，应将检察权介入的阶段和时机进行前移，尽可能指导社会矛盾化解于萌芽状态，有必要将检察权运行导入行政复议制度。

二是将行政复议与行政诉讼两种制度独立，行政诉讼确立了检察监督，行政复议制度亦存在监督运行空间。

解决行政争议、保护合法权益、监督行政机关依法行使职权与《行政复议法》立法目的相一致。《行政诉讼法》第11条确立的行政诉讼基本原则之一，即人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

行政复议制度没有引入检察监督。有观点认为，行政复议对于行政诉讼而言，处于附属配套地位或者非独立地位。其实不然。行政诉讼和行政复议同属救济制度，于救济方式而言，行政诉讼属于诉讼救济的范围，而行政复议是主要的行政救济方式。两者在受理机关、申请理由、裁决机关的权力、裁决的形式和程序以及裁决的性质方面存在差异。应该重新认识和判断行政复议的独立地位和特殊功能。行政复议制度作为独立的权力控制与权利保障体系，应该有着自身的价值和意义。

行政复议与行政诉讼作为两大救济制度，其关系相当密切。但行政复议相对于行政诉讼并非处于附属地位，而是有其自身独立存在的价值和意义。因此，在制度设计上，不能单纯将其作为行政诉讼的配套机制来考虑，应从行政复议本身的独立地位出发，充分发挥其行政监督的独特作用。更重要的是，行政复议在案件受理范围、审查程度及审查结果上，都体现了相对于行政诉讼的独立意义。按照现行法律，行政诉讼对行政行为适当性的审查权仍然是被排除的。而行政复议的审查权限不仅及于行政行为的合法性，而且及于行政诉讼所不及之适当性。

检察权运行导入复议之模式构想

一是在《行政复议法》中导入检察监督条款。

目前，检察机关参与行政争议化解的层面为社会治理层面，推动系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。检察机关参与社会治理、参与行政争议化解，毋庸置疑已取得巨大成绩。行政复议立法目的及程序设计，存在检察机关的运行空间。下一步我们可从深层次理论和实务进行更多有价值的探索，比如在行政复议法中导入检察监督权，对行政活动进行监督，然后再对监督权进行权利设定。就如检察机关开展的行政公益诉讼监督，作为检察机关对行政行为的一种法律监督，本质上是对行政权力行使进行有效监督，其实已突破一般检察监督理论，检察监督权运行已取得巨大成就。检察机关为了回应人民为中心的检察司法理念，解决好“老百姓天大的事”，让检察职能在行政复议中运行，并不是为了创设一个新的或是层级更高的纠纷解决程序或“终极程序”。其思考的是能够从源头上促进、监督行政机关依法行政，增加行政争议解决体系的公正性、开放性，促进《行政复议法》的修改。

二是参照行政公益诉讼制度的部分检察监督运行模式。

可以参照行政检察公益诉讼制度，在制度设计上先进行初步探索。可先在涉及国计民生的行政争议领域进行探索，如针对市场监督管理、安全生产、公共服务、特殊群体如妇女及残疾人权益保护、劳动争议等行政执法范围即重点民生领域进行试点，介入检察监督。检察机关从社会治理角度，可以建立行政检察与行政复议机关衔接的工作机制，如在行政复议中引入听证制度。

三是检察机关与行政机关的协作机制为检察权在行政复议监督中运行提供了实践经验。

检察机关加强与行政机关的沟通协调，建立互信协作机制、派驻检察室等，使检察机关更熟悉了解行政机关职权。行政机关也意识到仅靠自身力量往往无法实现行政执法目标，表达了希望借助检察机关力量，形成行政执法和法律监督合力之愿望，也为行政检察权导入行政复议监督打下了良好的基础。

开展行政争议实质性化解，是探索行政执法检察监督的有益尝试。检察机关有必要探索建立专门的行政争议化解机构，组建职业化、专业化检察人才队伍，切实提高检察干警在履行职责中发现问题、解决矛盾、提出建议的能力，理顺行政违法行为检察监督思路，明确纠正违法、社会治理、公益诉讼检察建议的区别，以规范、精准、质效合一的监督不断促进行政机关依法行政，维护人民群众合法权益，推进法治政府建设。