裁执分离模式下检察监督的实证分析*

● 河北省沧州市运河区人民检察院课题组/文

一、裁执分离模式在国土资源领域适用情况的实证分析

2012年最高人民法院发布《关于办理申请法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，以司法解释的形式明确了国有土地上房屋征收补偿决定行政非诉执行案件可以适用裁执分离模式。经过十年的发展，裁执分离模式在国土资源领域行政非诉执行案件中适用情况具体如何，还需通过“统计数据”和“实际案例”进行分析，下文以H省C市Y区的行政非诉执行案件的执行情况为基础进行分析。

（一）裁定由国土资源部门组织实施的情形

2013年，最高人民法院发布《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，明确对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的行政非诉执行申请。但对于不具有强制执行权的国土资源部门提出的强制执行申请，C市Y区法院通过层层审批等方式严格控制受理数量，2019年之前的案件数量总体较少。

期间，裁定准予强制执行的行政非诉执行案件一般由法院收缴罚款，国土资源部门负责执行退还非法占用的土地、限期拆除违法建筑、恢复土地原状等内容。国土资源部门收到裁定书后，认为其本身并不具有强制执行权，也不具备强制执行的能力，长期未组织实施，至今仍有70余件违法占地案件未能执行到位。2021年Y区检察院发现这一情况，跟进监督，向Y区法院发出检察建议，认为2018年期间该地区并未建立适用裁执分离模式的实施基础，裁定由并不具有强制执行权的国土资源部门组织实施不当。但Y区法院认为2014年《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》已将“裁执分离”适用范围扩大至征收集体土地上的房屋拆迁、建筑物违法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件，其参照该文件，裁定由国土资源部门组织强制执行并无不妥之处，国土资源部门未能执行到位，是其履职不到位。法检两院多次沟通，未能达成一致。总体来说，该时期对于适用裁执分离模式裁定由国土资源部门执行的违法建筑物的拆除工作，并无有效的制度性安排。

（二）裁定由乡镇政府组织实施的情形

2019年初，为解决历史积案问题，C市委市政府及Y区委区政府相继下发《关于进一步加强违法占地严管严控的实施意见》（以下简称《实施意见》），Y区法院开始大量受理自然资源和规划部门移送的行政非诉执行案件。文件中指出法院要积极配合，做好土地违法案件审理工作，实行“裁执分离”的，可裁给案件发生地的乡镇政府执行。Y区法院即按照《实施意见》，将案件中责令退还非法占用的土地、限期拆除违法建筑和设施、恢复土地原状等执行行为裁定由乡镇政府组织实施，罚款仍由法院收缴。Y区法院向乡镇政府送达裁定文书，但政府工作人员拒绝接收，认为其并不是裁定文书中的申请人或被执行人，法院不应为其设定执行义务。法院后要求申请人向乡镇政府送达法律文书，但自然资源和规划部门认为送达法律文书是法院的义务，其不应承担该项义务。

Y区法院考虑到向乡镇政府进行公告送达无益于后续执行工作的开展，便未进行公告送达，至此，大批行政非诉执行裁定文书滞留在法院。Y区检察院发现这一情况便跟进监督，邀请法院、自然资源和规划部门及乡镇政府召开座谈会，商讨行政非诉执行裁判文书的送达问题，拟制会签文件，借此畅通法院向乡镇政府送达裁定文书的渠道。但座谈会上乡镇政府认为其并不具备强制执行能力，此举是法院及自然资源和规划部门在推卸责任。Y区检察院在办案过程中了解到，该市其他县区虽不存在乡镇政府拒收法院裁定文书的情形，但乡镇政府真正组织强制执行的并不多，实际执结率依然很低。

2021年6月15日，Y区政府按照省、市政府下发的《关于下放自然资源领域行政处罚事项的通知》，制定了《关于自然资源行政处罚事项下放乡镇和街道工作的通知》，文件中明确涉及土地类的13项行政处罚权下放乡镇和街道，由乡镇政府和街道办事处负责日常执法巡查、制止工作，履行法律规定和下放清单中对违法案件的查处职责。根据文件规定，违法占地的行政处罚主体和后续的强制执行主体均为乡镇政府、街道办事处，但实际运行状况有待进一步验证。

在裁执分离模式下，往往会出现申请主体、裁定主体、实施主体不一致的情形，在相关配套措施尚未建立的情况下，易出现“裁”“执”部门之间衔接不畅，导致“程序空转”的情况。

二、裁执分离模式下，执行难原因的解析

（一）行政非诉执行案件执行难的原因分析

1.牵涉面广，执行难度大。从国土资源领域行政非诉执行案件的执行内容来看，主要分为拆除违法建筑物和罚款两大类。拆除违法建筑物、恢复土地原状这一执行行为关系到被执行人的切身利益，同时也有历史遗留问题形成的违建，执行矛盾冲突激烈，处理不当还容易引发群众的“暴戾情绪”和“极端对抗”。

以C市Y区近年来的违法占地案件为例，占比最大的是违法占地建设住宅和厂房。Y区作为中心城区，城中村中涌现大量违建住宅，以解决人口激增导致的住房紧张问题，也为在拆迁中获取更多经济利益，违建住宅耗费了家庭大量财力物力，拆除难度较大。此外，对于城乡结合部多见的各类生态园、企业及库房，此类违建存续时间更长，背后利益链条深远，拆除难度更大。还有部分历史遗留问题，2010年左右为解决中心城区建筑企业污染严重问题，政府部门与企业商谈，建议企业向外迁移，但后续土地使用权问题没有解决，导致外迁的企业成了违法建筑。

2.法律不健全，导致执行主体之间相互推诿。目前，造成裁执分离模式遭遇组织实施难的一个重要原因就是法律支撑不足，即没有高位阶法律规定对有关行政机关形成足够的服从压力。虽然行政诉讼法第97条、行政强制法第53条规定了向法院申请强制执行的情形，但根据行政强制法第13条的规定，在裁执分离模式下，政府作为执行主体是缺乏法律依据的，部分基层政府认为这是法院在推卸责任，颇有怨言，再加上案件执行难度大，容易产生畏难情绪、能拖就拖。在这一过程中，法院认为裁执分离模式下的执行主体是行政机关，裁定作出后，便不再主动过问。自然资源和规划部门认为其已向法院申请强制执行，且法院裁定由乡镇政府负责实施，后续工作与其无关。

（二）行政非诉执行检察监督的困境分析

1.行政非诉执行检察监督线索难获取。法院对行政非诉执行案件以书面审查为主，进入实质性审查的案件少之又少。此时，一纸裁定文书所显示出的信息非常有限，检察机关难以发现监督线索。从依申请启动来讲，首先，违法建筑未能强制拆除是符合被执行人意愿的，因此被执行人不会向检察机关申请监督。其次，行政非诉执行检察监督的社会知晓度低，被执行人遭到违法执行侵害时，往往会选择上访而不是向检察机关申请监督。［1］参见黄秀莉：《国土资源领域行政非诉执行检察监督难点与应对》，《检察日报》2020年7月16日。从依职权启动来讲，自然资源和规划等部门作出行政处罚、法院裁定准予强制执行、乡镇政府组织实施，至此形成一个闭环，作为案外主体的检察机关难以获取相关信息。同时，法院、自然资源和规划部门、乡镇政府对检察机关的监督存有戒心，对案件信息有所保留，也阻碍了检察监督的有效开展。

2.检察机关开展行政非诉执行监督的法律规范不完善。虽然新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》中对行政案件执行活动的监督单列为第7章，但较之前相比并未增加关于行政非诉执行方面的规定，只是由之前的第29条变为第109条，内容并没有改变，对于检察机关的监督对象、办案范围、线索获取、监督效果等未进行细化规定。具体实施细则的缺失，也影响了监督的深入开展。

三、完善国土资源领域中裁执分离模式运转的相关建议

裁执分离模式是对行政权和司法权本质属性的回归，作为一项改革，不可能一经落地就高效运行，重要的是在运行中加以修正、完善，使其发挥出最大的效能。

（一）完善裁执分离模式的法律支撑

作为一项需要行政机关积极配合、而行政机关又存在不同认识的制度改革，由法律对此作出明确规定是非常必要的。自2012年以来，全国各地先后对裁执分离模式的适用进行了探索，浙江、江苏、上海等地进行了更为细致的规定。现行的行政强制法第53条虽未明确规定行政非诉执行案件经法院审查后，裁定由谁具体实施，但这也为法院适用裁执分离模式预留下了空间，且该法已实行十年之久，待经验成熟后，应尽快启动行政强制法的修订，将裁执分离模式体现在有关行政非诉执行的内容当中。

2021年4月，最高检第七检察厅印发的《人民检察院行政非诉执行监督工作指引（征求意见稿）》（以下简称《指引》）细化了检察机关的监督方式、受理范围、审查步骤，对法院受理活动、审查裁定活动、执行阶段活动的监督，以及对行政机关强制执行违法的监督等内容，这将成为检察机关办理此类案件的重要指引。虽然《指引》对于裁执分离模式的规定并不多，但可以预见随着裁执分离模式在立法上的不断完善，检察机关开展监督的法律依据也会不断完备。

（二）健全裁执分离模式配套制度建设

尽管裁执分离模式在司法实践中有了较大的发展，但各地制定的相关文件效力普遍偏低，裁执分离制度的进一步发展需获得更高层面的支持，由其对适用范围、方式及标准等作出规定。同时，裁执分离模式在具体操作中同样缺少较为细致的规定，此类问题则宜由地市级政府根据当地情况进行规定。具体来讲现急需解决以下三个问题：

1.明确违法建筑物拆除的执行主体。对于裁定准予拆除的违法建筑，不宜全部由乡镇、街道办事处组织实施，其组织协调能力有限，应根据违法建筑物的具体情况区别对待。对于一般情形的违法建筑，可直接裁定由违法建筑物所在地的乡镇、街道办事处组织实施。对于存在重大情形、社会影响较大的违法建筑，则宜裁定由区、县级政府组织实施，并明确相关部门的配合义务。《最高人民法院关于违反土地管理法的建筑物、其他设施强制拆除实施主体问题的答复》中再次明确由“市、县级人民政府组织实施”是总的原则，上级政府不能将执行重担全部压在基层。

2.妥善解决历史遗留问题。由于历史遗留问题形成的违法建筑，完全由企业承担责任并不公平，宜由政府相关部门、涉案企业等共同商讨处置方案。对于已闲置、荒废的厂区，可以在给予补偿的前提下进行拆除。对于经营状况良好的企业，则可采取先退还后发包、调整土地规划等方式消除违法状态。检察机关可以通过“检察建议+公开听证+争议化解”的工作模式,助力历史遗留问题的解决。

3.合理设置责任的承担。在裁执分离案件执行过程中突发恶性事件时，如何科学合理地界定相关主体的责任，显得尤为重要。毋庸置疑，强制执行阶段是恶性事件发生风险最大的环节。故，单纯以违法行为发生的环节作为认定责任的判断标准对负责强制执行的行政机关显然不公平。在责任认定中需考察各主体在其主导环节是否依法裁判、依法行政，做到了法理情相融合。如果法院或执行机关在主观及客观上均已尽了最大努力防范可能发生的各种风险，那么在判定责任时应减轻或免于相应的责任。［2］参见王华伟、刘一伟：《非诉行政案件裁执分离模式再思考》，《行政法学研究》2017年第3期。

（三）多元化拓宽案件线索来源渠道

行政非诉执行案件线索是开展检察监督的前提与基础，扩宽线索来源是检察机关开展行政非诉执行检察监督首先要攻克的堡垒。一是建立执法司法信息共享和移送机制。较为可行的方式是由省级院与自然资源部门建立联合机制，逐步搭建信息共享平台，全面掌握行政机关执法情况，摸排案件线索。二是加强对行政非诉执行监督职能的宣传。除了发传单、挂横幅的传统宣传方式，要注重对所办理的典型案例的宣传，用生动的语言、身边的案例向群众解读检察机关在行政非诉执行中的职能定位，提高依当事人申请的案件比例。三是提高发现监督线索的敏感性。强化从新闻报道、舆情动态中发现线索的能力；注重从个案办理中深挖类案线索，推进专项问题治理；提升线索的成案率，找准监督视角，依法行使调查核实权。

（四）强化行政非诉执行检察监督类案办理效果

检察机关一开始发现的案件线索往往是以个案形式出现的，但办案人在案件办理过程中应联想到个案背后的共性问题。相较于个案监督，成功的类案监督往往能够促进一项机制的建立与完善。

一方面，找准定位，服务大局。检察机关要践行穿透式监督理念，根据经济社会发展状况、法院办理行政非诉执行案件和行政机关执法状况，以及制约依法行政、社会治理的突出问题，找准方向和重点，开展专项监督，主动向党委、政府报告工作，提出有针对性、可行性的意见建议，积极争取上层的支持。在一段时期内持续、接力跟进，从监督法院依法受理、审查到督促行政机关依法履行生效裁定，并形成长效机制，把个案整改和机制建设放在同等重要的位置。