我国阶段性体育产业宏观政策的改革趋向分析——基于22、46、43号文件

张瑶瑶，陈 刚，娄高阳

（武汉体育学院 体育战略与政策研究中心，湖北 武汉 430079）

体育产业政策作为一定时期国家宏观调控、干预、优化体育产业发展的经济政策，对于体育产业的快速健康发展有重要意义。我国多类体育产业政策颁布实施后，众多学者加大对其研究力度。易剑东等对体育产业政策执行进行研究［1-2］，丛湖平等建立三维框架研究体育产业政策选择问题［3］，鲍明晓等对体育产业政策的定义进行研究［4］，张凯等用内容分析法对体育产业政策特征进行研究，并提出优化建议［5-6］，张文鹏等用政策工具对学校体育政策进行研究［7］，周红妹等用内容分析法对体育产业政策进行量化分析［8-9］，陈爱辉对体育产业政策变迁进行研究，并将其分为5个阶段，其中2010年至今划分为“加速发展”阶段［10］。对体育产业政策研究有助于体育产业政策的优化，有助于政府这只“有形的手”更好发挥宏观调控作用，推动体育产业高质量发展。

内容分析法主要是对传播内容进行客观、系统和定量的描述的研究方法［11］。采用定性、定量相结合的内容分析法，使得研究更加科学合理。实质上，在2010年《关于加快发展体育产业的指导意见》国办发〔2010〕22号（简称22号）颁布以后，体育产业发展进入“快速发展”的新阶段。目前有学者对22号、《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》国发〔2014〕46号（简称46号）、《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》国办发〔2019〕43号（简称43号）进行单独研究［12］，也有对其中2份政策进行共同研究。而本文选取具有阶段性特征的国务院颁布的22号、46号和43号文件［13-15］为分析样本，采用内容分析法从政策目标、重点任务和主要措施3个维度，以定性与定量结合的方式，通过对政策文本进行编码统计等分析，探析了我国体育产业政策改革趋向及优化策略。

1 政策文本选择与研究设计

1.1 政策文本选择与收集

政策变迁指政策在各时代背景下由政策主体制定颁布来适应当前需要的政策的变动［9］。政策主体对政策变迁有重要作用，政策主体的层级越高，政策的影响力和推行力越大。2010年由国务院办公厅颁布的22号文件，是第一份国家层面关于体育产业的政策性指导意见，意味着体育产业上升为国家战略；2014年在经济下行状态下国务院颁布46号文件，其颁布对体育产业来说具有非同寻常的意义；2019年在体育产业高质量发展背景下，为体育产业转型升级和激发市场活力，国务院办公厅颁布了43号文件。本文政策选取遵循权威性、公开性原则，通过筛选选出由国务院发布的与体育产业直接相关的现行有效的且具有重要阶段性特征的这3份文件，在中国政府网收集原文进行分析。

1.2 研究思路设计

政策工具指政府能用以实现某个目标的政治手段，对于公共政策的量化研究具有重要意义［16］。在我国最先被用于研究光伏产业等政策，随后众多学者将其用以研究体育产业政策。对政策工具学者们有不同分类方式，本文对于采用政策工具的部分主要借鉴学者盖伊·彼得斯的分类，将政策工具分为环境、供给、需求型［17］。环境型政策指优化市场环境，完善法制保障等为体育产业发展提供支撑的政策；供给型政策指给体育产业某些人、财、物等保障支持其发展的政策；需求型政策指让社会力量参与或者与海外合作等从需求方引导的政策。

本文的研究思路主要是采用内容分析法对选取的3份具有阶段性特征的体育产业政策进行研究，从政策目标、重点任务、主要措施维度单独分析，再对各个维度用对比分析方式分析从而总结出体育产业政策变迁特点和改革趋向，进而给出优化建议。需注意的是本文将3份政策按时间顺序编码为P1、P2、P3，各维度再细分多个子维度进行对比分析。

1）政策目标维度用两人分别多次研读分类再对比讨论方式进行分类来确保所有政策涉及方面均涵盖，将其分为产业体系、产业规模、产业增加值、体育服务业、产业市场与市场环境、体育消费、打造国际知名体育品牌、体育产业基础、体育事业产业关系、体育社会组织体系建设、社会力量参与和数据发布机制建设12个子维度对比，对比主要从是否有，有的话有哪些表述转变，每份政策中包含几维度，是否有新增或细化等方面进行。

2）任务是达成目标的载体，重点任务维度首先用归纳总结方式定性分析各政策，同时分析针对目标的任务类型，再通过识别需要完成任务的“表述转换”和“针对同一客体的表述转变”结合背景进行对比分析。

3）主要措施维度采用政策工具将其分为供给型（G）、环境型（E）和需求型（N）3类，再将供给型（G）分为资金物质保障（G1）、人才培养（G2）、消费政策（G3）、税收土地优惠（G4）、示范引领（G5）5个子工具，环境型（E）分为融合发展（E1）、法规完善（E2）、产业布局优化（E3）、市场环境优化（E4）、组织创新（E5）5个子工具，需求型（N）分为吸引社会投资（N1）、体育服务外包（N2）、海外交流合作（N3）3个子工具（见表1），对其采用逐句为分析单元来进行编码统计，随后进行对比分析。为了保证编码的客观性，由一人独立完成编码，隔段时间后再由此人重新编码，黄海燕等用此方式进行了体育赛事影响评估研究［18］。本文研究思路框架见图1。

表1 政策措施的政策工具分类表

图1 研究思路框架图

2 基于政策目标、任务、措施维度的量化分析

2.1 政策目标维度分析

目标指由组织使命而提出的在一定时期所要达到的预期效果，是希望在未来达到的状况。体育产业政策目标表明当前体育产业通过一定时间发展需要达到的水平。在22号文件中的主要目标部分首先提出实现目标的时间节点为2020年，其次将目标分为9个部分包括在国际上有自己知名的体育产品，建立以服务业为重点门类齐全的产业体系，体育产业增加值增加，体育事业体育产业协调发展［13］。46号文件发展目标提出实现目标的时间节点为2025年，提及目标包括建立体育产业体系，体育服务业占比增加，产业总规模超5万亿等6部分［14］。在43号文件中没有专门的目标规划部分，通过在文本中辨别具有时间节点的需要达成某种水平的论述将其划分为本政策的目标规划，其主要包括到2022年冰雪产业总规模超过8 000亿元，大型体育场馆全部完成安保等级评优，体育服务业增加值在体育产业增加值中占比达60%，基本形成全面的体育产业数据定期发布机制4部分［15］。

2.2 政策重点任务维度分析

任务指为完成目标而需要做的工作，是达成目标的执行载体，是为实现特定的目标而设定。在22号文件中提出六大任务：针对体育市场目标设立了发展健身市场、开发竞赛表演市场、培育中介市场任务；针对建设具有国际影响力体育品牌的目标结合我国制造业发展相对较好的状况提出做大做强体育用品业任务；针对体育服务贸易有较快发展的目标提出大力促进体育服务贸易任务；同时提出了体育产业与相关产业互动发挥拉动作用任务。在46号文件中提出六大任务：针对产业环境目标提出创新体制机制、转变政府职能、推进职业体育改革、创新体育场馆运营机制任务；针对产业基础更加坚实和消费需求愈强的目标提出完善体育设施、鼓励日常健身活动、推动场馆设施开放利用和加强体育文化宣传任务；针对产业体系更完善各门类协同发展的目标提出改善产业结构和布局的任务；针对产品和服务更丰富的任务提出丰富市场供给和赛事活动任务；同时各任务总体为到2025年体育产业总规模超5万亿推动经济社会持续发展服务。在43号文件中无单独的目标规划与重点任务一栏，通过阅读分析其主要包括“放管服”改革、建设场地设施、融合发展、促进体育消费等十大任务。

2.3 政策主要措施维度统计分析

对3份政策进行编码，编码形式主要采取政策编号-维度编号-分析单元子工具编号的形式，具体编码情况见表2，通过编码后进行数理统计，统计结果见表3。

表2 3份政策内容分析单元编码（部分）

表3 政策编码结果统计

统计结果显示，按照对政策措施逐句为分析单元进行编码的条款共164条，供给型83条，占比50.6%，G1、G2、G3、G4、G5分别为40、6、2、23、12条；环境型48条，占比29.3%，E1、E2、E3、E4、E5分别为7、26、2、10、3条；需求型33条，占比20.1%，N1、N2、N3分别为17、12、4条。22号文件共37条，占比22.6%，供给型19条，按子工具顺序的数量分别为11、3、0、4、1；环境型12条，按子工具顺序的数量分别0、10、0、2、0；需求型6条，按子工具顺序的数量分别3、2、1。46号文件共48条，占比29.3%，供给型28条，按子工具顺序的数量分别为10、3、1、11、3；环境型9条，按子工具顺序的数量分别0、5、0、4、0；需求型11条，按子工具顺序的数量分别5、4、2。43号文件共79条，占比48.2%，供给型36条，按子工具顺序的数量分别为19、0、1、8、8；环境型27条，按子工具顺序的数量分别7、11、2、4、3；需求型16条，按子工具顺序的数量分别9、6、1。各政策各子工具数量比例与总比例基本一致，但46号文件中对税收土地优惠应用较多，这与当时大力鼓励社会力量参与到体育产业领域来扩大产业规模较为一致。

3 基于政策目标、任务、措施维度量化结果的对比分析

按政策颁布时间顺序运用对比分析方式进行纵向对比，并结合政策颁布背景对比政策各维度之间的相同点和差异。

3.1 政策目标维度对比分析

通过研读所选3份政策将目标维度从产业体系、产业市场与市场环境、体育服务业等12子维度进行对比，主要对比其表述转变和是否细化以及所对比每份政策中涉及哪些子维度及是否有单独目标规划一栏等，对比结果见表4。

表4 3份政策的政策目标各维度对比

从文本格式看22、46号文件都有单独的目标规划栏，而43号文件无。从目标文本内容维度对比分析发现3份政策都提及体育服务业占比增加，但在43号文件中提出了60%的准确比例。22、46号文件都涉及到体育产业体系的构建，其表述从“建立”到“更加完善”呈现递进的转变，并且在22号和46号中对体育消费的目标大有不同，从显著增加到愈加旺盛可以明显看出当时体育产业消费者需求的状况和对于体育需求提升促进体育产业发展的期许增加。体育市场环境部分3份政策都有涉及，其表述转变由“建立”到“优化及更健全”再到细分的“体育场馆安保评价”也呈现出递进与逐步细化的现象。22号文件中涉及其它2份目标规划部分未涉及到的体育事业体育产业协调发展、建具有国际影响力的体育品牌、社会力量参与、体育社会组织体系建设4方面，这与当时为应对国际金融危机的影响提出要调整经济结构扶持新兴产业和服务业且体育产业发展相较于国外和国内体育事业较慢等背景有较大关联性。46号文件涉及其它2份目标规划部分未涉及到的产业基础更坚实1方面，这与我国坚持以人为本、保障与改善民生、提高身体素质与健康水平等发展理念相一致。43号文件中提出冰雪产业目标、场馆目标、统计体系目标，这些差异与当时体育产业现状和经济社会发展大环境紧密联系，比如当前在冬奥会举办在即的情况下43号文件就提出了冰雪产业相关的规划目标。在目标规划部分有些政策虽未提及，但是在措施部分有针对此目标的措施，比如在43号文件中提及的加强场地设施建设等与46号文件中产业基础更坚实需要做的事情一致，但本部分主要对目标规划维度单独进行对比，所以对目标与措施或任务内容相似部分不加以对比。由各文件目标从12个维度对比可知，虽然政策目标规划的数量在减少，但是我国体育产业政策目标越来越细化，并且随着体育产业发展现状和时代背景变化增加或者减少了部分目标规划，政策目标越来多元化，比如根据冬奥会举办背景提出的冰雪产业目标和根据大数据发展提出的数据发布机制建设等。

3.2 政策重点任务维度对比分析

通过研读所选3份政策将重点任务部分进行对比，主要对比其针对同一客体的表述转变和“不同任务表述转换”以及是否有单独重点任务规划一栏，对比结果见表5。

表5 3份政策的重点任务维度对比

从文本格式看22、46号文件都有单独的重点任务栏，43号文件无单独重点任务一栏。从文本内容维度对比分析可知，各时期为完成相应目标规划任务设定也存在差异性。在22号文件中主要是一些努力开发、培育、大力发展等处于初级阶段的任务，这是由于中国体育产业起步晚，在2010年发展才进入快速发展阶段，在初期需要通过逐步培育、发展等来加快体育产业发展。在46号文件中面对体育产业发展需求旺盛，设置了进一步扩大体育产业规模、促进体育消费提出转变政府职能、培育多元主体、营造健身氛围等具有划时代意义的相关任务。22号文件中的加快发展到46号文件中的进一步加快发展充分体现出了对于体育产业的政策红利不断增加，满足了体育产业自身发展需求。在43号文件中提出深化“放管服”改革、实施“体育+”促进融合发展等任务，从转变政府职能到深化“放管服”改革的转变突显出政府在努力放权让权，让市场充分发挥作用，构建“小政府大社会”的治理理念，同时，数字化信息化时代到来，科技成为一种全新的生产要素，户外运动深受广大运动者喜爱，运动康养被越来越多人认同等新的发展背景下体育与其它产业要素融合发展才能更好的促进体育产业高质量发展，更好拉动其它产业发展。

3.3 政策主要措施维度对比分析

由表3的统计数据可知，数量方面综合看可以发现体育产业政策的条款逐年增多，并且供给型、环境型政策工具的数量变化都呈上升趋势，且各政策子工具数量也呈上升趋势，3份政策的措施数量由高到低均是供给型、环境型、需求型，3种类型的措施分配不均。在供给型中主要以提供资金支持，建设体育场地设施，丰富赛事活动等基础供给为主；在环境型中主要以完善标准体系，健全法规，规范化发展等为主；在需求型中主要是鼓励社会力量参与，鼓励社会投资体育产业。

从内容变迁角度分析，随着时代背景变迁，各政策措施也存在显著性差异。22号政策可以说是我国体育产业政策进入加快发展的标志，当时为应对国际金融危机的影响提出要调整经济结构，扶持新兴产业和服务业，同时，在奥运会成功举办背景下提出要让体育事业体育产业协调发展，鼓励社会力量参与办体育。所以针对当时体育产业在我国发展处于加速但相对较慢的阶段，政策措施主要有供给型和环境型措施，包括大力支持投融资、给社会力量较大政策优惠鼓励参与、加强无形资产开发保护、建立法制规范化市场、加快人才培养等。2014年经济下行压力大的背景下，46号政策颁布，其措施相比22号政策更有力，有学者称其政策红利对5万亿大市场有益，除涉及吸引社会投资和完善税收政策等供给型措施以外增加了完善体育消费、就业、创新驱动政策等供给型措施，提出了增加土地规划、优化市场环境、促进公平竞争等环境型措施。2019年十九大报告指出，当前主要矛盾发生了变化，要转变政府职能，坚持深化供给侧结构性改革，同时，在体育产业面临着产业布局、融合等难题的背景下国务院办公厅颁布了43号文件，相比前两份政策，增加了深化“放管服”改革，深化场馆协会等改革，税收政策从之前的完善变成了落实，加强了对体育消费方面的相关措施，更注重产业布局结构的优化完善，关注体育服务业制造业占比不均衡问题，对于“体育+”更是针对医疗、旅游等增加了单独措施，并且提出了完善统计体系进而监督落实情况。

总体来看各政策目标都具有阶段性特征，且目标越来越多元化。重大任务是为了完成目标所设置的，与当时体育产业发展状况密不可分，在整体上其构建体育产业体系、优化产业布局、扩大体育产业规模、优化体育市场环境及扩大体育消费推动体育产业高质量发展成为国民经济支柱性产业的最终目标未变。同时促进体育产业发展的政策措施数量越来越多且更细化完善，针对当下国家政治经济大背景和体育产业发展相关问题的措施都有所体现。

4.1 我国体育产业政策的改革趋向

4.1.1 政策体系逐步建立并完善

公共政策理论认为公共政策体系指不同政策间和同一政策内不同要素间关联性及其与社会环境相互作用而形成的系统，产业政策理论认为根据政策内容不同，产业政策包括投入政策、布局政策等，所有政策的集合构成体育产业政策体系。通过对所选3份体育产业政策分析看出政策措施数量逐渐增多，政策目标逐渐多元，任务逐渐明晰，政策与当下环境与体育产业发展状况紧密相连，各政策间针对同一目标的要求逐渐提高，类似措施逐渐细化，政策部门分工进一步明确，政策体系建立并在逐步完善。

4.1.2 政策目标逐步多元且清晰

在体育产业政策变迁过程中政策目标也随之变化并呈现出向多元化方向转变的趋势，且目标越来越清晰呈递进式转变。进入加快发展的初始阶段目标主要有建立体育产业体系、形成体育事业与体育产业协调发展局面等初始阶段目标。在发展取得部分成果后，为大力发展体育产业促进体育消费，提出要优化产业环境、产业体系更完善和产业基础更坚实等目标，同时引进了“群众”这一新的政策客体，并且提出相应量化目标。在体育产业加速发展近10年、供给侧改革促进体育产业高质量发展和冬奥会举办的大背景下又提出了体育服务业规模占比60%，冰雪产业总规模超8 000亿等目标，政策目标逐步向多元化发展。

4.1.3 政策措施逐步丰富且细化

政策措施的变化不仅体现在数量方面，而且其内容逐渐细化，涵盖面也越来越广，内容逐渐丰富。比如针对投融资的供给型措施在22号文件中只提出政府资助、企业融资、彩票公益金使用等6方面措施，随着经济的发展与经济成分的复杂化，在46号文件中把中小企业考虑在政策客体内提出了支持企业发行债券、增加适合中小企业的信贷等8方面措施，在43号文件中提出了政府融资担保将企业纳入考虑等4方面措施，虽然数量有所减少但其主要都是一些新的针对体育企业贷款条件降低的政策性措施，且明确了由哪些部门负责落实，相较前2份政策其效力会有所增强，且从经济学角度来说并不是政策措施数量越多，政策措施达到一定数量后边际成本越来越大，政策措施数量还是适宜为好，所以整体来看体育产业政策措施呈逐步细化丰富的趋势。

4.1.4 政策制定呈现多主体参与

“小政府，大社会”指政府职能减少，将权力下放，让市场、社会组织发挥自我调节能力，即让市场在资源配置中起决定性作用，政府负责宏观调控、监管、弥补市场失灵，更多让市场自行调节，推动资源配置实现效益最大化。习近平总书记在全面深化改革等经济会议上发表了关于社会主义经济建设的问题，多次提出政府与市场要相辅相成，市场在资源配置中起决定性作用，政府则进行宏观调控。而这在体育产业方面也不例外，分析3份体育产业政策的过程中发现关于鼓励社会力量参与的相关政策在逐步加强，由简单的坚持政企分开、政社分开变为创新体制机制、进一步转变政府职能、管办分离等较大力度的推行再到深化“放管服”改革，无疑体育产业也在进行体育体制改革，简政放权，让市场发挥作用进而更好发挥政府作用。所以，要让体育产业健康科学发展，政策制定也一定会通过大量政策优惠来鼓励社会力量积极参与，不断让市场发挥资源配置的优势。

4.1.5 政策制定表现为动态性调整

政策制定需要结合当前体育产业发展现状与政治经济大背景才能更符合体育产业发展的需求。对3份体育产业政策分析发现每份政策都有结合当时体育产业发展现状和时代背景的一些内容。在22号文件中提出的体育事业与体育产业协调发展，当时正值北京奥运会成功举办，体育事业发展取得新突破，并且中央为应对金融危机提出加快经济结构转型且逐步加强新兴产业与服务业支撑作用。在2014年基于体育产业发展速度快但规模小且存在体制机制问题的现状颁布了46号文件，提出体育产业总规模超5万亿、创新体制机制等目标与任务。在举办冬奥会之际43号文件也增加了相应的冰雪场地设施建设规划等针对性政策来促进冬奥会成功举办与冰雪产业快速健康发展。结合背景与发展现状制定政策不仅有助于政策的真正落实，更能切实解决需要解决的问题，对推进体育产业快速高质量发展具有重要意义。所以，在后期体育产业政策制定的过程中还是会表现动态性调整特征，与当前的产业发展现状和我国政治经济大背景结合，不断解决产业发展中遇到的一些难题。

4.2 我国体育产业政策的优化建议

4.2.1 优化完善政策体系

通过整理分析3份体育产业政策发现，前2份在政策体系上具有较强一致性，主要包括基本方针、主要目标、组织实施等5个部分，这样能清晰了解每个部分的政策规划，但43号文件将其融合在一起分为10部分包括35条款，对主要目标和重点任务、政策措施等难以区分，但值得注意的是其在每个条款后标注了由哪些部门来负责，这样对于权责的划分相对清晰。所以，在后期各部门进行政策制定的过程中可以进一步将政策体系优化，清晰规划政策目标、任务及政策措施等相关部分，同时，各个任务与措施需要具体落实到相关部门，有助于各部门了解自身的任务，进一步促进规划目标的达成。

4.2.2 均衡应用政策工具

罗斯威尔等对政策工具研究认为供给型、需求型、环境型三者均衡使用政策效益才能够最大化［14］。分析发现当前政策中3种工具使用供给、环境型较多，需求型较少，要适当减少环境、供给型工具使用频率，增加需求型工具，让市场发挥充分作用。同时在供给型中主要以资金物质保障为主，税收土地优惠也相对较多一点，但缺少人才培养等其它供给型工具的应用，且需求型的应用可以考虑把政府购买等多元化方式的政策工具更大程度利用起来。在后期，政策制定的过程中可以综合考虑多样化政策工具的应用，不断让政策制定更科学合理化。

4.2.3 明确政策部门分工

各政策的具体落实需要较多部门来协同，否则政策就会形同虚设。在政策制定过程中可以召集相关部门开会大家共同商讨，这样更有利于各部门明晰职责，也能够充分调动各部门积极性。并且在政策文本的每一条款后面可以像43号文件一样标明具体由哪些部门负责，这样也更利于企业和社会组织等社会力量更好的利用政策。针对部分地方体育局颁发政策有时同级部门不积极主动配合的现象，可以考虑与各同级部门领导协商寻求其支持，或者与当地政府部门协作，征求政府部门同意与支持，进而让同级部门配合政策落实。

4.2.4 加强政策连贯性

体育产业政策无论是国家层面先后颁布的各类政策，还是各省市据国家层面政策颁布后颁布的政策都要进一步加强政策连贯性，进而保证各阶段目标任务与措施进一步明晰。在政策内容逐渐丰富的过程中保持原有需要继续实施或加强实施的部分的连贯性，比如3份所分析政策中政策目标针对体育服务业比重提升部分由建以体育服务业为主的体育产业体系，到体育服务业在体育产业中比重显著提升，再到体育服务业增加值占体育产业增加值60%，其不仅保持连贯性而且呈现一种递进的目标规划，这样便于在每个阶段更好去完成落实政策相应规划。当然，保持政策连贯性不意味着所有内容、措施等都一直延续，还需要结合当前体育产业现状和政策落实状况具体增加或减少所需内容。

4.2.5 构建“点-线-面”结合的政策网络

体育产业政策针对各主体、各具体体育产业细分部分、政策发布机构、政策发布时间等每个点之间可以形成相关部分两两相连形成“政策线”“政策线”间随着延展形成“政策面”，这样就可以逐步形成完整的政策网络更有效推进体育产业高质量发展与体育产业政策下一步制定等。比如政策发布机构方面国家层面在某年发布了某一体育产业政策，各省市也针对当地具体状况在当年或随后一两年发布相应政策，在此政策阶段过后国家层面再根据具体实施情况科学颁布相应政策，各省市根据当地政策实施效果与体育产业发展现状针对性颁布相应政策，这样循环往复，各方面结合逐步形成体育产业政策网络来推进新形式下体育产业科学发展新局面。

5 结语

体育产业政策研究对把握体育产业政策改革趋向与政策再制定，对处理“政府-市场”关系，对体育产业高质量发展具有重要意义。对3份政策通过内容分析法与对比分析法相结合方式发现其目标规划有结合背景有不断丰富且相同目标规划逐步提高水平的趋势，重点任务有结合目标不断细化的表现，政策措施有数量不断增加内容逐渐细化、丰富、完善的现象。进入“十四五”期间，体育产业政策调整与制定可以从优化完善政策体系、均衡应用政策工具、明确部门分工、加强政策连贯性、适度提高目标规划等方面着手，让政策成为政府更好进行体育产业发展宏观调控的措施，让政策更好为体育产业高质量发展服务。