全国高级法院院长会议研究：基本架构、功能承载与长效发展*

郭 松

(四川大学法学院，四川 成都 610207)

作为一种组织化的议事与沟通活动，会议在我国党政管理体制中非常普遍，也饱受争议。但不争的事实是，党政系统的有效运作高度依赖各种类型的会议。与党政系统类似，我国法院体系的运行与管理也无法离开会议，各层级法院都惯常以会议作为推动工作、布置任务与实施管理的重要手段，尤其是一些重大司法改革的推进与重要决策的贯彻更是依靠层层会议展开落实。不仅如此，在法院科层制组织结构的作用下，法院系统还“自上而下形成一个与科层制相匹配的金字塔形会议网络，”[1]各级法院与不同级别的法院领导甚至普通法官都处在这个庞大网络的某个结点之上。然而，令人遗憾的是，法院系统的会议似乎并未引起各界的足够重视。除了诸如审判委员会、专业法官会议等与审判业务相关的会议得到较为充分的研究之外，其他更多能直接、深刻影响法院内部治理甚至司法审判的会议极少进入研究者的视野，相关研究非常罕见。可以说，对法院系统非审判类会议的研究，是当前学界对法院制度研究的一个盲点。造成此种状况的原因，一方面可以归结为有关会议公开且可得的资料甚少，研究难度极大；另一方面可能与研究者的视野偏狭有关，他们并未意识到会议背后的深层意蕴。在法院运行与管理高度依赖会议的现实下，忽视对法院系统会议的研究，本身就无助于对法院实际形态与运作机理的理解与认识，进而还“可能自我斩断能对事态作出真正有力解释的因果关系项”。[2]有鉴于此，本文准备对法院系统非审判业务类会议展开尝试性研究。由于法院系统存在名目繁多、形式多样与功能不一的各种会议，笔者无力将其都纳入研究范围，而只选择其中一种会议作为研究对象，即全国高级法院院长会议。

之所以作此选择，除上述原因外，还有三个方面的考虑。第一，研究所需的资料相对容易获取。相比于其他会议，全国高级法院院长会议的有些资料处于公开状态，较易获得，主要包括《中国法律年鉴》收录的有关全国高级法院院长会议的报道、《人民法院报》与《人民司法》的新闻报道和会议综述以及《中华人民共和国最高人民法院公报》收录的领导讲话。这些材料虽谈不上充分，但基本能满足研究需要。第二，全国高级法院院长会议相对重要。在法院系统庞大的会议网络中，全国高级法院院长会议无疑处于非常重要的位置，它不仅是连接最高人民法院与地方法院进而实现高效沟通的载体机制，还是协调整个法院系统行为模式与行动选择的组织工具，更关系到最高人民法院如何指引与塑造地方法院的内部治理和司法审判。这决定了全国高级法院院长会议对法院系统运行与管理的影响可能更为深刻。第三，全国高级法院院长会议可以作为观察法院体系内部治理与体制构成的重要窗口。作为法院内部重要的上下联通与政策执行机制，全国高级法院院长会议蕴含着较为丰富的有关法院内部管理与运行的组织信息，从中可以发现法院系统对内的治理技术与权力逻辑。这些都是理解我国法院体系独特治理模式与运行逻辑的重要线索。

就研究内容而言，本文主要考察三个方面的问题：一，梳理全国高级法院院长会议的渊源与发展，观察整理其运行情况，目的在于把握它的发展脉络与现实样态；二，分析全国高级法院院长会议的功能承载，全面揭示它实际发挥的作用，以深化对其内在机理与工具价值的理解。三，解析全国高级法院院长会议的逻辑困境，深度分析其运行中存在的技术短板，从而提出长效发展之策。最后，笔者还想指出的是，由于无法进入会议现场，研究更多依托官方所发布的书面材料，这使得本文的研究存在较大局限，很多极具理论与实践价值的问题笔者无法回答。比如，开会的过程、最高人民法院与地方法院如何互动、与会人员在会议中的行为特征。考虑到本文的目的更多是想开启一个新的研究领域进而拓宽观察中国法院实践运作的视域，并提醒注意会议在法院运行中的重要作用，上述缺失应该不会影响本文的研究价值。何况本文还能提供一些有关全国高级法院院长会议的知识。

一、全国高级法院院长会议的基本架构

全国高级法院院长会议正式推出于1991年，它源于全国法院工作会议与全国高级人民法院和军事法院院长会议。与党政系统的常委会议、常务会议等不同，全国高级法院院长会议并不存在一套系统的会议制度，更没有组织法层面的依据，它更多的是在实践中发展，成型。就当下的情况来看，全国高级法院院长会议在内容安排、参会主体以及召开时间等方面已经形成了相对稳定的操作惯例，具有较强的规则性与可预测性。

1984-1990年全国法院工作会议的基本情况①

(一)渊源

全国高级法院院长会议的重要渊源是全国法院工作会议，而后者的前身则是全国人民司法工作会议。根据笔者的考证，人民法院重建后，最高人民法院联合最高人民检察、司法部等在1978年4月24日共同组织召开第八次全国人民司法工作会议，法院系统参会的人员是最高人民法院的院长与副院长以及各高级人民法院院长。②这次会议持续近一个月，在清算林彪、江青反革命集团破坏人民司法工作罪行的基础上，总结了建国以来人民司法行之有效的经验，并确定了人民法院在新时期的任务。[3]P1五年后的1983年11月15日最高人民法院组织召开第九次全国法院工作会议，此时全国人民司法工作会议已不再由几个部门联合组织，最高人民法院将自己单独组织的会议更名为全国法院工作会议，但接续了全国人民司法工作会议的次数(届数)。这次会议的主要任务是，“传达、贯彻十一月十四日结束的全国政法工作会议精神，学习中央31号文件，讨论研究严厉打击刑事犯罪活动中审判工作的问题。”[4]此后，从1984-1990年，除1989年之外，最高人民法院每年都组织召开全国法院工作会议，共计6次，其中1990年1月4日召开的是第十五次全国法院工作会议。换言之，在法院系统，以往基本5年召开一次的全国人民司法工作会议已被接近1年召开一次的全国法院工作会议所取代。值得注意的是，这6次会议使用的会议名称并不完全一样，召开时间与会议内容也无规律可循(参见上表)。事实上，前文提到的第八次全国人民司法工作会议与第九次全国法院工作会议也存在类似情况。这在很大程度上表明，最高人民法院组织的全国性法院工作类会议在这一时期还未形成稳定的制度安排，很多操作技术层面的问题尚在探索之中。

转折可能发生在1991年。这一年的2月1日最高人民法院组织召开全国高级人民法院院长会议。这次会议的很多安排继承了此前全国法院工作会议的做法，同时又奠定了全国高级法院院长会议的基本架构。因为此次会议的基本模式大致沿袭此前的全国法院工作会议，后来的全国高级法院院长会议在内容设定、议程安排、召开时间与参会主体等方面延续并发展了这次会议的基本操作。此后，会议的名称进一步被精简为“全国高级法院院长会议”，并确定一年召开一次；之前的全国法院工作会议则变成五年召开一次，③且相比于全国高级法院院长会议，其参会主体、会议议程与会议内容都有所增加。这意味着全国高级法院院长会议在某种程度上取代了原来的全国法院工作会议而成为法院系统重要的年度工作会议，而新推出的全国法院工作会议则被赋予了更多的目标任务，在很大程度上成为总结五年一届最高人民法院与全国法院的工作以及安排下一个五年法院系统工作的会议。更为重要的是，从参会主体、会议安排与目的设置等来看，全国高级法院院长会议较为接近1991年之前的全国法院工作会议，但又是一种全新的会议。以1985年2月1日在上海召开的第十一次全国法院工作会议为例，本次会议的参会主体是最高人民法院的领导、各高级法院和军事法院的院长、海事法院与部分中级法院的院长；会议安排了时任最高人民法院院长郑天翔、副院长任建新讲话发言，还设置了分组讨论环节；会议的目的是明确全国法院下阶段的工作重点。[5]我们在下文将看到全国高级法院院长会议在这些方面与其较为相似。这进一步佐证全国高级法院院长会议事实上源于全国法院工作会议。笔者通过对资料的梳理还发现，在1991年之后，全国法院工作会议召开的当年不召开全国高级法院院长会议，但后者通常的会议内容会包括在当年召开的全国法院工作会议之中。④

值得注意的是，在1979年7月13日与1980年3月8日，最高人民法院还组织召开过全国高级人民法院和军事法院院长会议以及全国高级人民法院院长会议。这可能最早接近使用“全国高级法院院长会议”这样名称的会议。其中前者的议题是，“学习新颁布的7个法律，其中着重研究刑法和刑事诉讼法，讨论为1980年1月1日实施刑法和刑事诉讼法做好准备工作的问题。”[3]P4后一次会议召开的目的在于，“根据中国共产党十一届五中全会的精神，把1980年人民法院的主要工作安排一下。”[6]P110如其名称所示，这两次会议的参会主体主要是高级法院和军事法院的院长。不过，就笔者所掌握的资料来看，一直到1991年，最高人民法院再也没有组织召开过类似如此命名的工作会议。⑤但不管怎样，从会议议题与参会主体的角度来看，全国高级法院院长会议在某种程度上对其还是有所继承。就此而言，上述两个会议也构成了全国高级法院院长会议的渊源。

(二)会议内容

作为重要司法精英的集体互动机制，全国高级法院院长会议的内容安排和议程设置一般都与法院系统的宏观运行与整体发展有关，处理的是关涉法院运行与发展的方向性与关键性问题。从实践来看，全国高级法院院长会议的内容趋于固定化，议题设置也日益常规化。通过对《中国法律年鉴》所收录的有关全国高级法院院长会议的报道与其他相关材料的分析，全国高级法院院长会议涉及的议题内容主要包括以下几个方面。

1.总结全国法院上一年度的工作情况。全面总结全国法院上一年度各方面的工作情况，是全国高级法院院长会议的重要内容。从实践来看，年度工作总结多数时候由最高人民法院院长在其主题报告中详细论述，有时也由最高人民法院副院长专门通报。就具体内容而言，工作总结主要涉及审判与执行的情况、诉讼制度与司法体制改革的情况、重点(专项)工作的推进情况、重要司法政策的贯彻情况等。无论谁作工作总结，都以讲成绩为主，强调用数据和案例说话。由于多数与会者并不了解上一年度全国法院的总体情况，由最高人民法院领导进行工作总结，可以使专业化的业务信息流动起来，从而有助于参会者更充分了解法院体系的整体运行。另外，鉴于最高人民法院院长在全国“两会”上所作的工作报告包括法院系统的工作总结，利用全国高级法院院长会议事先通报上一年度的工作情况，有助于最高人民法院在吸纳相关反馈意见的基础上完善工作报告。

2.明确法院系统下一年度的工作重点与工作要求以及需要执行的司法政策。这可能是全国高级法院院长会议最为重要的议程与内容，主要是通过以下两种方式来明确下一年度的目标任务与“施政重点”：第一，最高人民法院院长在会议的主题报告中细致阐述；第二，最高人民法院副院长专门部署。相比较而言，前者更为宏观，更多表达的是最高人民法院的治理意图与政策导向，后者对工作的布置与安排较为具体，一般会提出明确的工作要点以及需要关注的重点。此外，在会议的总结环节，最高人民法院领导可能会进一步重申所确定的工作重点，并就如何贯彻实施提出要求。在某些时候，最高人民法院领导的总结讲话还会对与会者所讨论的重点问题做出反馈，并吸收一些共识性意见。⑥值得指出的是，全国高级法院院长会议本身并不商讨下一年度的工作重点，更多是最高人民法院直接向与会主体通报在很大程度上已确定的内容。

3.学习中央层面的重要会议精神或重要领导人的讲话、批示。利用多种方式与平台，在法院系统传达并学习中央重要会议精神，是最高人民法院确认自身政治属性与社会角色的重要方式。全国高级法院院长会议正是这种平台，这可以显示法院系统对中央层面治理导向与政治意志的重视。就实践来看，全国高级法院院长会议学习的重要会议精神主要有三类：一是中共中央全会的决议与精神；二是全国/中央政法工作会议的精神；三是中央召开的其他重要会议如中央经济工作会议的精神。另外，在某些时候，党和国家领导人会对全国高级法院院长会议作出批示，或者对法院工作作出指示。⑦这些批示或指示在一定程度上承载着党和国家领导人对法院工作的肯定、鼓励与某种期待，利用全国高级法院院长会议学习这些批示或指示属于政法体制下的常规操作。更重要的是，现场学习党和国家领导人的批示或指示，能让在场的与会者沐浴在党和国家的亲切关怀中，油然而生一种使命感与认同感，并自觉置于政治权威的“规训”之下。[7]P188这可能是最高人民法院将其作为全国高级法院院长会议重要内容的深层原因。

4.交流工作经验与征求即将出台重要法律文件的意见。受注意力资源有限的影响，绝大数法院可能并不了解其他法院的具体情况，一些在实践中产生的有益工作经验也会因为传播方式受限而无法在更大范围内推广。这就需要有相应的交流与学习的平台或机制。同时，最高人民法院也想通过树典型的方式，激励其他法院向他所倡导的价值理念与目标任务靠拢。基于此，最高人民法院选择利用全国高级法院院长会议这一平台，让若干高级法院院长就当年设定的主题发言，以交流工作经验，并激励其他法院。讨论重要法律文件并征求修改意见，也是全国高级法院院长会议的重要内容。从实践来看，最高人民法院会把一些涉及重要改革或准备提交更高层级组织的法律文件交由与会者讨论，征求修改意见。这一方面可以理解为最高人民法院利用全国高级法院院长会议传递信息，让与会者提前知晓即将推出的改革或准备出台的法律文件；另一方面也可能是最高人民法院认为某个议题确实重要，需要在全国高级法院院长会议上征求意见。

5.表彰与奖励先进集体和先进个人。表彰先进并不是全国高级法院院长会议伊始就设定的会议内容，而是在2004年以后才被列为会议议程。尤其是从2015年开始，最高人民法院单独或联合其他部门评选的重要荣誉与各种称号，比如全国优秀法院、全国优秀法官等，都是在全国高级法院院长会议上宣布获奖名单，并进行公开表彰。按照实践惯例，这一般在全国高级法院院长会议的开幕式上进行，由最高人民法院政治部主任或者中央部委的代表宣读获奖名单与表彰决定，最高人民法院院领导为受表彰的代表颁发荣誉证书。很明显，最高人民法院之所以在全国高级法院院长会议上表彰先进，更多是想利用其本身的权威性与仪式感增强“先进典型”的政治荣誉感与组织使命感，并彰显自己对先进人物与集体的重视，从而起到某种鼓动作用，更好地激励全国各层级法院与所有法官。

(三)参会主体

在我国会议政治的语境下，参会主体具有很强的象征意义，标示着会议的级别、规格与重要程度。就全国高级法院院长会议而言，它的参会主体并不像其名称所示仅限于高级法院院长，而是还有很多其他相关主体。总体来看，全国高级法院院长会议的参会主体一直处于调整之中，目前似乎已趋于稳定。具体而言，除高级法院和军事法院的院长这两类主体之外，还包括以下几类：

1.最高人民法院的所有院领导及其各庭、厅、室负责人。据笔者考证，前文提到的那些在1991年之前由最高人民法院组织召开有高级法院院长参加的会议，最高人民法院所有领导与其内设部门的负责人都会出席。在1991年全国高级法院院长会议正式推出后，他们依然是“惯例性”的参会者。从会议座次安排来看，最高人民法院院领导在主席台就坐。毫无疑问，这是为了凸显全国高级法院院长会议的高规格与权威性。由于全国高级法院院长会议尤其是最高人民法院院长的讲话与发言也会涉及最高人民法院的工作，其内设部门负责人参会也在情理之中。此外，按照官僚科层制运行规则与机关事务管理惯例，在所有领导都出席的情况下，下属部门的负责人自然应该到会。因此，最高人民法院各庭、厅、室负责人与会，并不属于特殊安排，反而可以促使他们形成一种与最高领导共同在场的集体认同感与内心凝聚力。

2.部分中级法院与铁路运输法院、海事法院、知识产权法院的院长。从笔者所收集的资料来看，部分中级法院主要是直辖市、计划单列市、经济特区与省会(首府)城市的中级人民法院。最高人民法院法院之所以安排这些中级法院的院长参会，可能是考虑到它们实际承担的审判执行工作较为繁重，在整个法院体系中的位置也比较重要。不过，现有资料也显示，这些中级法院的院长并不是每年都受邀参会，尤其是在2004-2015年间，他们只参加过2008年的全国高级法院院长会议。在我国的法院体系架构中，铁路运输法院与海事法院属于专门法院，地位与功能较为特殊，它们在审级上属于中级法院层级。可能是基于上述因素，最高人民法院从1992年开始就邀请这些法院的院长参加全国高级法院院长会议，但他们参会的次数并不多，特别是铁路运输法院，在2001年之后就再未参会。至于知识产权法院院长，他们首次参加全国高级法院院长会议是在2016年。知识产权法院的院长之所以被邀请，可能是因为最近若干年国家层面一直重视知识产权的司法保护，它们在审级上与中级法院相同，在法院体系中不仅重要，更是独特。值得注意的是，从2019年开始，中级法院、知识产权法院与海事法院的院长已连续三年没有参加全国高级法院院长会议。

3.中央和国家机关有关部门的代表。据笔者考证，从1991年开始，中央和国家机关有关部门的代表就一直参加全国高级法院院长会议。从最高人民法院的角度而言，邀请中央和国家机关有关部门参会，有助于它们了解法院系统的具体运行，尤其是法院在国家治理中实际发挥的作用。这对于法院系统获取更多的政治支持与资源投入有所助益。另外，作为国家治理体系的重要组成部分，法院的运行不可能是一种自我封闭的活动，很多时候也会牵涉其他部门。甚至全国高级法院院长会议的内容与议题会涉及其他部门，如前文提到的表彰先进。在这种情况下，确实需要他们参会。此外，从中央和国家机关的角度而言，接受邀请并出席全国高级法院院长会议，本身也能显示对法院工作的支持。

4.部分全国人大代表和全国政协委员。全国人大代表与全国政协委员并非一开始就受邀参加全国高级法院院长会议，他们首次参会是在2015年。此后，历年的全国高级法院院长会议都有全国人大代表与全国政协委员参加。这表明，邀请全国人大代表与全国政协委员参加全国高级法院院长会议已成定制，至少是一种惯例。最高人民法院之所以邀请他们，可能与其希望人大代表与政协委员充分了解法院系统的实际工作进而赢得更多政治支持的考虑有关。尽管无法确定邀请全国人大代表与全国政协委员参会是否能够增加法院的支持率与认可度，但至少表明最高人民法院确实在为赢得更多的信任与支持而努力。

5.全国优秀法院、全国优秀法官和全国法院办案标兵的代表与新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院的院长。如前文所述，表彰先进从2015年开始成为全国高级法院院长会议的固定议程。相应地，会议所表彰的全国优秀法院、全国优秀法官和全国法院办案标兵的代表也自2015年起成为固定的参会人员。当然，此前也偶有受表彰的先进法官和法院的代表受邀参加全国高级法院院长会议。不用说，邀请这些先进集体与个人的代表参会，目的在于更加突出他们的代表性，从而树立效法的榜样。至于新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院的院长，他们首次参加全国高级院长会议是在1998年。此后，兵团分院的院长连续出席了历次全国高级法院院长会议。在最高人民法院2005年正式确定其作为高级法院的审级地位之后，他们参会似乎理所当然。

除了上述几类经常参会的人士之外，还有其他一些主体也间或出席某一年的全国高级法院院长会议，具体包括：党和国家主管政法工作的中央政委法书记(1992年、2004年、2008年)、高级法院的政治部主任(2005年、2008年、2010年)、最高人民法院咨询委员会的成员(1994年、1995年、1997年、1998年、2001年)、在京政法院校的代表(1997年)以及高级法院办公室或研究室主任(2008年)。但根据笔者的考证，上述几类主体在2010年后就再未参加过全国高级法院院长会议。

(四)召开时间

如前所述，全国法院工作会议与全国高级人民法院和军事法院院长会议构成了全国高级法院院长会议的重要渊源。由前表可知，最高人民法院在年初、年中与年末都组织召开过全国法院工作会议，并无规律可循，更没有相对固定的时间。全国高级人民法院和军事法院院长会议同样如此。这说明，最高人民法院在当时还未形成规范化的会议制度，会议召开的动议较为主观与随意，可能会根据当年法院运行与管理的实际情况临时决定召开，甚至可能根据领导的意志而举行。与此形成鲜明对照的是，从1991年开始，全国高级法院院长会议一般都在年底12月或年初1月召开，且基本已形成惯例。⑧由于全国高级法院院长会议要进行年度工作总结，安排下一年度的主要工作，将会议召开时间设定在年底或年初是比较合理的。这意味着全国高级法院院长会议运行日趋理性化与规范化，具有相当程度的可预测性。此外，笔者还注意到，自2014年以来，全国高级法院院长会议都在年初的1月召开，且一般都安排在中央政法工作会议之后。这应该与最高人民法院希望在全国高级法院院长会议中贯彻中央政法工作会议的精神并据此安排与部署法院系统工作的考虑有关。

值得注意的是，相比于前期，目前全国高级法院院长会议持续的时间较短，一般在2天左右。会期缩短当然体现了会议效率的提高与会议风气的转变。更重要的是，由于开会/会议长期被认为是官僚主义与形式主义的征象，党政系统一直重视对会议超量问题的治理，最高人民法院也注重压缩会议的数量、规模与会期。⑨这可能是全国高级法院院长会议会期缩短最重要的原因。

二、全国高级法院院长会议的功能

在党政系统繁密的会议网络中，不同类型的会议在适用议题、召开价值与开会过程等方面差异较大，这在很大程度上决定了不同的会议具有特定的功能。[8]此外，不同的会议在参会主体、议题设置与会场安排等方面存在显著不同，这使得各种会议的影响力与背后意蕴差异甚大。因此，考察会议的功能除了要关注其本身与直接的作用外，还要深究其延伸性的治理价值与杠杆效应。照此思路，笔者把全国高级法院院长会议的功能概括为工作部署、组织动员、信息沟通与组织控制等四个方面。

(一)工作部署

在我国的党政体制下，开会从来都是推动政策执行与工作展开的重要方式，很多会议召开的目的就是针对某一重要议题做出任务安排与工作部署。从某种意义上讲，会议在工作部署方面具有先天优势，与会者很容易知悉并理解自己所要承担的工作与需要完成的任务。因为会议的组织者可以在充分解释决策目标的基础上，把抽象的战略目标简化成具体的任务，进而再把具体任务分解为各部门各层级的子目标，最后以科层任务的形式传递至下级各部门分别执行。[9]就全国高级法院院长会议来说，其发挥的工作部署作用也相当明显。可以说，法院系统年度审判执行、法院管理与司法改革等工作重点以及需要贯彻执行的司法政策，都是在全国高级法院院长会议上通过最高人民法院领导的讲话与发言，在辅之以书面的会议材料向下传递，从而使地方法院知悉与了解具体的工作任务与目标。事实上，在全国高级法院院长会议的主题报告中，最高人民法院院长会开宗明义地点明会议的主要任务，具体表述也多使用诸如“贯彻”“落实”“提出今后一个时期的工作任务”“研究部署”等明显体现工作安排与决议贯彻意味的语汇。比如，在2014年1月召开的全国高级法院院长会议上，最高人民法院院长周强就讲到，“会议的主要任务是：深人学习贯彻党的十八大、十八届二中、三中全会，中央经济工作会议和中央政法工作会议精神，总结去年工作，分析形势任务，对今年和今后一个时期人民法院工作进行研究部署。”[10]P149这表明，全国高级法院院长会议具有很强的工作部署意味。

从实践来看，全国高级法院院长会议对工作的部署，既有对最高人民法院工作的安排，也要设定整个法院系统与下级法院的工作任务。就前者而言，这一般是在安排法院系统相关工作时提及最高人民法院需要做的工作，甚少将其作为会议的专项议题。比如，时任最高人民法院院长王胜俊在2010年4月召开的全国高级法院院长会议上谈到“强化便民利民措施，彰显人文关怀”时提出：“今年最高人民法院将适时召开立案信访窗口现场会，推动这项工作深入发展。”[11]对于后者，如前所述，明确并传达法院系统下阶段的工作重点，是全国高级法院院长会议的重要议程，这必然包括对下级法院具体工作的部署与安排。一般而言，最高人民法院会提出法院系统各项工作的总体目标与重要的专项工作以及相关要求，并通过最高人民法院领导的讲话与发言论说其合法性与合理性。同时，最高人民法院领导在讲话与发言中还会阐释法院工作需要贯彻与执行的司法政策。

值得注意的是，在部署相关工作时，最高人民法院领导可能会提出推进某项工作展开的宏观性与方向性指导措施。比如，在2003年12月召开的全国高级法院院长会议上，时任最高人民法院院长肖扬就“规范监督和指导”问题提出；“上级法院尤其是最高人民法院和各高级人民法院，要通过公布典型案例进行示范，通过对下级法院裁判的审查进行审判监督，不断提高审判工作质量和水平。各级法院领导要亲自参与案件审判，以增强审判监督和指导的针对性。”[12]这些指导措施虽然不具有法定强制力，但在法院科层制的组织结构下，还是能对下级法院产生相当的指导力，至少会形成一定的“软约束”。此外，最高人民法院领导在讲话与发言中还可能提出一些相对微观与具体的对策措施，以指导下级法院相关工作的展开，甚至会对某些工作设定具体目标。比如，1999年12月召开的全国高级人民法院院长会议确定推行“审判长和独任审判员的审查、考核选任制度”作为2000年司法改革的重点，时任最高人民法院院长肖扬在讲话中要求，最高人民法院、高级人民法院、直辖市中级人民法院和省会所在地、计划单列市中级人民法院要全部实施审判长和独任审判员选任制度改革，其他中级人民法院和基层人民法院实行这项改革要达到50%以上。[13]P17从某种意义上讲，这些具体措施与工作目标实际上是最高人民法院明确提出的要求，它们对下级法院可以产生相当的约束力。

(二)组织动员

景跃进曾言：“中国政治是一种高度动员型的体制，会议是政治动员的重要手段。”[14]P154确实，无论是在革命时期，还是在建设时期，中国共产党始终注重依靠会议来传达政策、凝聚思想与激发情感，从而发动各方主体积极参与完成特定任务。即便在当下，开会仍是党政系统较为倚重的动员机制，会议承载着相当重要的动员功能。同样，全国高级法院院长会议也有组织动员功能，即通过召开会议，统一观念认识与确立行动共识，在发动下级法院的基础上构造出自上而下的协同体系，从而促成下级法院积极行动并实现最高人民法院所设定的审判运行、法院管理与司法改革的战略目标。在笔者看来，全国高级法院院长会议的动员功能首先体现在会议本身的级别与安排上。如前所述，全国高级法院院长会议的参会对象主要是少数司法精英。这意味着全国高级法院院长会议有着很高的规格，具有较高的科层权威。身处其中的与会者尤其是作为下级法院代表的参会者可以感受到会议与权力的某种神圣感，甚至还能体会到参与其中地位上的优越感，进而他们很容易在心理上产生共处同一时空的集体感。如此一来，与会者的热情与能动性将被激发出来，从而将最高人民法院所确立的价值理念与政策目标内化为个人的行动目标与自觉行为，并进一步鼓励更多下级法院与法官个体参与进来。同时，与所有会议类似，全国高级法院院长会议也会对会议的场景、形式与程序等按照特定会务规范与科层习惯进行布置与安排，以构建出一种充满仪式感的会场情境。这种特意制造出来的情境，不仅能给与会者带来心理上的共鸣与精神上的激励，还可以“形成一种共同在场的集体身份认同和集体压力感，强化对集体意志、集体目标的个人内在承诺与社会外在压力”。[9]从某种意义上讲，正是那些看起来带有形式主义色彩的会场安排，才蕴含着特定的政治动员要素，从而可以起到应有的动员作用。

当然，最能体现全国高级法院院长会议动员作用的是最高人民法院院长的讲话与发言。“会议发言作为一种具有仪式意义的话语，不仅具有信息传递的功能，同时也是一种权力、价值与情感生产的工具。”[15]确实，作为权力意志的表达，领导的讲话与发言可以“塑造一种共同的意识，并通过话语与秩序的建构，让参会者认同会议及主办者的意志。”[16]就此而言，发言乃会议动员的核心要素，会议动员在某种意义上是一种话语动员。在最高人民法院院长的讲话与发言中，下阶段司法审判与法院管理的战略目标以及需要奉行的价值观念与司法政策会被重点突出。此外，有关法院工作展开的整体方略与规范要求也会被反复强调。这些经过专业化信息筛选与格式化文字处理的发言，既有一定的科层强制性，也有相当的政治指导性，还带有强烈的情感鼓动性，很容易占据与会者的观念世界，从而起到形成共同愿景、建立集体意识与获得情感认同等本质属于话语动员的作用。其实，在一种仪式化很强的特定场景中，由科层权威最高的最高人民法院院长按照预定的叙事逻辑，以标准化的言说方式，阐述法院系统应该遵循的价值观念与需要实现的工作目标，再配以抑扬顿挫的声音与各式身体语言，本身就会给与会者带来较强的心理压力。这种压力将进一步强化由法院科层组织体系所预定的上下级之间的权责关系，从而促使其积极调配资源参与到实现最高人民法院所设定的治理目标与司法政策中来，最终产生高强度的政治动员效果。

(三)信息沟通

从某种意义上讲，任何组织的有效运作都离不开对各种信息的交流与管理，这种对信息的交流与管理在组织理论中被称为信息沟通，它构成了组织存续的基本前提。科层制的等级结构更需要有效的沟通，因为这有助于快速解决信息筛选与大量人员的行为协调问题。[17]P45-46我国的官僚科层组织也形成了相应的信息沟通机制，如召开会议、请示报告、制发文件等，其中召开会议就是一种常用方式。相比于其他几种方式，会议可以实现上下级之间面对面的即时沟通，增加沟通的互动性与灵活性。鉴于会议多由上级组织或根据上级意志举行，因而首先可以将其作为下行沟通的一种方式，即上级通过会议将自己的意志、政策与系统运转的情况等传递至下级。同时，由于下级在会议中可以针对特定问题表达意见，提供上级可能并不掌握的信息，因此会议还能使信息向上流通。在笔者看来，最高人民法组织召开的全国高级法院院长会议，首先是一种重要的下行沟通方式，同时在某些时候也能发挥一定的上行沟通作用，从而起着在最高司法组织与下层司法组织之间传导信息与沟通交流的作用。因为借助全国高级法院院长会议，最高人民法院可以有意识地向下传递自己的战略目标、价值观念与工作重点等有关法院运行与发展的各类信息，以便下级法院理解其意图与目标；同时作为下级法院代表的与会者也可以提供地方法院运行与管理的相关信息，以及对需要讨论的议题发表意见，从而有助于最高人民法院掌握更充分的资讯。

就下行沟通而言，全国高级法院院长会议所传递的信息主要包括：第一，法院系统工作的整体情况。这些信息由最高人民法院领导以工作总结的形式向与会者通报，具体包括全国法院审判与执行工作的基本概况以及相关司法改革与法院建设的具体进展。第二，地方法院在某一具体领域的工作情况，尤其是一些取得了较好效果的制度改革。全国高级法院院长会议之所以专门介绍这些改革，在很大程度是因为最高人民法院想利用示范效应在全国推广，并激励其他法院大胆进行改革探索。比如，在1991年2月召开的全国高级法院院长会议上，时任最高人民法院院长任建新提到当时一些地方法院所推行的岗位责任制改革，并指出，这一改革“激发了大家的工作热情和积极性，效果很好，希望其他法院根据情况加以借鉴”。[18]P513第三，最高人民法院已经或将要做的工作。这一般是最高人民法院领导在部署工作时论及某项工作推进的具体情况时提到。比如，在1998年12月召开的全国高级法院院长会议上，时任最高人民法院院长肖扬在谈到执行工作时提到，“对解决‘执行难’问题，最高人民法院最近向党中央做了专题报告，中央将转批各地执行。”[19]P15第四，全国法院下阶段的工作任务与战略目标。如前所述，这是全国高级法院院长会议的核心议题，最高人民法院领导的讲话与发言都会涉及这方面的内容。尤其是最高人民法院院长所作的主题报告集中表达了最高司法决策者所确立的价值观念、司法政策与工作重点等。

从上行沟通的角度来看，作为下级法院代表的高级法院院长和部分中级法院院长所表达的意见主要有两类：一是针对最高人民法院院长的主题报告所发表的意见。由于最高人民法院院长在全国高级法院院长会议上所作的报告涉及法院系统下阶段的战略目标与最高人民法院的政策意志，围绕此报告的讨论实际上是对最高人民法院的重要决策与工作安排发表看法，表达意见。通过听取这些看法与意见，最高人民法院能够知晓下级法院的意愿，甚至是自己决策的不足，从而调整相关战略与目标。这正如时任最高人民法院院长任建新在1991年全国高级法院院长会议结束时讲话所提到那样：“大家广开思路，畅所欲言，对讲话和‘工作要点’进行了热烈讨论，提出了许多很好的意见与建议。”[18]P515二是就重要法律文件的修改与出台所发表的看法。如前所述，最高人民法院提出重要法律文件的草拟稿并征求意见，是全国高级法院院长会议的惯常安排。从实践来看，作为下级法院代表的与会者一般都会发表自己的看法，甚至提出修改意见，其中一些还被最高人民院在修改与完善中所吸收。⑩这意味着全国高级法院院长会议可以作为一种低效的意见反馈与吸纳机制，能够起到一定的议题商讨作用。

(四)组织控制

组织社会学的研究表明，在委托-代理关系模式下，无论是作为下级的组织整体还是某一组织成员，都可能利用信息不对称与授权的分散化来满足自身偏好，[20]P26并发展出迥异于上级目标的机会主义行为。即便是在制度化管理的官僚组织中，同样存在变通、懈怠与寻租等离心行为。这些问题也不同程度地存在于我国的法院系统中，甚至可能因为其规模巨大与结构复杂而在某些时候表现的更为明显。因此，组织控制就显得格外重要且必要。正如有学者所言：“会议是树立科层权威、养成行政人员服从习惯的日常工具，它有助于建构集体主义文化、共同的内部语言、稳定的行动模式，培养下级的服从意识和规则意识。”[9]会议其实是党政系统自上而下进行组织控制的一种有效方式。徐国冲更是直接指出，“中央在技术上如何主导地方、如何让下级更好地执行上级的决定，会议在这些方面就是一个不可替代的行政工具。”[21]就全国高级法院院长会议而言，这种控制主要通过意识形态整合与行为规制两个方面体现出来。

从实践来看，全国高级法院院长会议对意识形态的整合通常以“统一思想”的方式实现。作为法院系统规格与级别很高的会议，全国高级法院院长会议必然承载并传递特定的意识形态信息，它们集中体现在最高人民法院院长的讲话与发言中。在某些时候，最高人民法院院长的讲话与发言会直接阐释特定的价值观念与思想意识，有些则渗透在他提出的政策目标与规范准则之中。这些信息表达了“组织的基本愿望，其主要部分至少向所有成员传达了一致认同的目标。”[17]P195学习、贯彻与执行会议精神与内容的过程不仅是其所确立的目标与观念向下渗透的过程，也是强制下级法院与法官群体接受的过程，最终使它们成为法院系统的主导性话语与流行性观念，而法院的组织成员也会对之产生价值认同。同时，通过这样的渗透与强制，既能使法院系统从上到下在思想上保持一致，维系并强化下级法院对法院整体目标的认可，并获得情感与价值认同，也能“促使共享观念内化为默会的认知图式，形成组织认同进而整合成员的行为”，[22]P79从而使下级法院与法官群体向最高人民法院所倡导的意识形态靠拢，最终实现法院组织运行与法官具体行为的规范化。如果说全国高级法院院长会议对意识形态的整合是从价值信念层面塑造与培养下级法院及其成员对法院整体目标的认同与忠诚，从而有效抑制其可能的离心倾向，那么它对行为的规制则是在行动层面划定行为空间与设定行为规范，以减少机会主义行为。正如唐斯所言：“有效的控制始于命令的发布。这些命令越不模糊和越不抽象，下属的自由裁量权就越少。”[17]P154在最高人民法院领导的讲话与发言中，有些带有强烈的规范意味，它们构成了下级法院与法官个体行为的准则，其中部分还设定了行为的方式、标准与要求，直接成为司法行为的准则。在最高人民法院领导讲话与发言所划定的行动空间内，恣意与僭越行为能得到不同程度的抑制，并可以确立一种对上级而言具有稳定性、可重复的行为模式。更重要的是，法院科层制的组织结构赋予了最高人民法院领导至高的权力与很高的组织权威，他们的讲话不仅是最高人民法院组织意志的体现，更是这些权力与权威的延伸。在缺乏市场机制条件下，法院系统中这种等级化权威结构可以保证这些讲话与发言所确立的行为规范的执行力以及对具体行为的整合力，从而有助于将下级法院及其成员的行为限定在既定的框架之内。

三、全国高级法院院长会议的长效发展

在工具理性层面，全国高级法院院长会议并不只是一种表征权力与权威的互动仪式，而是有着契合我国政治与司法语境的独特功能。从实践来看，全国高级法院院长会议存在一些逻辑困境，具体运行也显现出诸多制约其实践效能发挥的短板。因此，从长远发展来看，全国高级法院院长会议需要进行适应性调整，以符合法院体系整体的治理需要。

(一)内在困境

最高人民法院组织召开全国高级法院院长会议，并以其作为内部治理的重要技术，是契合自上而下制度化开会这一常见的中国政治运作模式。作为一种治理术，全国高级法院院长会议产生了相当的治理绩效，但也表现出了内在的紧张、矛盾与冲突，从而可能会损害全国高级法院院长会议自身的合法性。

首先，全国高级法院院长会议强化了最高人民法院在法院系统运行中的作用，这必然彰显其科层权威而消解正式法律所确定的审级权威。正如我们所知，我国法院的组织体系实际上是一种形同于行政机关科层等级化的“金字塔”型结构。在这种结构中，上下级法院之间的职权关系按照等级原则划定，上级法院拥有更大权势，下级法院必须接受其命令；最高人民法院享有至高无上的权威，对下级法院处于绝对的支配地位。正如丁轶所言：“在科层体制内部，纵向间的支配关系替代了横向间的交易关系，相应的运作机制也由平等主体间的讨价还价转变成了不同等级间的指令化服从。”[23]最高人民法院正是利用这种纵向间的支配关系组织召开全国高级法院院长会议，并发布具有执行意味的司法决策甚至“行政指令”；作为下级的高级法院之所以参加全国高级法院院长会议并服从相关决策，也是因为最高人民法院的科层权威对其形成了实质约束力与强制力。质言之，全国高级法院院长会议的有效运行在很大程度上是通过法院体系的科层等级结构与身处于其中的最高人民法院的权威资源实现的。一旦失去等级制结构的有效支持，一旦离开科层权力的强制整合，全国高级法院院长会议所确定的行动方略与工作重点很可能被部门利益与自主性诉求所消解与“软化”，最高人民法院也不可能由此实现对地方法院的“统一领导”。很明显，由于全国高级法院院长会议实际上以科层等级制的法院组织体系作为运行基础，以最高人民法院的科层权威作为支撑，这必然凸显最高人民法院在法院系统运行与管理中的权威与地位。如此一来，无疑会强化法院组织体系的等级制结构，也会导致其中的行政元素与科层权力趋于活跃。虽然“任何意义上的司法运动都摆脱不了官僚行政化的趋势,”[24]但这种官僚化更多指的是规则体系的理性化与治理机制的技术化，而非权力运行的等级化与行政化。在全国高级法院院长会议的组织召开需要以最高人民法院的科层权力而非审级权威作为保障的现实下，法院整体运行呈现出行政化特性将不可避免，甚至还会强化法院组织体系所固有的科层属性与固化法院运行的行政化逻辑。就此而言，全国高级法院院长会议以行政化和权力化的方式实现了法院系统运行的统一性与高效性，但反过来又消解与弱化了其司法属性。

其次，全国高级法院院长会议凸显了少数司法精英的意志在法院运行中的地位，这会强化卡理斯玛式的人格权威而弱化正式法律的制度权威，并增加法院运作的不确定性。在中国会议政治的语境中，自上而下的会议体现着等级与权威，位于上层的领导对会议机制运行起决定作用。就全国高级法院院长会议而言，少数司法精英对会议召开的时机、会议内容与议程设定等能产生决定性作用。由于全国高级法院院长会议确定法院系统运行的整体方略，这实际上强化了少数司法精英个人意志并进而彰显了卡理斯玛式人格权威在法院运作中的作用。虽然法院等级化的组织体系与权威结构赋予他们主导全国高级法院院长会议的合法性，但正是这种卡理斯玛式权威的存在，使得全国高级法院院长会议很难摆脱米歇尔斯所说的“寡头统治铁律”：本来作为内部管理与组织协调重要手段的全国高级法院院长会议，可能被少数司法精英作为谋求政绩或推行个人意志的工具。由此，全国高级法院院长会议必然带有一定的功利主义与机会主义色彩。一旦他们所追求的政绩或体现在会议中的个人意志与法院所致力实现的公共利益和司法目标相悖，则可能造成全国高级法院院长会议偏离其预设目的，最终沦为一种反功能与无效率的形式躯壳。如此一来，全国高级法院院长会议所起的作用不过是将不合理的利益诉求通过会议机制将其“合法化”。此种情况下，全国高级法院院长会议“不但对促进社会公共利益没有效率，还会丧失社会的认同”。[25]还值得注意的是，由于少数司法精英对全国高级法院院长会议召开时机与议程设定具有超强影响力，其政策议程与会议内容可能会随着领导的更替或注意力的改变而发生变化：新的领导上任或在位领导的偏好改变，全国高级法院院长会议可能就会重新确定法院系统的整体目标与工作重点，甚至已经明确的司法政策与目标任务也可能发生改变或降低执行力度。这很容易导致全国高级法院院长会议所确定的政策议程发生转换，难以形成稳定的治理预期与连续的政策主张，从而影响法院运行的确定性与稳定性。

最后，全国高级法院院长会议的决策执行在很大程度上无法脱离组织化的动员与科层化的运动机制，这不仅会固化法院体系隐秘存在的以动员为主要手段的“超常规治理”机制，[26]还将妨碍地方法院因地制宜地解决具体问题与司法专业能力的展现。如前所述，全国高级法院院长会议通过工作部署、下达工作目标与确定司法政策等方式将地方法院整合到统一的政策议程之中，并构建出法院体系运行的整体架构。在“压力型体制”运作机制的作用下，地方法院与最高人民法院之间存在灵敏度较高的反应与互动。一旦全国高级法院院长会议形成决议，地方法院会快速动员，“通过诸如成立专项领导小组、召开动员大会、制定实施方案、实施治理、检查反馈、总结评估等流程来加以贯彻落实”。[27]由于全国高级法院院长会议所通过的决策较多，而且每年还会推出新的工作目标与任务，地方法院的执行过程可能就如周雪光所说的那样，“政治动员与运动式治理编织进了官僚体制的日常工作节凑之中，运动型治理机制随之也常规化了”。[28]应该承认，这种模式不仅有利于工作安排与司法政策自上而下统一实施，也有助于法院系统保持运作的一致性与一体性，但潜在的问题也一目了然。由于这种执行模式高度依赖运动式治理，再加上全国高级法院院长会议本身就有组织动员功能，这可能导致地方法院在高强度动员下蜕变成“动员型法院”，把大量的资源耗费于全国高级法院院长会议所关注的事项上，用于本区域需要重点关注的工作以及常规司法审判的时间反倒被挤占，致使地方法院的常规司法治理水平提升缓慢。对于全国高级法院院长会议所确定的工作与政策的落实也可能出现形式化的问题；或者为了完成相应任务，地方法院不得不突破现有的制度和程序，其行为越来越偏离司法的正常轨道。[29]不仅如此，在运动式治理机制常规化后，必然会进一步固化地方法院隐秘存在的“超常规治理”机制，从而制约地方法院制度化与常规化的理性发展，最终影响司法体系专业化治理能力的提升。这对法院体系的长期发展而言，不仅没有效率，反而还造成效率损失。

(二)改善路径

从某种意义上讲，全国高级法院院长会议的逻辑困境折射的是其运行机制与现代司法逻辑之间的张力，这些困境必然会对法院体系的常规化运行造成负面影响。但由于支持全国高级法院院长会议存续的结构性条件短期内不会消失，它仍将作为一种重要治理术而存在。因此，恰当的选择是正视全国高级法院院长会议所显现出来的弊害，探寻相应的弥补措施，从而最大限度地发挥其正面实效。

1.拓宽地方法院在全国高级法院院长会议中的意见表达途径，提升会议的协商性品质。如前所述，全国高级法院院长会议的议题商讨作用较弱，会议确定并向下传达的工作重点、目标任务与司法政策等更多是最高人民法院领导基于自己的经验、认知与对相关问题的理解事先形成。在此过程中，地方法院并没有太多机会或途径参与到全国高级法院院长会议的议程设定与决策中来，它们实际上处于被动接受的位置，更谈不上产生实质影响。但问题在于，全国高级法院院长会议确定与部署的是全国法院的目标任务、工作重点与需要执行的司法政策等，直接影响地方法院的运行。就此而言，全国高级法院院长会议似乎不宜将地方法院排除在会议的议程设置与政策过程之外，而是应该让它们与最高人民法院进行充分的协商交流。更现实的是，受制于交易成本、信息不充分与知识构成的不足，无论是作为组织的最高人民法院还是作为个体的最高人民法院领导，都无法完全把握不同地方法院的具体情况，从而很难“进行全面的利弊权衡或考虑所有的备选方案”。[30]P11这决定了在没有来自地方法院知识与信息支持的情况下，相关决策不可能最优，更不可能完全符合地法院的实际情况。因此，扩大地方法院与最高人民法院商讨交流的途径，进而增强全国高级法院院长会议的协商性，显得非常必要。具体可以考虑引入一些体现民主性的会议机制，让高级法院院长可以就事关地方法院运行与管理的重要议题充分发表意见，表达诉求，从而使全国高级法院院长会议从目前以工作部署为主转向工作部署与议题协商并重的工作会议。其实，从政策执行的角度而言，全国高级法院院长会议也需要增强自身的协商性，让代表地方的高级人民法院院长充分参与相关决策。“高级法院充当了最高法院‘政策助手’的角色，在政策上传下达的渠道中发挥着承上启下的作用。”[31]这种功能定位在很大程度上决定了高级人民法院需要领会最高人民法院的决策意图，并向下级法院解释决策者的政策目的。事实上，在中级、基层法院很难直接与最高人民法院就相关政策的理解与执行进行沟通的情况下，一旦出现模糊与冲突，它们首先的反应可能是向高级人民法院寻求政策的清晰度。这就需要高级人民法院自己充分理解最高人民法院相关决策的实质精神与政策意图。从某种意义上讲，参与决策并知晓政策的形成过程，可能是准确把握政策意图的最好方式。因此，最高人民法院应该充分利用全国高级法院院长会议这一平台，将更多事关地方法院运行与发展的重要问题提交讨论，以形成自上而下的良好互动，最终促进相关战略目标与司法政策更好地落地实施。

2.吸纳更多社会主体参加全国高级法院院长会议，增强会议的互动性。强化全国高级法院院长会议的协商性品质，考虑的是在法院系统内部实现决策的民主性。而强调与社会互动，目的在于增强社会公众对全国高级法院院长会议政策议程设定的影响力，并将多元化的公众意见与利益纳入最高人民法院的决策议程。如前所述，全国高级法院院长会议的政策议程与实际决策，体现的是少数司法精英的意志。相对而言，社会力量对全国高级法院院长会议的议程设置与具体决策的影响很小，全国高级法院院长会议也未设置公众意见吸纳与反馈的程序机制，更不存在与法院系统直接沟通的场景。即便公众意见对全国高级法院院长会议的内容与议题产生影响，也是通过“内输入”方式形成的，即少数司法精英经过自己的调查、分析与判断将他们认为需要关注的社会意见与公共利益输入自己的决策之中。[32]P282-284但问题在于，受注意力与理解力先天局限的影响，少数司法精英可能很难及时体察公众不断变化的法权要求，甚至还会忽视一些合理的司法诉求。这就决定了全国高级法院院长会议的政策议程与具体决策不可能完全体现社会公益与民众诉求。不仅如此，从实践来看，全国高级法院院长会议整体显得较为封闭，对外开放程度不高，公众往往只能在会议结束后通过官方媒体的报道了解会议的片段信息，相对完整的信息仅在法院内部极小的范围内传播。这种封闭本身就意味着全国高级法院院长会议“密室性”与一元化色彩浓厚，民主性与协商性较弱。更重要的是，它还人为限制了法院系统运作信息的传播，不利于公众全面知晓并清晰理解法院体系的战略目标与决策意图。

“‘会议’这一形式之所以能够成为民主政治的重要形式，主要由于它符合和基本满足民主政治所要求的原则和理念，其中重要的就是参与性和公开性。”[33]就全国高级法院院长会议而言，这种参与就是指吸纳更多社会主体参会，并尊重他们的声音与意见。在实操层面，为了使这种参与具有实质意义，可以考虑在会前就将重要资料尤其是一些重要决策通报与会者，让其做好发表意见的准备。当然，与会者也可以对议题之外的事项发表意见。这样操作的目的在于将真实的民众诉求以及被忽视的意见带到全国高级法院院长会议的政策议程中去。最后，还可以考虑从司法公开的角度，向社会公开更多有关全国高级法院院长会议的政策信息，让公众有更多途径了解法院。其实，无论是邀请更多社会主体参加全国高级法院院长会议，还是公开相关会议信息，都有助于法院体系尤其是最高人民法院通过全国高级法院院长会议这一平台加强与社会的沟通。通过这种沟通，可以“把司法的运行状况展示给社会公众，让其知晓自己有关司法的价值取向与战略目标、司法运行管理的政策导向与制度规则以及为改善司法运行所做的努力，从而赢得社会公众的信任与支持”。[34]

3.警惕全国高级法院院长会议异化，提高会议的实效性。作为法院体系会议链条中的关键节点，全国高级法院院长会议具有较高的治理价值，但这要以会议的实质化展开和高效的组织运行为前提。一旦全国高级法院院长会议过于追求会议形式的精细化或只是按部就班地例行化召开，那么它很可能会从手段异化为目标，蜕化成没有实效性可言的纯粹权力展示。其实，“科层制的会议具有自我形式异化的冲动，表现为会议数量扩张与排场化、会议程序僵化与内容空洞化等形式替代目标现象，导致组织行动脱离实际而在会议形式中空转。”[9]由于全国高级法院院长会议架构于法院体系固有的科层结构之上，同样讲究会议程序的规范性，追求会议气氛的感染力与会议发言的动员效果，科层制会议异化的风险在全国高级法院院长会议中也存在。从实践来看，这种异化似乎已露出苗头。比如，很多发言用词较为固定，标准化的套话较多，这实际上是在重复法院系统所熟知的概念话语，属于典型的“传达式”与“宣告式”发言。很明显，类似这样的发言必然会将会议所具备的面对面情感交流与坦诚沟通的优势抹掉，会议的语言甚至会议本身的功能由此可能异化。

考虑到会议异化的风险主要源自形式主义的“会风”，全国高级法院院长会议应该弱化对会议氛围、会议仪式与会议文稿等形式层面要素的追求，让其回归到解决问题、议事协商与上下沟通的本质上来，并避免使用格式化与空洞化的会议套话与“官腔”表达。此外，还需充分激发与会者尤其是高级法院院长的积极性，充分发挥其主体性优势，从而通过人的主体性作用克服全国高级法院院长会议可能的僵化。与此紧密相关的一个需要解决的问题是，破除作为下级法院代表高级法院院长的“官僚”心态，让他们积极参与到全国高级法院院长会议中来。作为职业化的“司法官僚”，他们“已经滋生出了使自身的行动或判断迎合上级判断基准的官僚性气质”，[35]P42因而他们很可能不习惯以主体性的地位自主行为，反而是努力顺应上级意志或者尽力与之相符。要改变这种刻板僵化的行为模式，除了一般的鼓励与支持之外，还可以在会议安排的技术层面尝试打破传统科层制下略显僵硬与呆板的会议模式，改变体现等级与权威的会议结构，从而构建出开放、自由与独立的会议环境。这不仅可以弱化全国高级法院院长会议本身的科层等级色彩，尤其是它所突出的人格化权威，还能促进高级法院院长踊跃发表意见，上下左右积极互动，提高会议的实效性。

综上所述，不管我们是否愿意承认，会议其实是我国法院日常运行与管理的关键环节与重要机制，法院系统内部存在数量巨大且种类繁多的各种会议。甚至可以说，会议本身已构成我国法院运转的一种内生因素，内嵌于其功能实现过程中。本文分析了全国高级法院院长会议的源流变迁、基本架构与功能承载，并通过对全国高级法院院长会议逻辑困境与运行短板的深度解析，试图将法院系统的非审判业务类会议纳入研究视野，并激起更多同仁的学术兴趣，最终使我们由“看不见”会议或“视而不见”转向“看见”会议与“看清”会议。作为法院内部重要的集体互动平台与沟通交流机制，全国高级法院院长会议源于全国法院工作会议与全国高级人民法院和军事法院院长会议，正式推出于1991年。随着法院制度整体的规范化与理性化，全国高级法院院长会议也逐渐制度化与规范化，并在会议内容、参会主体以及召开时间等方面形成了相对稳定的制度安排。从某种意义上讲，全国高级法院院长会议之所以能持续运转并逐步制度化，在很大程度上是因为有最高人民法院的科层权威与政治权威的推动和背书。进一步而言，全国高级法院院长会议正是这种权威的外在表现，也是最高人民法院“组织领导”下级法院的具体方式。通过全国高级法院院长会议承载的工作部署、组织动员、信息沟通与组织控制等功能，最高人民法院将宏观、整体的司法治理目标与下级法院日常的运作勾连起来，并使自己与地方法院之间形成了多层次、同心圆式的关系网络，整个法院系统的运行也因此保持了基本的统一与应有的向心力。但正是因为全国高级法院院长会议依托正式的科层权威与非正式的人格权威，其在运行中表现出一系列与现代司法逻辑和法院组织特性相悖的内在困境，并对法院体系的合理运行产生了消极影响。同时，科层制会议所固有的等级性、一元化与异化风险，在全国高级法院院长会议中都有不同程度的体现。这是我们在认识与理解包括全国高级法院院长会议在内的法院系统会议机制时必须意识到的。可以预见的是，无论国家治理模式如何变化，在没有找到替代工具之前，会议机制将继续存在于法院体系的运行与管理之中。在此背景下，我们应该在吸收其他学科有关会议研究之所长的基础上深入研究法院系统的会议机制，为克服会议的内在弊害提供理论智识。

注释：

① 根据《人民法院改革开放三十年·大事记(1978-2008)》(最高人民法院编、人民法院出版社2008年版)与《中国法律年鉴》整理而成。

② 1950年7月，中央人民政府最高人民法院、最高人民检察署、司法部、法制委员会共同召开了第一次全国人民司法工作会议，1965年12月召开了第七次全国人民司法工作会议，13年之后第八次全国人民司法工作会议召开。值得注意的是，这是最后一次由最高人民法院、最高人民检察院、司法部等共同组织召开的全国性司法工作会议。参见最高人民法院新闻局：《70回眸：创造历史的诸多首次》，载《人民法院报》2019年10月22日，第7版。

③ 根据笔者的统计，从第十六次全国法院工作会议到第二十一次全国法院工作会议，只有第十六次(1992年12月21日召开)到十七次全国法院工作会议(1995年12月19日召开)中间间隔了3年。

④ 比如，下文将提到，确定下一年度的工作任务与工作重点是全国高级法院院长会议的重要内容。在全国高级法院院长会议不召开的情况下，全国法院工作会议会在安排下一阶段法院工作时会专门明确下一年的工作重点与目标任务。

⑤ 根据笔者的检索，最高人民法院分别在1980年5月22日、1982年7月26日、1989年5月8日组织召开过北京等10省、市自治区高级人民法院院长座谈会、全国高级人民法院和专门法院院长座谈会、全国高级人民法院院长座谈会。这些座谈会主要是商讨某个特定领域的问题，与后来的全国高级法院院长会议在会议主题上存在差异。它们应该是1991年之后基本也成惯例、一般在每年年中召开的全国高级法院院长座谈会的渊源。

⑥ 比如在2005年的全国高级法院院长会议上，时任最高人民法院副院长姜兴长的总结讲话不仅“结合代表们在讨论中提出的意见和建议”，还就“2005年需要抓好的工作再强调了几点”。参见孟天：《来自全国高级法院院长会议的报道》，《人民司法》2005年第1期，第20-21页。

⑦ 比如，在2001年的全国高级法院院长会议上，时任最高法院院长肖扬宣读了中央领导同志的批示，并认为这表明“党中央对法院工作的重视与支持”。参见孟天：《以公正与效率为主题——记全国高级法院院长会议》，载《人民司法》2001年第2期，第4页。

⑧ 根据笔者的检索，从1991年到2021年，只有2008年与2010年的全国高级法院院长会议不在年底的12月或年初的1月举行，而是分别在当年的6月与4月召开。

⑨ 比如，最高人民法院在2002年1月专门就精简会议和行政文件出台文件，提出了明确的目标与具体措施。参见徐来：《最高法院新年伊始改会风今年会议砍一半》，载《法制日报》2002年1月24日，第1版。

⑩ 比如，最高人民法院2000年3月发布的《关于充分发挥审判职能作用为经济发展提供司法保障和法律服务的意见》就在1999年12月召开的全国高级法院院长会议上征求过与会者的意见。参见肖扬：《努力推进改革确保司法公正以崭新姿态跨入新世纪——在全国高级法院院长会议上的讲话》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2000年第1期，第16页。