中国乡镇政府治理的转型逻辑*

江国华

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430000)

引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出来的“政府治理”是一个“内向于政府本身”的范畴，它内在地包含健全宏观调控体系、健全政府职能体系和健全政府组织体系三大改革任务。在这一意义上，“政府治理”具有三层意思：(1)“政府治理”属于行政体制改革的衍生性概念，其本质在于“治理政府”，即刀口向内的政府治理体系的改革与完善；(2)“政府治理”的核心任务在于科学配置政府职能、优化政府组织结构，理顺政府与市场、政府与社会、以及不同层级政府之间的关系，推进“有效市场和有为政府”紧密结合；(3)“政府治理”的基本目标在于实现政府治理体系和治理能力的现代化。

作为中国最基层的政权机关，乡镇政府是国家法制落实到“最后一公里”的重要执行者，更是基层治理的重要组织者[1]P16。随着城市化进程的快速推进，中国乡镇运行的经济基础和社会基础也发生重大变化。为应对这种变革，中央将乡镇治理纳入整个国家治理现代化总体布局之中①。根据中央文件精神，结合乡镇发展实际，中国乡镇政府治理转型，关涉政府职能转变、政府角色转变、政府体制转型、治理理念转型等基本课题，并以中国之治为基本目标。

一、乡镇政府治理：政府职能与角色的双重变革

从结构上看，乡镇政府治理至少涉及结构、角色、协同等要素。其中，“结构”兼具组织性和职能性双重属性——在组织层面，结构意指政府的内部构造；在职能层面，结构指政府职能的配置状态；“角色”是政府在其赖以运行的社会结构所演绎出来的社会定位，它决定于政府的价值取向，呈现着政府职能配置和行为模式；“协同”乃一类治理行为方式，但归根结底，政府间的协同模式属于政府体制的范畴，是由政府体制所设定的角色扮演和互动模式[2]P56。在这个意义上，乡镇政府治理转型是一场以职能、角色为内在向度的结构性变革过程。

(一)乡镇政府职能转变

职能意指人、事物、机构所能发挥的作用和功能。[3]P711在治理转型中，乡镇政府职能转变以实化公共事务管理权限和提升公共服务质效为着眼点，至少涉及简政放权、强镇扩权、优化服务三个基本层面。

1.简政放权：做减法

就性质而言，“简政放权”是一场从理念到体制的深刻变革——在理念层面上，意味着乡镇政府由“管制型”向“服务型”的转型；在体制层面上，意味着乡镇政府由“立体型”向“扁平化”的转型。为了适应农业税费改革后乡镇政府作为农业生产的组织者、农村社会的管理者和税收管理者的角色逐步蜕化的形势，各省区推行了以简政放权为主题的乡镇行政体制改革，其主要措施包括以下几项：

其一，精简政府机构。以湖北省为例，自2003年以来，特别是党的十八大之后，依照精简效能原则，逐步完成了乡镇政府机构的转型。具体表现为：将原先的“七站八所”改制成“三办一所”②，机构数量明显降低(其具体变化如图1-1所示)。以湖北监利县为例，2005年改革后其21个乡镇内设机构由105个减到63个，精简比例为40%；领导机构由84个减到63个，精简比例为25%。[4]P53

图1-1 湖北乡镇综合配套改革内设机构数量对照表

其二，推进事业单位分类改革。自2006年以来，事业单位分类改革逐步推进，其中以浙江和广东等省份为代表，推动分类精细化。[5](1)建立扁平化的事业单位机构体系。首先，严格控制乡镇事业站所数量，突出农业经济、民生保障、规划建设、文化体育、卫生计生、公共安全、生态环保等重点公共服务事项；(2)保留必要的乡镇事业单位。对不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，要加强管理力度。原则上实行以乡镇管理为主、上级主管部门业务指导的管理体制；(3)推动乡镇事业单位和群团组织协调衔接。加强二者间的资源交流，建立科学的人员管理与流动机制，增强事业单位的管理与服务能力。

其三，转变政府权能。政府权能是政府行使权力的能力与结果的综合体现。乡镇政府治理转型中，包含三层意思：(1)任务转变。坚持“两减少一侧重”，即减少政府对资源的直接配置、减少政府对微观经济活动的直接干预，将政府工作侧重点转至宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等领域；(2)职权转变。坚持“减转放免”。“减”意在厘清职权边界，减少审批事项；“转”即转变审批方法，优化审批质效；“放”即外放公共职能，推动公共服务社会化；“免”即减免审批流程，对属于乡镇的审批事项，明确标准，缩短流程，限时办结；(3)作用转变。坚持将政府作用重心放在“加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。[6]P499

其四，收缩管制空间。政府管制是政府运用公共权力，通过制定一定规则，对个人和组织的行为进行限制与调控的活动。收缩政府管制空间至少有三重意味：(1)政府瘦身。按照“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”将不必要的政府职能剥离出去，严格控制乡镇政府职能增量，限缩其职能作用范围；(2)市场松绑。让“有形之手”从非必要场域撤出，从而解放“无形之手”，激发市场的“活力基因”。[7](3)放管服相统一。收缩政府管制的本质在于“放权”。其既要解决“权力不愿放”的问题，也要解决“事情不肯管”的问题；既要做到“放得下”，还要确保“管得好”，做到“放管不悖”。

2.强镇(乡)扩权：做加法

所谓强镇(乡)扩权，就是扩大乡镇行政职能，强化乡镇服务功能。简政放权旨在剥离不当职能，强镇扩权旨在扩充必要职能——其要义在于促成政府公共权力在县乡(镇)级政府间重新分配，改变乡镇政府权小责大现象，调整原来县乡二元治理模式，破解转型期地方政府公共服务、公共产品短缺的困境。

其一，承接上级政府转移下沉的各项职能。按照权力下放、权责一致的原则，除法律法规规定必须由县级以上政府及职能部门行使的行政强制、行政处罚措施和行政许可事项外，对直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项下放乡镇政府，重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限。强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。

其二，相对集中政府职能。乡镇政府面对转型中形成的“权力束”，通过“相对集中”的方式推动行政职权在各部门之间实现横向调整。其主要的措施包括：(1)集中审批服务。整合基层公共服务和行政审批职责，打造综合、便民、高效的行政服务平台，实行“乡镇前台综合受理，县乡镇后台分类办理，乡镇统一窗口出件”的服务流程。推广首问负责、办事代理、限时办结、服务承诺等措施，积极推行行政审批和公共服务网上办理；(2)推动综合行政执法。整合现有的乡镇、派出机构及事业站所执法力量和资源，建立执法大队，实行综合行政执法。全面落实行政执法责任制，严格执行行政事业性收费和罚没收入收支方面的制度，规范执法程序和行为。建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制，强化乡镇政府在执法事项上的综合协调。

其三，理顺财源渠道。(1)推进乡财政收入分享制度改革。建立利益共享机制，增强县乡财政收入的关联性。原有税收重点向乡镇倾斜，乡镇新办企业或招商引资项目产生的税收，县级分成部分原则上按一定比例补助给乡镇；(2)完善县对乡镇转移支付制度。对乡镇财政体制改革后收入仍然不能满足基本支出的乡镇，给予转移支付补助。基本支出中的乡镇人员工资和公用经费标准应按不低于县级标准进行测算。同时，加大对乡镇专项转移支付倾斜的力度；(3)增加乡镇返还非税收入额度。将县直相关部门赋予、委托或代办的行政权力在试点乡镇所缴的非税收入，扣除上缴上级和工本费等相关费用之后，全部由试点的乡镇支配使用；(4)加大项目资金支持力度。加大对乡镇产业和基础设施、农田水利工程、社会事业、“美丽乡村”建设等项目要倾斜力度，对上级拨付和支持的扶持资金，要及时足额拨付到乡镇；(5)加大奖优激励力度。建立针对乡镇公务员、事业单位工作人员工作的激励机制，根据平时考核和年度考核的结果，对乡镇党政主要领导及其工作人员，经考核为称职或合格的给予专项奖励。

3.优化服务：做乘法

优化服务意在便民。其要义包括推进服务公平可及、提高服务效能、创新服务方式这样三个基本方面。根据国务院出台的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，乡镇政府提供的基本公共服务应遵循政府主导、多方参与，适度的市场机制，公平优先兼顾效率和广覆盖低供应的原则[8]P28，以推动基本公共服务均等化。参照乡镇基本公共服务制度的变迁状况，其供给呈现出由帕累托改进向卡尔多改进的发展趋势③。因此，为了增进服务效能，需要创新乡镇公共服务的供给方式，在合理的公共服务体系范围内利用既有的资金、项目、机构支持来实现各治理主体的功能聚合。(详见图1-2所示)

图1-2 公共服务供给主体的分类(数据来源[9]P163)

其一，扩大乡镇公共服务范围。2017年出台的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》明确提出，要加快乡镇政府职能转变步伐，着力强化公共服务职能。根据意见，乡镇政府需要提供的基本公共服务涵盖了7个方面，涉及教育、就业、医疗、救助等公共服务各领域。在此基础上，江苏省于2018年出台了《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》，在依法精准确定乡镇公共服务赋权范围的同时，建立超出乡镇服务范围的财政投入与共建共享机制。

其二，变革公共资源的制度内供给机制。我国乡镇公共资源的制度内供给不足现象较为普遍，其根源在于县乡间事权与配套公共资源分配的不均衡。对此，江苏省推进公共服务领域政府事权精细化改革，推动县乡事权的精准划分。对县级以上政府及其部门安排的基础设施建设和其他建设项目，属于县级以上政府事权的，足额安排资金，不得要求乡镇安排项目配套资金；属于乡级事权的，由乡镇承担支出责任，不足部分县级政府可通过转移支付予以安排；属于县乡共同事权的，应根据县乡收入状况和支出责任，合理确定支出分担比例。

其三，推进城乡基本公共服务均等化。其意在缩小城乡公共服务的巨大差距，以乡镇政府为核心形成了新的公共服务发展体系。以江苏省为例，主要措施包括：(1)推进城乡公共服务一体化。加强经济发达的镇、重点中心镇和特色小城镇的基础设施与公共服务设施的建设规划，促进服务资源的高效配置和有效辐射。打破城乡之间的界限，把更多的财力、物力投向基层，缩小城乡基本公共服务水平差距；(2)推行流动人口居住证制度。进一步推动基本公共服务由户籍人口向常住人口的拓展，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务；(3)优化整合乡镇现有公共服务资源。推进公共服务设施和基础设施无障碍建设和改造，推动城市优质公共服务资源向农村延伸；(4)推行乡镇政府公共服务事项代办制度。确保村民群众能够就近办理各类公共服务事项。按照管理权限，乡镇政府加大投入力度，提升农村公共服务设施的运行维护水平。

(二)乡镇政府角色转变

在治理论域中，政府角色是一个关系的范畴，其所反映的是政府在治理体系中所处的地位和应承担的功能。为了扮演好自身角色，乡镇政府在治理转型过程中，工作重心之一在于处理好其与市场、社会力量及行政部门内部其他子系统之间的关系。

1.政府与市场的关系：从管理到服务

在政府和市场关系层面，乡镇政府角色转变的核心问题是如何最大限度地发挥激发经济活力。要义有三：其一，使市场在资源配置中起决定性作用。其实质就是市场决定资源流向，决定资源的价格、收益和流向，决定产业结构和经济发展方式。[10]P46；其二，更好地发挥政府作用。基于乡镇经济结构层次低、产业部门较为单一、经济运行存在断口和资源供求存在缺口的特点[11]P285-286，乡镇政府应当在资源配置过程中更加积极履行构建高水平社会主义市场经济体制的职能。具体而言，主要是在规划制定上发展乡镇所有制体系来激发市场主体活力，在财政金融方面强化宏观治理和现代财税金融体制建构，在推动有效市场方面建立高标准的乡镇市场；其三，协调好政府和市场的相互关系。由于乡镇政府参与资源配置和宏观调控程度存在局限性，其角色应当由“公司合伙人”向“经纪人”转变[12]P73-74，主要围绕着营造市场环境和扶助企业两个方面展开工作，而不是以直接的经济行动者(即企业经营者)的身份介入。

2.政府与社会组织(公民)关系：从管制到合作

在乡镇政府与社会组织(公民)关系方面，其角色转变的核心问题是如何将社会组织由管制对象转变为合作伙伴。政府由社会组织的管制者转变为培育者、引导者和支持者，最终促使社会组织成长为社会治理的参与者、合作者、建设者。

其一，推进乡镇社会组织发展。(1)降低准入门槛。对于符合登记条件的提供基础公共服务的社会组织，简化登记程序；对达不到登记条件的，由乡镇政府实行管理和业务指导，成立社区社会组织联合会进行管理服务协调；(2)积极扶持发展。依托乡镇综合服务中心等设施建立社会组织综合服务平台。采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对社区社会组织扶持力度；(3)增强服务功能。实现乡镇社会组织服务的“乡土化”，聚焦重点领域，强化其承接政府服务项目的能力。

其二，改革社会组织管理体制。(1)政府向社会组织提供服务。将其人才工作纳入政府人才工作体系；(2)改革对社会组织的双重管理体制。除不符合直接登记的社会组织，继续实行登记管理机关和业务主管单位双重管理体制外，对于符合条件的科技类社会组织、公益慈善类社会组织以及社区服务类社会组织等依法直接向县级民政部门申请登记；(3)构建社会组织登记(备案)后的日常管理机制。通过等级评估、社会测评和依法监督等，规范社会组织行为。

其三，完善政府购买公共服务制度。(1)以满足乡镇居民对公共服务需求为导向，以法治化为内核，探索公共服务供给多元化模式；(2)打造乡镇政府购买服务公共平台，对适宜采取市场方式提供、社会力量能够承担的公共服务项目，尽可能交由社会力量承担；(3)根据县级政府制定的乡镇政府购买服务指导性目录，编制乡镇年度购买服务计划，明确购买服务的种类、性质和内容，完善购买服务招投标、预算管理和绩效评估机制；(4)探索政府购买服务的有效方式，引入具备法人资格的农村集体经济组织、农民专业合作组织、社会组织、公益性服务机构，以及其他经济组织和个体工商户等承接政府购买服务项目。

3.乡镇政府与上级政府的关系：从配角到主角

在传统上，乡镇政府的职能有限，其主要工作就是执行上级政府的政策、指示和命令。随着国家治理重心的下沉，部分县级职能下沉至乡镇，乡镇政府职能由虚向实，其角色亦当由配角转为主角。

其一，乡镇政府主体性建构。主体性是主体在实践中表现出来的自主、自觉、能动选择和独立创造的特性。据此，乡镇政府主体性构建之要义有三：(1)独立性。乡镇政府是具有独立法人资格的一级政府，它有依法自主履行职权并承担责任的资质和能力；(2)能动性。乡镇政府在本级行政职能与被授权、委托的行政事项中可自觉主动地调适政府履职方式，创新公共服务供给模式；(3)创造性。乡镇政府在基层治理过程中形成符合当地特色的治理策略，积极健全相关运行机制，为地方法治提供本土经验。

其二，乡镇政府独立职能重构。乡镇政府的传统职能主要包括执行性和保障性两大类，基本没有独立的服务职能。为此，2017年出台的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》力图填充乡镇政府的服务职能，实现行政政府独立服务职能的重构：(1)乡镇政府主要提供基本公共教育、劳动就业、社会保险、社会福利、救助养老等社会福利、基本医疗卫生和公共文化体育等六大基本公共服务；(2)赋予乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权；(3)县级以上政府及其职能部门加大权力下放力度，禁止县级职能部门随意将工作转嫁给乡镇政府。

其三，乡镇政府主体责任重构。乡镇政府作为一级治理主体，必须承担治理主体责任。迄今为止，乡镇政府基本上都编制了责任清单。(1)就性质而言，责任清单与权力清单系一体两面。权力清单强调“法无授权不可为”和“法定职责必须为”；(2)针对乡镇政府责任清单的具体责任范围和边界缺乏透明度的问题，政府治理依托现代信息科技手段，强化乡镇政务智慧设施建设，推动网上信息公开；(3)专门列明民主测评条目，使服务对象来测评责任清单的履行程度和效果。

二、政府体制转型：乡镇政府治理的基本表征

一般而言，政府体制涉及组织构成、机构设置、职权配置与结构等内容[13]P194。中国乡镇政府治理转型中的体制再造，意在缩小乡镇政府既有职权范围，承接上级政府授权或委托给予的政府职能以及推动服务行政体制建设三个维度。基于乡镇政府执行性、综合性、直接性和非完整性特征[14]P147，其转变应当遵循权责一致、易于执行这样两条基本原则，构建简约高效的政府治理体制。主要包括：

(一)构设高质效的公共服务体制

党的十九届四中全会提出了国家基本公共服务制度体系的基本框架，包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶六个主要维度。乡镇作为国家治理的基层，其公共服务体系是上述六个维度的延展。2017年出台的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》明确提出，要加快城乡公共服务一体化发展进程，实现基本公共服务全覆盖。由此，乡镇政府要实现以最小的成本提供最好的服务，必须优化资源配置，引入有力的监督机制，实现其权、责、利的协调统一。

1.扩容乡镇政府公共服务权限

要义有二：(1)上级政府公共服务职能的下沉。除法律法规强制性规定事项外，上级行政机关须根据实际承接能力，把与企业和群众生产、生活密切相关的各类事项依法下放或委托给乡镇政府；(2)乡镇政府各项职能的服务化。为实现乡镇政府由管制型向服务型转变，乡镇政府各项职能实行服务化转变。

2.完善重点领域公共服务

目前，诸如农业发展服务、农村经营服务、安全生产服务、规划建设管理、环境保护、公共安全、民生保障等属于乡镇公共服务关注的重点领域。故此，乡镇政府普遍建立了基本公共服务清单制，并逐渐将其公共服务职能配置向义务教育、医疗卫生、公共文化、养老、公共体育、残疾人康复和托养、社会福利、基本殡葬等领域倾斜。在此基础上，乡镇政府应当进一步理顺公共服务职能配置纵与横两个方面的关系。一方面，构设公共服务责任机制，优化纵向分层供给。另一方面，将服务权力的供给给予重点村镇与欠发达的区域，优化横向公共资源配置。

3.避免乡镇公共服务运转“超载”

既要避免因指标过多导致选择性执行或低质量执行，也要避免因过度赋权导致的权力浪费乃至滥用。其措施有三：(1)职能的法定化、公开化。明确县级政府下放事项、下放程序和法律依据，确定下放后的运行程序、规则和权责关系，并及时向社会公开；(2)强化公共资源的支持和保障。加强培训、指导和业务对接，确保下放权力接得住、用得好；(3)完善运行监督机制，强化重点领域监督。监控公共财政运转的资金流向和使用方式，定期考核、培训服务部门人员；建立公共服务绩效评价机制和多元监督机制。

(二)构建乡镇政府综合执法体制

乡镇政府治理离不开稳定的法治环境，而有序的法治环境则须依靠乡镇政府执行法律规定并规制违法行为。当前，乡镇政府执法存在严重脱节。乡镇政府直面违法行为，却由于权责不匹配、机构不协调、资源不充足而疏于管理，县(区)相关职能部门权力充足甚至过剩却难深入干预。[15]P253为此，可依执法权下沉的改革趋势，探索乡镇综合执法有效形式，优化权责配置，逐渐实现一支队伍管执法，乡镇政府与同级、县级部门联合执法，人员责任明晰的执法目标。

1.实化乡镇政府行政执法权

赋权不足是乡镇政府执法权的主要问题之一。乡镇政府在执法过程中并无处罚权，因而其执法的有效性和威慑力也就受到了极大的影响。执法权属于一种行政权，可以通过行政授权或者行政委托的方式，将其赋予乡镇政府。此外，根据《立法法》第七十二条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。因此，地方在乡镇行政执法权配置方面还是有着一定的立法空间。对于事务性的单独授权或者委托，不涉及行政主体资格的变动，临时赋予乡镇政府在特定事项上的执法权，不以特别法立法为必要条件，但该事项应当在乡镇政府所涉本级行政职权的范围之内；对于涉及职权变动的授权或者委托，则应当依靠法律授权的方式实行。

2.建立健全乡镇联动执法制度

乡镇政府执法权的扩充存在局限性，在某些领域执法权受法律限制无法下调，而在某些地区乡镇政府则缺乏充足的执法能力。因此，尽管总体上应当强化乡镇政府的执法权，但更重要的是科学配置执法权能，打破地域和层级的约束，建立横向与纵向相衔接的有效协作执法机制。(1)在纵向上，应建立健全县乡之间的行政协助机制，即乡镇政府在对某一执法事务无管辖权时，依法请求有管辖权的行政主体运用职权予以协助。对法律法规尚未规定的事务性执法，如确需授权乡镇部门进行委托的，应按照法定程序进行，对不宜授权或法律法规明确规定不能委托的执法事项，应以主管部门执法为主，乡镇政府积极配合[16]P66；(2)在横向上，要尽快建立完善电子政务信息渠道，实现执法资源的整合与流动。对于执法能力不足的乡镇地区，应当在上级部门的组织下，与周边乡镇合作执法。对于水域、山地等特殊地形区域，可以建立专门的乡镇联合执法队伍。

3.完善责任监督与队伍建设

为建立权责一致的行政执法体制，在扩大乡镇政府执法权的同时，应同时令其承担相应责任，拥有与之相匹配的执法能力。(1)强化行政执法责任制。应当严格实行执法评议考核、案卷评查和执法过错责任追究制度，促进乡镇综合执法机构依法行政、规范执法。此外，还要公开乡镇政府执法的部门职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径。应结合实际，促进乡镇政府采用科学化、人性化的行政执法方式，建立有效的执法评价机制、执法权力滥用的纠正机制和救济机制。(2)加强对乡镇执法部门、上级行政机关派驻机构和人员的日常管理。除技能培训、定期考核外，要建立科学的激励机制，以充分调动其积极性。为防止权力异化，应实现执法人员利益与执法权正常行使相挂钩，用补助奖励代替寻租利益。

(三)建设以服务为导向的财政管理体制

财政是实现政府治理结构转型的重要资源，可支配财政收入的最大化是激励其职能履行和激活治理能力的重要因素[17]P47。乡镇政府财政体制转变必须面对两个基本问题：一是确立乡镇公共财政收入体制，使乡镇财政有钱做事；二是建立民主的、科学的、规范的乡镇财政支出体制，确保乡镇公共财政收入被有效率地用来为本地居民提供他们所需要的公共产品与服务。因此，乡镇政府治理转型应当合理划分县乡财政事权和支出责任，实现乡镇政府的财政事权与支出责任相匹配，确保财政经费使用以服务为导向。

1.因地制宜制定财政管理和保障制度

2005年以来，中央财政划拨专项资金实施“三奖一补”政策，以鼓励乡镇政府的体制创新和财政管理制度改革。其一方面加强了财政体系内部各财政层级间的内在联系，特别是高端财政和基层财政间的信息沟通；另一方面，通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制。因此，在乡镇政府治理体制转型过程中，要打破“统收统支”的乡镇财政体制，探索建立多元化的财政管理与保障机制。应结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化乡镇财政管理体制，建立与本区域经济社会发展相适应的乡镇政府工作经费保障机制。

2.推动乡镇政府财政管理责任的转变

即以“乡财县管乡用”的财政管理方式为基础，建立以县为核心的统一收支，统一预决算，统一管理和统一监督的乡镇财政体制。[18]P116-117在这一体制之下，乡镇政府仍然拥有乡镇财政资金的所有权和使用权，并依据县乡财政职能的纵向分工承担相应的财政管理责任。其管理责任具体包括：管理乡镇财政收支；对行政、事业和企业进行财政管理和监督；为发展农业、农村经济和事业服务；为农村基层政权建设服务。[19]P76县级政府主要强化统筹所辖乡镇协调发展责任，帮助弥补乡镇财力缺口。硬化乡镇政府预算约束，强化预算执行，规范经费支出，严格监督管理，严禁乡镇举债，防范和化解债务风险，保持财政收支平衡。加强和规范乡镇财政国库集中支付制度改革，推进乡镇国库集中支付全覆盖。

3.制定科学财政规划和监管体系

乡镇财政规划应符合乡镇政府转型要求，推动财政预算向公共服务等乡镇治理重点领域倾斜，全面建立规范、透明的乡镇预算制度，征求公民对乡镇政府财政管理用途的意见，探索多元治理主体的财政运用协商机制。为强化监督，按照乡财县管制度规定，县级政府应设立专门的监督部门，负责指导乡镇财政预算编制、调整、执行，协助管理政府性债权债务，组织开展乡镇财政财务人员业务培训与指导。

三、民主协同下的基层治理：乡镇政府治理的内在机理

中国乡镇政府治理转型是一场关涉政府职能、角色、体制以及治理模式等全方位转变的深刻变革。马克思认为，理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。[20]P12因此，为证成乡镇政府治理转型变革之正当性，就必须回缚于实践本身的本质与规律。究其法理，大体可从治理分层论、民主治理论以及协同治理论三个层面论证。

(一)分层治理：社会治理重心向基层转移

分层治理，系德国学者马克斯等人首创的概念，即“相互嵌套的、政府之间在多个疆域层次上的持续协商的体系”[21]p233，其涉及治理的纵向和横向维度的交叉协同，所要解决的主要是治理聚焦层面的问题。在分层治理理论下，乡镇政府治理转型必须遵循基层变革需要，实现重心下沉。

1.社会治理重心向基层转移论的现实法理

党的十九大报告中首次提出“推动社会治理重心向基层下移”之论断，十九届五中全会又将“基层治理水平明显提高”作为国家治理效能提升的核心目标。这些都表明，基层治理是国家治理、政府治理、社会治理的重心所在，其论据为：

其一，社会矛盾源头在基层。乡镇经济增长与社会发展不平衡、不协调甚至断裂，成为当今中国群体性事件或社会抗争事件频出的渊薮。[22]P29虽然乡镇政府治理的核心在政府，但治理措施的执行仍需从基层做起。因之，乡镇政府治理转型既要转变政府的治理策略，增强其治理能力对治理压力的适应性，也要通过及时培育公民、社会组织等其他治理主体的协商能力，推动利益分配和协调的常态化和有效化。

其二，公共服务的终点在基层。政府治理，说到底是对人的服务和管理。唯如此，公共服务供给才真正具备现实意义，才契合治理现代化发展的目标要旨和我们党全心全意为人民服务的初心。基层因其与个体联系最为紧密，应作为公共服务的终极载体，承担服务均等化分配及与服务对象沟通协调的功能。

其三，公共安全的前沿在基层。坚持将社会安全治理下沉至基层，是营造乡镇良好治理社会环境的必然选择。当前，我国正处于重要的社会转型期和战略机遇期，面临的挑战愈发严峻和复杂。为实现乡镇政府治理转型的顺利进行，必须及时构建全面有效的安全治理结构，化解风险社会中的安全治理困境，推动安全治理体制创新、公共安全文化发展、安全治理主体的多元化及增强安全治理的技术与能力。[23]P69-77

2.重心向基层转移论中的“层级治理意味”

政府组织中的“基层”一般指县级政府以下的乡镇、街道等。但是，基层不仅是一个空间概念，其广义上指日常生活所发生的共同空间，是社会的所有成员在日常生活中共同分享的各种社会关系和社会情感，直接接触的各类组织和制度。[24]P20由此可见，“重心向基层转移论”具有更为深厚的“层级意味”。

其一，以“治理分层”为逻辑暗设。语言学意义上“基层”原本就是一个层级概念，其所嵌入的所有语句，都以“层级”为逻辑暗设的。正是这种语境，暗示了“基层”之上的其他层级之存在。按照现行组织法规定，基层包括农村乡镇和以下村构成。但从广义来说，农村乡镇向上扩大到县一级也属于“基层”范围。这意味着分层治理并不在于全盘否定过去的统一化治理，而是在某些方面应当针对社会差异而实施分层。[25]P1因此，在乡镇政府治理转型实践中，虽然各层级政府的具体角色定位与职能不同，但其均存在服务化、精细化的发展趋势，其主要工作在于落实治理措施和通过协调沟通以构筑有序治理环境。

其二，以“治理结构”为逻辑中项。政府治理是一个相对自足的结构，各组成分子依照其内在的规律相互作用，共为一体。在整体分层结构中，乡镇政府治理构成了县-乡镇-村为主体的差序治理结构。[26]P27县级政府是广义上的“基层”之首，是治理规划和执行国家治理战略的主导者。乡镇政府的地位在不断上升，逐渐成为乡镇政府治理的“主角”，实际承担大部分的治理工作，并可通过“强镇赋权”升格为县。村级单位虽不是一级政府，但其作为行政机关与村民的衔接部分，可视作乡镇政府机关的延伸。

图2-1 乡镇政府差序治理结构图

其三，以“治理效果优化”为逻辑终项。分层治理追求“善治”目标。创新治理理念与制度是优化治理效果的必要途径。在治理之下，任何部分都可能发挥对整体格局具有举足轻重的核心作用。在具有共同价值认同之下，各个部分才可能低成本地进行协商和参与，实现真正的治理。[27]P50因此，为谋求乡镇政府治理效果最优，就必须适时调整治理侧重。当今情势决定，国家与社会治理之重心向基层转移，成为推进政府治理重心向基层转移的内在驱动力。

3.乡镇政府治理转型中的“底层驱动”

国家和社会治理重心下移，内在地需要政府职能及其工作重心向基层转移。尽管国家和社会治理的主体是多元的，但在这些多元的治理主体之中，政府角色仍然是主导性的。政府治理结构要适应国家和社会治理之需要；国家和社会治理的重心向哪里转移，政府治理的重心就应当随之转移。

其一，国家治理重心的下移是政府职能下沉的直接动因。治理重心的下移促使职能下放、干部下沉、服务下移构成了乡镇政府治理结构转变的三个标志。打破县级政府主导一切治理工作的一元格局，同时赋予乡镇政府更多的治理权限，实现乡镇政府治理职能的复归，推动基本公共服务均等化在基层的全面实现，并辅之以必要的编制、机构等制度资源。因此，乡镇政府治理转型实际上属于一种执行分配正义的过程，即通过对有价值的对象进行分配，使“每个人获得他所应当获得的”。[28]P186但是其分配的对象主要是国家在治理领域投入的公共资源。

其二，国家治理重心向基层转移倒逼乡镇政府治理结构转型。(1)治理重心转移不仅意味着乡镇政府治理格局的重构，也必然会催生出一系列的配套措施来便于执行；(2)治理作为“新事物”，其正处于不断发展完善的过程之中，会根据自身的治理理念不断提出治理方案，形成治理制度体系；(3)治理本身就是一场改革，是对以往政府管理的一种优化。

其三，国家治理重心向基层下移驱动乡镇政府创新治理格局——催生了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的乡镇治理新格局。乡镇政府治理是一个多元主体协同治理的过程。从各级政府部门的定位调整，再到治理制度的不断推进，其最终都会形成各具特色的治理格局，从而将治理成果固定下来，凝聚成为中国特色乡镇治理方案，从而为其他国家和地区的基层治理提供实践经验。

(二)民主治理：人民中心主义在基层治理中聚焦

治理通过吸纳民主的内在逻辑，实现了治理的民主化。在乡镇政府治理转型中推行民主治理理论，既是提高治理效果的必然选择，也是坚持人民主体地位的唯物史观的必然要求。

1.治理与民主在乡镇政府治理中的聚合

民主治理是民主政治最有效的实现途径，二者之间相互吸纳。(1)在理念上，治理体现人民的意志和主体地位，保障人民在国家治理中的知情权、参与权和监督权，认同、包容有差异的公民资格，防止非主流群体的“参与阻隔”；(2)在策略上，民主推动治理主体由一元治理向多元交互共治的转变，治理方式由单一治理向复合治理的转变，治理手段由行政命令向对话协商的转变；(3)在效果上，治理加大公民、民间组织和媒体等的权重，强化攸关人的生存状态、生活质量的社会效应、文化效应、生态效应的考核。

2.“人民为中心”论中的民主治理意味

党的十八大以来，习近平总书记明确提出了“以人民为中心”的治理观，并形成了系统而深刻的理论体系。坚持以人民为中心创新政府治理，既要以实现最广大人民的根本利益为治理指向，也要着力构建全民共建共享的乡镇政府治理格局。

其一，治理理念民主。“以人民为中心”治理观以人的主体性及其基本诉求为前提。一方面，政府与其他治理主体的关系从权利与权力的紧张到权利与权力的平衡互动方向转变。[29]P109-111在治理的制度设置下，各主体参与到解决问题的过程中来；另一方面，必须增强公民、社会组织等主体的治理意识和治理能力。所谓增强治理意识，意味着其充分意识到自身参与治理的重要性，增强其参与的积极性。所谓增强治理能力，则意味着切实赋予其能有效影响治理制度构建和执行的必要影响力。

其二，治理体制民主。民主的政府治理体制强调治理的主体不是一元的，而是多元的。而且在多元主体中，特别注重政府之外主体的治理地位，建立以人民为中心的政府治理体制。这表明，治理体制民主化与改革开放以来出台的各项制度措施的思想内核是一脉相承的，而今后的主要努力方向在于将先进科学的具体措施与中国特色民主治理体制相结合，增强民主治理的广度和深度。

其三，治理方式民主。(1)系统治理，建立稳定的治理结构，形成治理合力。其民主性特征主要体现在公民、社会组织等主体在治理系统内所占份额大大增加；(2)综合治理，运用多种方式共同协调社会矛盾，解决治理难题。一方面向内提升，强化“人”的治理能力，以道德约束规范其行为。另一方面向外延展，遵循情感、利益、社会关系等治理逻辑因素协调各群体间关系；(3)依法治理，弘扬法的社会性，增进自生自发秩序；(4)源头治理，提升治理主体道德水平和解决问题的能力，形成常态化治理机制。最终目标是为解决新时代社会主要矛盾，充分满足人民需求。

3.乡镇政府治理转型中的人民满意标准

“人民满意”是检验治理“民主成色”的试剂。所以，“人民满意”的治理必定是民主的治理。国家治理体系和治理能力现代化与人民满意的服务型政府建设同向发力，构成国家治理现代化的基本内核。

其一，以服务人民为宗旨。政府行使公权力源于人民的授予，我国政府职能设定与治理活动都要围绕服务人民展开。服务型政府建设正是以人民为中心的国家治理的体现，服务型政府建设过程就是让人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强的过程。在政府治理过程中，必须实现治理成果由人民共享，加快乡镇等发展相对落后地区的服务型政府建设。

其二，以依靠人民为途径。唯物史观认为，人民是历史的创造者，没有人民群众的生产活动，其他社会活动便无法产生和存在。在政府治理论域，人民的生产活动则不仅包含物质生产劳动，还包含制度生产活动。在治理政策的形成和执行过程中，应当尊重人民群众所具有特殊性和多元化的地方性知识的功能，将其与政府的规范性知识紧密结合。[30]P39

其三，以发展人民为目标。公共行政不应当被视为御民之术，而应作为为民行政。在乡镇政府治理过程中，要努力推动社会组织、自治组织等治理平台的发展，通过改革管理和监督体制，释放活力。开展宣传教育，构筑治理知识网络，引导人民有序自主解决治理问题，从而真正意义上满足其公共生活需要。

(三)协同治理：“共建共治共享”格局在基层治理中的具象化

协同治理强调多元主体结成利益共同体，采取集体行动，互相配合、相互协调、协同进步。它是一种被实践证明为行之有效的治理方式。

1.协同与治理在乡镇政府治理中的内嵌

协同表示治理的策略和方向，治理则是协同的具体运用领域。其中，协同是指来自不同部门的参与方采取集体行动，各参与方之间会建立起一种比较正式和紧密的关系，且为治理决策的结果和自己的行为承担责任。[31]P33治理与协同本身存在一定的内在一致性。在政府治理改革呼声日渐高涨的同时，传统的一元科层制政府管理方式已经难以满足人民群众的治理需要。基于市场失灵和政府失灵的理论预设和碎片化治理的现实困境，协同治理逐渐成为化解工具理性和价值理性冲突的重要方式。

2.“共建共治共享”论中的协同治理意味

党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。其主要强调的是主体的一核多元、过程的公共参与和结果的共同享有[32]。在乡镇政府治理中，构筑共建共治共享社会治理格局有三层含义：(1)从主客体角度看，全民既是治理的主体也是治理的客体；(2)从互动合作规则看，必须坚持治理过程的全民共同建设和共同治理；(3)从整体布局目标看，全民共同享有治理成果是最终目标。因此，共建共治共享治理格局是协同治理理论在我国的具体运用。共建共治共享治理格局中的协同理念主要体现在以下方面。(1)从方法论角度，就是要从系统的角度去看待政府治理过程。(2)从内容上看，就是要明确认识到政府治理的复杂性、动态性和多样性。(3)从价值上看，协同治理理论对于共建共治共享治理格局的建立健全具有十分重要的指导意义。协同治理能够通过鼓励公民参与使新兴民主得以巩固、衰退型民主能够复兴，并通过多元协同提升公共物品和公共服务的供给质量。[33]P30在这一过程中，其推动实现了治理主体的全覆盖，并通过一定的规则推动各方有序参与，避免博弈损耗公共资源，建立治理多赢局面。

3.乡镇政府治理转型中的协同治理格局

在差序治理格局中，随着行政部门层级的递减，国家对治理的控制力也随之不断减弱。但在压力型体制下，越是靠近基层，其治理工作则越为繁琐。

其一，治理区域协同。治理区域协同既是管制行政化解行政区划藩篱、解决跨域公共事务治理难题的重要手段，也是以区域为单元的广义公共政策行为。[34]P13要实现治理的区域协同化，主要包含横向和纵向两个维度。横向维度是指同级政府间、政府与其他治理主体间以及其他治理主体间的一种网络化关系。在协同治理体系中，这种横向维度更多表现为一种平行的、整体性的地域联合。即在乡镇各治理主体会由于共同治理目标和利益与其他乡镇之间展开博弈；但是，政府作为一个科层组织主要体现为一种自上而下的纵向权力安排，主要体现的是一种纵向的治理关系。[35]P129在乡镇政府治理转型中，治理区域协同需要处理好基层“治理联合体”之间与县乡两级政府之间的关系，形成跨区域的协作体系。

其二，治理主体协同。要实现治理主体的协同化，重点在于实现各主体对治理成果贡献的有效化，并着力推动多方合作。乡镇政府虽然作为治理主要力量，但其资源有限，难以管制所有事务。乡镇市场潜力巨大，但仍不够规范。农村自治组织建设较为完善，但其行政化倾向依然会影响自治决策。社会组织发展较为缓慢，仍需进一步壮大。公民的素质不断提高，但仍未普遍达到治理所要求的水准。因此，各主体的局限性使其产生了相互协同的需要，通过实现治理理念、制度及约定、方法与技术的协同，进一步实现空间、基础设施、人口和产业等各子系统的有序协调，从而形成各主体都认可的行动规则。[36]P58

其三，治理领域协同。治理领域协同，本质上是五位一体总体布局在治理领域的具体体现，即统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，从而实现“共享”成果的最大化。在乡镇政府治理转型过程中，主要是要改变乡镇政府发展的失衡局面，改革政府的绩效评价体系，避免出现唯GDP主义等不良倾向，从“运动式”治理逐渐向规范式治理转变，使其理性回归到促进区域整体发展中来。

四、中国之治：乡镇政府治理的目标取向

“取向”具有价值性和实践性双重品格。就其价值性而言，“取向”属于价值观的范畴，它所展示的是乡镇政府在面对基层矛盾时所秉持的基本价值立场、价值态度、价值选择和追求；就其实践性而言，“取向”属于实践论的范畴，它所展示的是价值观所具有的评价事物、唤起态度、目标指引和调节行为的定向功能。中国乡镇政府治理之转型，以中国之治为基本取向，运用自治、法治、德治相结合的方式解决治理冲突，并以构筑新发展格局和实现人民群众美好生活需要为落脚点制定治理措施，实施行政权力。

(一)健全“三治”融合的治理体系

党的十九大报告提出，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”；十九届五中全会强调要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。讲求“三治”融合，业已成为了乡镇政府治理转型的重要目标，其内在反映出政府治理逻辑由权力依托走向权利本位的流变，形成以公民权利和治理能力为根基，以宪法之治凝聚共识，以公共美德提供伦理支撑的治理体系[37]P4。

1.“三治”融合体系的逻辑关系

“三治”融合的前提在于其具有共通性，是一个复杂的矛盾体。因此，根据联系的观点与对立统一规律，三治融合的内在机理主要体现在自治、德治、法治之间具有相互交叉、相互作用的关系。

其一，“三治”彼此交叉。(1)自治之中有法治、德治。自治即自我治理，与自主、自觉、自律、自为、自力密切相关。[38]P7自治本质上是以人作为主体主动参与治理的过程，其必然需要受到法律与道德的约束；(2)法治之中有自治、德治。法治虽然与人治形成鲜明对比，但这并不意味着二者的决然割裂，法治是一种靠共同体所认同的规则形成的有秩序的社会状态[39]P14。在我国广大的乡镇地区，这些规则既包括传统上的宗法关系构成的自治规则，也包含强调和谐的道德规则；(3)德治之中有自治、法治。法律是成文的道德，道德是内心的法律。德治以道德为根基，道德则与法律密切相连。德治本身便属于一种自治，都对群体具备教化与规制的功能。

其二，“三治”相互作用。“三治”要实现自身功能的最大化必须依靠其他两者的相互配合。其中，自治是法治与德治的基础，法治是自治与德治的边界和保障，德治是自治与法治的有力补充[40]P64。(1)法治与德治都需要人来实现，自治和他治都由人来执行。在乡镇地区，基层群众自治制度作为我国的一项基本政治制度，在实现法治与德治方面具有极强的影响力；(2)法治凭借其权威性和强制力能够有力保障自治与德治的有序实现。自治彰显的是公民管理自己权利，为确保其权利行使“不走样”，必须受到一定的规制。而法治则通过强制力来切实规范自治主体行为，相比于德治更具权威性；(3)德治在我国自治领域适用性更强，且有力推动了法治的实现。

2.“三治”融合体系的内在结构

基于结构主义理论，“法的结构”具有整体性的基本特征，即构成法体系的各要素彼此连接，共同服从于整体。据此，“三治”融合治理体系结构之要义有二：(1)法治、自治、德治三者所融合乡镇治理体系是一个整体，相对于其中任何一个组成部分而言，这个整体在逻辑上具有优先性；(2)乡镇治理体系这个整体中，法治、自治、德治三者彼此支持，相互补充，但各自的地位和作用有所不同。

其一，德治是根本。德治能够发挥道德引领、规范、约束的内在作用，增强乡村自治和法治的道德底蕴，为自治和法治赢得情感支持、社会认同。德治本身不仅是对传统乡村社会秩序的继承与扬弃，由于其使人们形成了较为普遍且稳定的心理认同，能够极大降低二者实行的阻力，形成乘数效应。

其二，自治是核心。自治具有相对性，必须受到他律原则的约束，兼具法治他律和德治自律的特征，居于核心地位。根据分层治理理论，在治理重心下移的背景下，基层自治尤为重要，能够为政府治理施政提供经验和意见，并形成有效补充，处理其“失灵”领域问题。根据民主治理理论，人民是乡镇政府治理的重要主体和力量源头，而自治则能够充分发挥人民群众首创精神，是实现其自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要方式。根据协同治理理论，要建构多元协同治理体系，也需要增强政府之外治理主体的治理能力，为多元主体平等协作建立前提和基础。

其三，法治是保障。法治的保障功能主要体现在，通过规范性文本为自治和德治提供国家强制力保障。我国《宪法》规定，村民委员会是基层群众性自治组织。《宪法》的规定为村民自治提供了基本法依据，为村民自治的运行提供了顶层设计和方向指引，为健全乡镇政府治理体系以自治为核心提供了法律依据和法治保障。《村民委员会组织法》搭建了组织平台，畅通了实践路径。而在德治的推行过程中，法治也起到了必要的威慑作用。例如在治理诚信体系的构建过程中，当失信失德行为升级至触犯法律时，通过法律评价违法者的行为，使其承担不良的后果，从而激励其守法、守信、崇德。

3.“三治”融合体系的制度样态

实现“三治”结合，必须依托有效的制度载体。基于自治、法治、德治三者的共通性，可将其大体归纳为自治制度、法律制度、伦理制度体系。这三大体系的关系既相互独立，又紧密相连，与政府体制共同构成乡镇政府治理转型的制度化成果。

其一，将法治精神和道德法则植入乡镇自治制度之中，构建三治融合的乡镇自治制度体系。(1)应将道德规范融入乡规民约，把道德规范外化为人们的行为自觉。要使社会主义核心价值观和新时代中国特色社会主义道德融入基层传统道德之中，促使其为人们所接受，逐渐形成内心准则并转化为行为习惯；(2)要发挥法治保障作用，应当切实遵循程序正义，确保自治公开透明，公平公正。加强法治教育，加大普法力度，使其善于运用法律方式保障治理权利；(3)要牢牢把握住“人”这一关键性因素。要增强人民的自治精神和自治能力，实现规范性知识和地方性知识相结合，增强其协商合作和解决矛盾的能力。

其二，将自治精神和道德法则植入乡镇治理法治体系之中，形成“三治”融合的乡镇治理法律制度体系。推进乡镇法律制度体系革新，应当推动国家法律与治理转型需要和自治“软法”不断融合，吸纳乡镇政府转型的有益成果和自治主体的地方性规制。一方面，要在宪法、组织法及相关法律法规中重构乡镇政府角色定位，进一步推动其法定职能精细化，凸显其服务职能，并实现权责一致。同时要将治理转型中的先进经验通过行政法规、规章及地方性法规予以确认；另一方面，要鼓励软法的创制，使其深入到农村基层自治组织、社会组织及公众的治理实践之中，明确各类主体在立法协商、政策协调、执法协作、司法合作等领域签订行政合同或协议的法律地位和效力，规范区际、省际或省内合作发展共同体章程、政策建议、发展宣言、行动纲领等软法的实施效力[41]P48。

其三，将自治精神和法治原则植入德治体系，塑造“三治”融合的伦理制度体系。首先是要丰富理论体系的内容，使其贴合乡镇政府治理转型的实际。其次是要使得这一伦理体系为人们所广泛支持和需要。对前者而言，必须加强顶层设计，总结出符合新时代要求的新乡镇伦理观念。而对后者而言，则必须通过“激励”来使人们认可其价值。治理伦理体系要为人所需要，应当综合满足人们的各项需求，尤其是社会、尊重和自我实现方面的需要。[42]P186-187要增强人民群众参与自治和治理的参与感、获得感、荣誉感，形成遵守道德和法律正向激励与评价机制。

(二)建设具有底层特色的新发展格局

在“百年之未有大变局”之下，我国致力于加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。基于经济基础与上层建筑的辩证关系和我国乡镇发展的不平衡、不充分之现实，乡镇将成为新发展格局建构的关键场域。

1.新发展格局的时代意涵

新发展格局是以新发展理念为核心，以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标的治理宏观结构体系。在中国特色社会主义新时代，亟须牢固树立和践行集中体现中国特色社会主义事业发展思路、发展方向、发展着力点的科学发展理念[43]p17，并将其运用到乡镇政府治理转型过程中。

其一，新发展格局指引政府治理。新发展格局和政府治理转型，均是基于当前我国发展所面临的深刻问题与矛盾所提出的，具有鲜明的问题导向性。其所针对的正是科层制管理体制下政府主导区域发展的不均衡、不协调等问题。要实现乡镇政府治理转型，应遵循生产力与生产关系统一、发展目的与发展手段统一、自然环境与人类社会统一、当前利益与长远利益统一、发展速度与发展动力统一的原则[44]，切实推动政府职能、角色、体制的转变，依托乡村振兴战略规划区域发展方向，制定乡镇政府治理改革方案。

其二，新发展格局鼓励多方参与。多方参与是乡镇政府治理能力运用和强化的重要实践方式之一。其要义在于：一方面，创新发展要求引进民智、培育民智，充分发挥人民群众即多元治理主体的制度创设功能。其不仅要在经济发展领域加快科技创新带动生产力发展，而且也包含政治和社会领域通过共建政府治理转型增强治理决策的科学性和民主性；另一方面，实现协调发展离不开治理主体间的协同。在政府与其他治理主体的职能边界上，必须精准定位，该交给市场的交给市场，该交给社会组织的交给社会组织，避免政府过度干预和消极不作为。

其三，新发展格局力求实现善治。“善治”是治理所追求的主要目标，同样也是新发展格局的一项重要的价值追求。善治的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，即使公共利益最大化的社会管理过程[45]P15。公共利益的最大化，某种程度上来说即是发展成果的最大化。要基本实现国家治理体系和治理能力的现代化，其关键之一在于营造以“善治”为核心的新发展格局，并将落脚点和突破口集中于乡镇区域，推动政府治理和社会治理相衔接。

2.新发展格局的底层情怀

社会治理重心下移要求关注基层，乡镇政府治理转型更需要从基层需求入手，二者均提倡“底层情怀”，即“在制定和实施政策规则时首先要考虑底层民众的现实需要，从底层民众的处境去理解他们的诉求和行为，多关注底层民众的现实生活”[46]P253。我们所提倡的底层情怀要强调关注“弱势群体”，坚持站在“底层民众”的立场上处理问题，而这也是新发展格局所遵循的一条基本原则。

其一，新发展格局重视“底层知识”。在传统科层制政府管理体制下，政治精英与知识精英、经济精英是决策的主导者。然而，仅依靠精英群体的决策互动，国家公共决策难以充分反映社会最广大群众的利益。[47]P32因此，治理转型需要在制度构建中更加强化自下而上“底层参与”，广泛吸纳“底层知识”。基于生存压力、经济理性和权利诉求，底层民众不仅通过“变通方法”突破既有制度(例如包产到户制度的诞生)，而且当矛盾激化时倒逼上层建制转变。

其二，新发展格局聚焦“底层协调”。在协调发展格局中，底层是解决分配正义问题的短板。在底层社会中，由于博弈双方实力差距较为悬殊，非对称性特征得到了极大的强化，导致了利益表达和沟通方式的错位和异化。[48]P115进而使得利益分配制度的认可度与可行性相对较低，激化矛盾从而增加不可控因素，并最终影响人们对分配结果的认同。因此，如何协调好底层民众与“精英群体”之间的利益关系，达成人民满意而非上级满意，将成为实现协调发展的关键。对此，县级政府部门可以下基层走访召开会议，听取乡镇干部和群众的意见，以此决定下沉的治理权限，协调底层利益冲突。

其三，新发展格局着眼“底层服务”。新发展格局要实现人民共享改革发展成果，必须依靠服务，并重点关注底层服务问题。服务是对政府公共产品供给方式的革新，其本质在于建构以人民为核心的共享体系。这一体系的建立，是一个以行政区域为核心层层推进的过程。因而，在底层社会，其发展还相对薄弱。其原因不仅在于区域经济社会发展和公共服务制度的差异，更重要的是企业、社会组织甚至公民自身的服务意识、服务能力较为匮乏，难以形成多元的服务制度体系来推动共享发展的实现。因此，强化底层服务是共享发展治理格局的应有之义。

3.新发展格局的乡村图景

党的十九大提出实施乡村振兴战略。为贯彻这一战略要求，在新发展格局中，要在底层情怀中着力描绘“乡村图景”，解决好乡镇政府治理的关键性问题，推动乡村与城镇发展关系的重构与优化。

其一，进一步破除城乡二元结构。在新发展治理格局中，应当建立起长效的乡村振兴体制机制，改变其资源与制度输入的补充性地位，使其承担更多的治理功能，从而实现城乡治理一体化。为此：(1)应加强“上级行政机关的”统筹、协调、监督功能，建立专门的城乡治理部门和领导小组，设立城乡治理联席会议制度等议事协调机制，对治理规则进行合法性、合理性审查；(2)应加快建立城乡协同治理体系。打破治理的地理藩篱，实现城乡之间企业、社会组织、自治组织畅通交流，合作互补；(3)应以发展问题为切入点，整合职能相近的主体力量，实现功能集聚。

其二，激发乡村要素活力，强化城乡发展要素上的双向互动。在新发展格局中，应当建立城乡间的平等协作关系。为此，不仅要实现城市反哺农村，也要实现农村推动城市大力发展。(1)要为激发要素活力提供观念支撑。培育村民的治理意识，使其认识到乡村的要素优势并有能力将其运用到治理实践之中；(2)要为激发要素活力提供技术支撑。依托现代科技构建“智慧乡村”，为资源和知识共享提供平台，促进要素联通；(3)要为激发要素活力提供制度支撑。要推动财政转移支付制度强化对发展要素的支持，提高乡村的制度创新能力。

其三，实现乡村科学治理。在乡村的治理过程中，既要坚持城镇化方向，又要结合自身优势特色，避免走城市治理发展的弯路。在新发展格局下，应当逐步实现精准治理。要以人口、空间、资源的集聚特征为着眼点，调节乡村自治主体间的关系，推动乡村在全面发展过程中坚持绿色发展，建立与周边村落的开放协调机制。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，推动治理型乡镇可持续发展，深化公共资源在帮扶区域的精准投入。

(三)增强实现美好生活愿景的治理能力

美好生活(good life)指向人们对于生活积极肯定的、愉悦的、质的感受，是一种良性的以至理想的存在状态[49]P127，是善治目标的一种具现。新时代人民群众对美好生活之需要与乡镇发展之困境为中国乡镇政府治理转型提供了根本遵循和最终依归。因此，乡镇政府作为服务者与参与者，其职责在于为人民追求美好生活目标提供基本的物质保障与公平的机会，提供良好的公共服务和稳定的基层治理秩序。这也是其增强自身治理能力的发展目标。

1.基本的生活保障

美好生活的根源在于人的需要的丰富性。全面建成小康社会实现之后，虽然人民的物质生活得到了基本满足，但政治生活、文化生活等方面的发展依然“不平衡”、“不充分”：在乡镇地区，由于区域发展不均衡且总体较为薄弱，保障人民的基本生活仍然是实现美好生活的首要问题，需要乡镇政府在夯实物质基础的前提下实现美好生活的平衡发展，既要减少不必要的成本，也要扩大保障来源，优化保障分配方式。

其一，处理好治理转型带来的“震荡”危机。乡镇政府治理转型导致各治理主体生产方式和生活方式的巨大转变。例如，治理推动乡镇地区的城镇化进程，由此引发产业结构调整，农民失去土地成为较为普遍的现象，但由于长期依托土地生存，难以适应城市生活，由此导致既失地又失业的情况发生。[50]P1为此，要强化制度建构，避免行政性分权的非制度性与非稳定性及竞争约束制度的缺失所导致的地方政府竞争失效。[51]P155要把握好治理政策的走向，避免为了转型而转型的机械做法，而要将科学治理理论与民主治理决策切实履行开来，化解制度性矛盾。

其二，推动社会治理结构与人民生活方式相适应。在乡镇政府治理转型过程中，民众通过组成各类群体与政府开展合作，承担部分政府治理职能。治理转型作为一项公共事业，通过公私合作制引入私人部门参与融资，建立民众与乡镇政府共享发展成果的机制，创造就业方式和收入来源，以缓解治理转型带来的失业问题。从民主治理理论的角度来看，这一做法还能够培育民众的治理能力，从而增强其对转型后治理生活的适应性，构建长期自我保障机制，并通过人民共建治理实现真正意义上的人民满意。

其三，重构治理资源分配格局。现代意义上的分配正义，要求国家保障财产在全社会分配，以便让每个人都得到一定程度的物质手段。[52]P5治理层面的分配正义，主要是指对治理资源的正当分配。因此，应当全面保护每个人的自我所有权，慎重对待自我所有权的交易、变更和补偿，并使得每个人均等地享有基本的社会资源。[53]P21转型之后的乡镇社会，各主体彼此之间既是资源的协调者，也是成果的共享者，但政府依然处于主导的位置。而随着治理转型的不断发展，这种政府主导的格局将逐渐地被平等协商的格局所代替。因此，需要在乡镇政府治理转型过程中重构分配格局，强化政府以外主体的分配份额和分配力量，推进行业协会参与法制建设和制度设计，构建互助体系，实现生活保障的多元、有效供给。

2.良好的公共服务

在基层条块关系中，“条条”应强化宏观指导和专业管理，因此乡镇政府应当强化公共服务、公共管理和公共安全职能[54]P98，提供“良好”的公共产品和公共服务，为实现人民美好生活提供物质保障。

其一，公共服务供给途径整体化。在科层制政府管理体系中，部门专业化分工引发了碎片化政府的产生，这不仅影响了整体组织效率，而且奉行管理驱动逻辑使其对公众的服务意识不强、服务效能不高。[55]P14因此，必须实现公共服务供给途径的整体化。在乡镇政府治理转型中，应当强化上级政府部门的治理统筹能力，协调乡镇政府区域、部门之间的公共服务供给，建立政府间的合作关系和信任机制。在服务型政府建设过程中，需要进一步实现合理的分工协作，改变以往单一的服务分工和逐级递增的服务压力，推动相关服务职能部门的合署办公，在机构设置上更加灵活化，打破“一一对应”、“一捅到底”的机构设置方式，根据服务需要定位至相应的部门和层级。

其二，公共服务供给主体多元化。为此：(1)应当积极培育治理主体的服务供给能力。在强化乡镇政府服务职能的同时，以乡镇政府为核心搭建多元服务平台，增强各治理主体的服务知识和服务意识；(2)必须实现各治理主体在公共服务有效供给边界内具有独立的决策权，改变以行政命令调节纵向权力关系的局面，代之以法律约束。[56]P224乡镇公共服务供给不能仅为上级指标服务，而是应当实现向上负责与向下负责相结合，逐步实现以向下负责为主；(3)应当扩充服务主体范围，在政府提供涉及重大公共利益和重要安全领域的公共服务的前提下，积极鼓励区域内外合作，推动企业之间、企业与社会组织联合提供服务，与其他乡镇地区开展协商合作。

其三，公共服务供给方式智慧化。公共服务供给方式的智慧化是指运用科技手段和较为完善的制度将公共资源用好、用活，以期提供最优的公共服务。因此，其存在两个向度：(1)科技向度，即充分运用现代科技手段来对社会群体与区域内各项数据进行分析，提升乡镇政府决策的前瞻性、谋划性和可操作性；(2)制度向度，即在科技手段的辅助下，整合公共服务资源，建立畅通的协商渠道。为此，一则应当逐步引入区块链和人工智能等现代技术，在人类与智能体之间以及智能体自身之间形成关系网络[57]P91，并与相关法律政策依据相关联；二则应通过分析服务需求，制定人性化和效能化的服务方案，使服务能够精准满足人民群众的需要；三则要搭建服务主体与服务对象的对接平台，使得民众意见、问题能够得以及时反馈，从而有针对性地调整服务方案。

3.公平的选择机会

人民应当拥有公平的机会去实现对美好生活的向往。这一点体现在治理领域，就意味着治理主体可以公平的影响治理决策，决定区域治理方式和具体措施，选择过何种治理生活。根据相对剥夺理论，人们对分配公平的感知来源于在“社会比较”中产生的相对剥夺。[58]P113因此，要创造公平的选择机会，应当尽可能地增强人民的获得感。

其一，实现信息和资源的有效获取，增加治理选择机会。要实现治理选择机会公平，必须首先增强治理发展的可选择性。乡镇政府治理转型后，治理决策不能仅由政府独自做出，而是应当为各治理主体留有选择余地。由于治理信息和资源在一定时期内仍然集中在政府手中，为确保选择机会，必须民众能够有效获取，改变信息不对称和资源分配不均衡的局面。为此，应当将治理政策体系纳入政府信息公开目录中，并对各主体治理信息进行收集、汇总。对治理资源分配，应当实现乡镇政府整合统筹，并由上级政府部门和其他治理主体联合开展监督工作，确保资源利用的正当性和分配的合理性。

其二，加强机会补偿，提高乡镇地区人民的选择能力。根据公平的机会均等理论，社会与经济的不平等与职位相连，而职位在公平的机会均等条件下对所有人开放。[59]P182易言之，要允许结果差异，但要克服环境性因素带来的机会不均等，实现机会竞争的起点相同。乡镇对于城市而言治理机会相对匮乏，而在乡镇治理体系内部，民众的治理选择能力较为薄弱。因此，应当加强乡镇人民的机会选择能力，开展系统化和针对性的教育培训，塑造治理意识，塑造依法治理理念，使乡镇治理主体尤其能够独立、自主选择治理方式，使乡镇政府治理体系能够自我创新，走出一条有别于城市治理并具备乡镇优势特色的治理道路。

其三，建立健全治理协商决策机制，搭建选择平台。治理选择机会的落实需要依靠平台设置。要实现民众对治理决策拥有选择的权利，应当确保其能够影响到治理领域的人、财、物等事项，并对决策结果拥有一定的表决和监督的能力。通过构建治理协商决策平台，赋予各主体对治理决策机制的实质影响力，进行事项议决、预算参与和人事推选，并可对治理决策执行进行监督问责。[60]P32在这一平台下，各主体之间属于协商合作关系，相互负责并对结果共同负责，其对治理决策拥有平等的选择权。

4.有序的社会治理

有序的社会治理是营造良好治理环境的必要前提，也是实现美好生活的必要保障。在乡镇地区，要实现有序治理，应当实现规则和责任一并下沉至乡镇，制定权威性规则确保治理政策的实施，并建立完善的治理监督体系和责任奖惩机制来规范主体行为。

其一，治理权的有序分配。治理权是各主体参与治理的必要依凭。为确保治理秩序，必须首先规范治理权。在乡镇治理格局中，治理权可大体分为三种，即总体权力、技术权力和实践权力[61]P26。为实现治理权的有序分配：(1)必须遵循总体权力的统筹安排，乡镇政府及其他治理主体要坚持贯彻治理转型战略，协调区域间关系；(2)乡镇政府在成为治理主角之后，要根据地区实际整合治理资源，并积极鼓励、引导其他治理主体尤其是社会组织和自治组织的发展，尝试组织建构协商治理平台；(3)政府外的主体应积极参与治理，强化治理培训教育，并将治理经验和地方性知识相融合，探索创新内部治理制度体系。

其二，治理规则的有序实施。治理规则决定了治理政策如何实施。为了实现有序治理，必须处理好各类规则之间的关系，确定其效力位阶。(1)法律规则居于首要位置，是依法治理的前提基础。应当尽快制定出台专门性乡镇政府的治理法律，并配套设置各类治理法规、规章，对已有的规则进行系统清理和调整；(2)应当推动法律外的正式规则的发展。增强行业协会、社会组织、自治组织、民众制定治理规则的独立性，允许其对内部事务拥有较多的决定权，并将其中的一些良性成果制度化、法律化，构建和完善治理道德体系、行业规范、自治规章；(3)要强化对非正式组织的规则治理，减少其与正式组织的行动逻辑冲突，并推动其显性化发展[62]P33。为缓解规则之间的冲突，应当畅通规则制定的表达渠道，吸纳有关规则制定意见，将其融入法律等正式规则当中。

其三，治理监督的有序化。要实现有序治理必须强化监督力度，落实治理责任，规范各主体的治理行为。(1)应强化公众的直接监督权。通过政府治理信息公开和协商平台信息交流，赋予企业、社会组织等主体的知情权、参与权、表达权，使其广泛参与监督过程；(2)应当构筑治理责任体系。对于寻租腐败等严重危害治理成果的行为，应当追究法律责任。对于重大过失导致损害结果的发生，应当通过设置资质限制，延后其准入时间和提高准入门槛。对于治理过程中的不规范行为，可以依托失信失德规则体系来予以惩处；(3)应当建立正确的激励机制协调利益冲突。将人民满意纳入治理评价体系中，并与政府及其他治理主体效能评估相挂钩，赋予民众对治理行为的评价能力，实现治理监督民主化。

结语

乡镇政府治理是实现我国二〇三五年国家治理现代化远景目标的关键领域，也是巩固全面小康成果和实现乡村振兴战略的主要途径之一。中国乡镇政府治理转型的根本逻辑在于通过政府治理体系的现代化带动和培育其治理能力的现代化。在这一乡镇政府治理的过程中，多元共治成为主要原则，更加强化主体协同，更加致力于发展中国特色社会主义，逐步消解治理弱项，强化乡镇政府内生性治理能力的塑造。由于治理转型是对既有制度的调试和创新，其必须依靠规则尤其是法律规则的规范引导和制度创设功能，将改革中经过理论和实践充分检验的制度成果确定下来，通过法律关系指引各主体依法参与以推动有序治理，通过对转型取向的法理论证来降低治理失灵的风险。当然，规则之治最终还是要以现实为依托，以实践为导向，应从当下的制度发展现状出发制定贴合乡镇发展特色的治理规划体系。

注释：

① 为加快乡镇政府职能转变，进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化，2017年2月，中央出台了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》；2017年10月，十九大报告中明确提出了乡村振兴战略，强调建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；2018年，十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，进一步强调要“构建简约高效的基层管理体制”；2019年，十九届四中全会强调构建基层社会治理新格局要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”；2020年，十九届五中全会重申：全面实施乡村振兴战略，建设职责明确、依法行政的政府治理体系；2021年2月，中共中央、国务院联合发布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，指出要把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务；2021年4月第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》，将乡村振兴纳入法治轨道。

② “七站八所”指上级部门在乡镇的派出机构。“七”和“八”都是概指，并非确数。湖北省乡镇综合配套改革之后，明确规定仅设置1个直属事业单位和3个内设机构，即财政所和党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。乡镇与村之间不设中间层次的管理机构。

③ 帕累托改进，意指没有任何人受到利益损害，且至少一个人可以获得利益的资源分配方式；卡尔多改进是一种衡量性质的资源分配方式，前提是总收益大于总成本，同时存在受益者和受损者，受益者应当补偿受损者的损失。