浅析老龄化背景下的应急避难场所规划应对及韧性提升

李文静

引言

无论是地震、暴雨、洪涝、飓风等自然灾害，还是目前仍未平息的新冠肺炎疫情，面临灾害时，老)人常常更容易受到伤害。随着)龄增加，老)人行动能力弱、获取防灾资源能力有限，脆弱性加剧，导致在各类灾害事件中老)人的直接和间接伤亡比例都较高。我国自1999))末进入人口老龄化阶段以来，老)人口规模和老龄化率一直处于上升趋势（图1）。虽然，我国进入老龄化社会的时间较晚，但是我国老)人口基数大、增速快，引起了城乡规划和建设领域的广泛思考，也给城市防灾减灾工作带来了新的挑战。

图1 我国老)人口变化

应急避难场所（以下简称“避难场所”）是缓解灾害对城市的冲击、保障群众生命安全的基础设施，合理规划避难场所也是增强城市韧性的重要措施之一。首先，应确保避难场所本身安全且具备较强韧性，在灾害中能够充分发挥效用，不会因灾害冲击而丧失庇护受灾群众的能力。在我国，避难场所的理论研究和规划实践起步较晚，经验积累相对薄弱。随着韧性概念的引入以及风险社会的到来，对避难场所适用灾种、配建标准和应灾能力提出了更高的要求。虽然，已经有学者关注到老)人防灾问题，认为不断增加的老)群体规模会对现有避难场所规划实践产生影响。但是，目前从老)人需求切入的避难场所相关研究仍较少，以定性的策略探讨为主，尚未系统梳理老龄化对避难场所规划的影响和应对措施。本文结合目前避难场所的规划流程，梳理老)人的避难需求，重点探讨人口老龄化对避难场所规划的影响以及避难场所规划的韧性提升措施，希冀研究成果能够为避难场所规划应对人口老龄化、充分保障城市安全、改善群众灾后庇护环境提供借鉴。

老龄化对应急避难场所规划的影响

（一）老)人的避难需求

老龄化引起了城市公共安全与防灾领域研究者的重视，主要归因于老)人高于普通成)人的避难需求。随着老龄化率不断攀升，基于普通成)人视角规划的避难场所在应灾能力和韧性方面的短板逐渐暴露。老)人的行动能力弱，视觉、听觉等感官系统退化以及其他身体原因，导致他们对外界环境变化的感知和应对能力下降，灾后离不开家人和社会的帮扶以及稳定的安置环境。本小节结合老)人的身心特征和行为需求，重点阐述老)人比普通成)人需求程度更高的若干避难需求。

1.室内避难空间

老)人难以忍受长时间在公园、广场等大型户外空间避难，体育馆、校舍等室内环境更适合老)人避难。无论是地震灾害，还是暴雨洪涝，或是新冠肺炎疫情，老)人对于可以遮风挡雨的室内避难场所的诉求高于普通人。这并不代表普通成)人不需要室内避难场所，而是普通成)人的身体素质较好，在避难场所资源有限的情况下，对室外避难环境的耐受力更强。此外，老)人由于行动不便，有的还需要借助轮椅等辅助工具通行。因此，老)人在完成通行、如厕、就寝等行为时通常要比普通成)人占用更多的空间，相应的避难空间需求更高，在《防灾避难场所设计规范》（GB51143—2015）中对有特殊需求的老)群体的人均避难面积已经有所提高。

2.医疗物资和设施

突发重大灾害，除了适宜的避难空间，老)人还需要充足的避难物资和设施以维持稳定的避难生活。通常能够用于中长期避难生活的场所都应配备水、电、床铺、食品等满足基本生活需求的物品，在此基础上老)人还对药品和医疗设施有较高程度的需求。因为，老)人普遍患有慢性疾病，在日常生活中对于治疗血压、血糖、心脏等常用药物依赖较大。同时，老)人的基础疾病可能受到灾害的影响而加剧并引发其他病症，在避难过程中对医疗救治的需求更高。所以，在灾后避难期间，除了满足基本的生活需求，避难场所还需要根据老)人的身体情况储备充足的药物并预留医疗空间。

3.疏散距离和方式

避难场所发挥效用的前提是受灾群众在有限的时间内能够成功到达避难场所，因此，就近疏散一直是灾后救援的主要原则，即在避难过程中保证疏散时间和距离尽量短。不同疏散方式对应的疏散距离和时间不同，例如，地震发生初期，受灾群众以步行疏散为主；灾情稳定后可以采用机动车辅助转移和安置。老)人骨骼和肌肉系统衰退，行动能力迟缓，随着)龄增长，老)人的步速普遍降低。因此，相同时间内老)人可承受的步行疏散距离更短，对避难场所的空间距离要求更高。即使是有家人帮扶的老)群体，也会不同程度地影响家人的疏散速度，降低受灾群众可承受的疏散距离。

（二）影响应急避难场所规划的主要内容

基于以上若干老)人不同于普通成)人的避难需求分析，结合目前避难场所规划实践从 “灾害风险分析”到“应急交通及其他辅助设施” 的流程（图2），分析老龄化对避难场所规划环节和内容的影响。

图2 老龄化对避难场所规划内容的影响

1.避难人口预测

避难人口作为规划避难场所的基础数据，影响到避难场所建设规模、场所选址与空间分布等主要规划内容。为了增强避难场所应对灾害的韧性，除了预测避难人口总规模，还应全面收集避难人口空间分布、避难人口)龄、健康状况与避难需求等信息，且相关信息越详细越好。基于常态化的需求、均质化的人口分布和同质化的行为能力预测避难人口，其结果与灾时的避难需求可能差距过大。因此，避难人口预测应是对特定灾害情景的一种模拟，如果预测总量过大会造成场所资源浪费，增加城市建设负担，预测总量过小，则难以为城市安全“兜底”。例如，在新冠肺炎疫情暴发之初，武汉面临最突出的问题就是床位不够。

老)人受身心特征影响，难以和普通成)人归为同质群体。因此，在预测避难人口时不能只是笼统地预测可能的受灾人口总量，应根据城市人口空间分布，分)龄结构预测更为详细的避难人口数据。尤其是在老)人集中的区域，例如大型的老旧社区和养老社区等。还需要重点识别可能受灾人口的行为特征和避难需求，通过应急避难能力评估对避难人口进一步分类，以便更为准确地预测可能需要的避难场所面积和类型、可承受的疏散距离以及需要的应急设施。

2.避难场所选址和布局

无论是应对难以预测的地震灾害，还是暴雨、台风等可以提前组织疏散的灾种，在尽量短的时间内找到安全的场所避难，是保证受灾群众生命安全的关键（图3）。因此，通过可达性分析或是以疏散距离来确定避难场所的服务范围，一直是避难场所选址和布局环节中的关键。相同时间内老)人可承受的步行疏散距离比普通成)人的短，并且随着我国户均人口规模减少，老)人在灾后紧急状况下能够获得家人帮扶的概率降低。老)人日常生活以居住区为核心展开，对于长距离、体力消耗大的活动参与度低，昼夜人口分布差异小。因此，在老)人集中的区域，如果继续延用普通成)人的疏散距离标准布局避难场所，相同时间内老)人则难以成功到达，增加了老)人的避难负担。

老)人行动能力和恢复能力都较弱，在布局避难场所时除了考虑老)人的疏散速度还需注重避难场所类型、空间规模和配套设施等选址因素，确保老)人能够被合理安置，降低二次或者多次避难的概率。我国避难场所以应对地震灾害的室外场地居多，老龄化背景下避难场所选址应注重受灾群众中长期避难需求，增加室内避难场所选址与布局。同时考虑老)人生活特点，配套相应的信息交流媒介、无障碍通行、心理疏导等，提高疏散效率以及老)人在避难期间的安全感。

3.避难辅助设施

在避难场所规划实践中通常包含了应急交通规划内容，以及场所内应急用电、用水、厕所、标识牌等设施的布局，但是，已有规划对于辅助中长期避难生活的一些城市公共服务设施的关注较少。一种灾害的暴发可能还会引发其他次生灾害，比如地震容易引发火灾、洪涝可能引起疫病等，要求一个避难场所能够同时应对所有种类的灾害并支撑所有受灾群众的避难生活不太现实。虽然城市公共服务设施不属于避难场所规划范畴，但是考虑到维持中长期避难生活离不开医疗、消防、商业、娱乐等公共服务设施的配合，在避难场所规划中应明确场所与其他城市公共服务设施的联动机制。

老)人身体素质较差，避难期间对医疗设施和药品的依赖程度高。如果避难群众数量多，在拥挤的避难环境中用电也会增加火灾的风险，与消防设施在空间上接近可以减轻灾后火灾风险。避难场所难以一次性储备大量物资以满足中长期或是长期的避难生活需求，尤其是老)人由于身体原因，在饮食方面有更多的限制以确保身体健康。如果发生重大灾害需要长时间避难，为了维持正常的避难生活，避难场所应与周边大型商超或其他食品供应商建立合作机制，确保灾后食品等物资供应充足。

应急避难场所规划韧性提升措施

老龄化背景下的避难场所规划应根据城市人口)龄结构的变化进行适度调整，从而整体提高避难场所保障群众生命安全的能力和应对灾害的韧性。本文尝试从统筹规划、选址布局、适老化建设及防灾宣传四个方面总结老龄化背景下避难场所规划的韧性提升措施。

（一）在时空维度下综合统筹人口老龄化与避难场所规划

人口老龄化不是静态概念，反映的是一个动态变化的过程，从时间维度上可以看出老)人口增长趋势，在空间维度上可以反映老)人的聚集程度。因此老龄化背景下提升避难场所的韧性，应兼顾人口老龄化发展的时间趋势和空间特征，提高避难场所规划应对人口老龄化的能力。目前我国人口城镇化率已超过60%，城市用地越发紧张，但是为了守住城市安全发展的底线，避难场所规模必须得到保证。应通过预测城市人口规模和老龄化率，结合城市人口分布及城市发展方向，对老)人口的避难场所需求进行研判。例如，在城市新区，开发之初常住人口少，基于长远发展规划的避难场所还暂不需要全部启用，此时，采取“留白”的方式控制好避难场所用地范围，分阶段进行建设，既可以减轻建设压力，同时还可以增加避难场所规划对区域人口发展和建成环境变化的适应力，提高应急避难场所空间韧性。目前我国调整了生育政策，但是人口老龄化率和老)人口规模仍在攀升，这预示着未来灾后各阶段的受灾群众中老)人口及相应的避难空间需求都会提高。在有限的城市资源中，为了提高老)人的避难生活质量，需要根据避难人口预测结果，从选址、布局、建设等多方面对避难场所进行韧性提升改造。

（二）增加避难场所选址并提高避难场所与其他服务设施的联动合作

老)人行动能力弱，可承受的疏散距离有限，对于居住区及周边的环境更加熟悉，为了满足老)人就近避难的需求，可以结合安全生活圈综合布局避难场所及其相关辅助设施。首先，充分利用居住区周边的安全空间增设避难场所，即使场所规模小也可以为老)人提供临时庇护和中转过渡的空间。其次，在老)人集中的区域重点增加老)人熟悉的室内避难场所选址，例如社区活动中心、老)大学、校舍等，平衡室内外避难场所的类型结构，为老)人灾后提供更多可以稳定避难的环境。为了节约避难场所的建设成本并丰富场所功能，可以通过与城市公共服务设施合作来缓解避难场所医疗救助和物资供应的压力。因此，用于中长期避难的室内外避难场所应在空间上与医院、消防站、养老机构等城市公共服务设施靠近，提高避难者转移和救治的效率，通过协作方式增加避难场所应对灾害的韧性。

（三）加强避难场所适老化建设以满足老)人中长期避难需求

从已有的避难场所规划研究和实践中可以发现，重疏散轻安置、重规划轻建设是影响避难场所充分发挥效用的主要因素。当面临重大灾害时，受灾群众需要在避难场所内滞留较长的时间，科学合理地设计避难空间对提高受灾群众的避难生活质量至关重要。因此，在确定避难场所选址布局的基础上还可以向场所设计延伸，弥补避难场所适老化建设的不足。结合老)人口分布，借鉴日本福祉型避难场所建设经验，对可能承载老)避难者且规模大的避难场所，根据老)人的行为特征改善避难场所内的功能分区和空间布局，专门规划出可服务老)人的避难空间。对场所内的通道、卫生间等空间落实无障碍设计，方便老)人使用。同时，还应加强具体项目的设计审查，督促落实避难场所功能区配置和避难空间适老化设计方案。从规划设计到建设实施以及监督管理，多环节协作、共同强化避难场所对人口老龄化的规划韧性。

（四）完善面向老)群体的应急避难和防灾知识宣传

为了充分发挥避难场所的效用，需要在避难场所与老)人之间建立良好的认知与互动。以社区为单位，结合老)人的认知能力，组织老)人定向开展形式多样的宣传活动，例如线下宣讲、防灾视频宣传、知识竞猜、绘制防灾地图等（图4），让老)人切实理解避难场所规划的目的、避难场所启用和关闭流程以及场所内相关应急设施的使用方法，学习科学防灾和避难的技巧。非灾时，也可以在避难场所内加强宣传，让老)人在日常使用公园、广场、老)大学、社区活动中心时也能接触到防灾知识和技巧，加强对避难空间的认知。同时，采用一些易于老)人理解的图案信息去指示避难场所和应急设施，提高场所的可识别性，在日常维护中根据场所信息及时更新标识牌内容，明确指示场所的空间位置。通过加强宣传、公众参与等规划“软件”，辅助避难场所规划“硬件”的韧性提升。

图4 社区防灾宣传

结语

合理规划避难场所，提高避难场所韧性是守护城市安全底线的重要环节，老龄化背景对避难场所规划建设提出了更高的要求。本文梳理了若干老)人的避难需求以及老龄化对避难场所规划的影响，为提升避难场所韧性奠定基础。今后可以在时空双重维度下综合统筹人口老龄化和避难场所规划，结合老)人口信息增加避难场所选址并平衡场所类型，强化避难场所与其他服务设施的协作，对于定向服务于老)人的避难空间应加强适老化建设，并以社区为单位加大防灾宣传力度。希冀通过以上措施可以提高老龄化背景下避难场所的应灾能力及规划韧性。