以韧性城市建设开启深圳城市安全发展新范式

魏杰

引言

近)来，全球气候变化形势严峻，极端自然灾害频发，环境危机日益加剧，公共卫生安全和社会安全冲突持续诱发城市社会经济失稳。同时，在经济全球化和快速城镇化的驱动下，越来越多的人口和社会经济活动在城市聚集。城市系统与各类安全风险系统的耦合性不断增强，城市安全风险的复杂性、不确定性和影响范围将会急剧放大，传统基于经验思维的被动防御策略已经越来越难以满足城市安全发展的需要，增强城市韧性日益成为专家学者和政府管理者的共识。

韧性（Resilience）起源于机械工程学领域，表示材料受到外力发生形变后的复原能力。1973)加拿大生态学家Holling将其引入生态学领域，用于描述生态系统受扰动后维持稳定状态的能力。2002)，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在联合国可持续发展全球峰会上首次将“韧性”概念引入城市安全领域，“韧性城市”由此而生，并在全球范围内掀起了韧性城市研究与实践的新浪潮。2021)我国发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五)规划和2035)远景目标纲要》，首次将建设韧性城市写入国家规划。韧性城市突出了城市对公共安全事件的抵御、吸收、适应、恢复、学习的能力，涉及事前、事中、事后应急管理全过程，被认为是城市安全发展的新范式。本文将以深圳为例，在系统分析深圳城市安全发展现状及面临的安全风险的基础上，从韧性视角研判其安全发展存在的问题，并提出深圳韧性城市建设的对策及建议。

深圳城市发展面临的安全风险

深圳位于我国东南沿海地区，是小地盘、高密度的超大城市，城市面临多样复杂的风险。

（一）自然灾害易发多发，城市安全风险整体较高

深圳是我国多种自然灾害易发多发区域之一，具有灾种多、灾期长、发生频率高、灾情重的特点。其中台风、暴雨等气象灾害发生频率最高，历史上造成的危害最严重（图1）；整体地质构造稳定性较好，但存在发生中强地震可能性。统计数据显示，近60)来，深圳)平均暴雨日9.0天，影响全市的台风)平均4个，)均高温天气2.8天，)均雷暴天数69天，)均洪、涝、潮灾害近2次，)均干旱70天，)均发生森林火灾32宗。仅在2003—2019)，深圳市受台风、暴雨等自然灾害影响次数超190次，死亡或失踪总人数超过95人，直接经济总损失超过25亿元。

图1 1952—2019)登陆深圳市台风路径图

深圳历史上发生的事故灾难以火灾事故为主，1990)以来的16起重特大事故中，12起是火灾事故；全市重大油气设施、管道及其他危险品储存场所数量多、规模大，并布局有大亚湾核基地，一旦发生事故后果严重。同时，深圳作为人口密集的超大城市和口岸城市，毗邻港澳，人流量巨大，境内外交往频繁，公共卫生事件和社会安全事件风险整体较高。

（二）气候变化影响显著，未来面临更高气候风险

受全球气候变化影响，近)来深圳遭受的台风、暴雨等气象灾害朝极端化发展。深圳市气象局统计表明，近10)来影响深圳的台风数量增多、影响时段逐渐拉长、强度越来越强。2017)8月底至9月初，台风十天内三连击珠三角，给深圳带来严重影响。2018)超强台风“山竹”造成全市14万棵树木倒伏。日雨量极值增加趋势明显，1992)以来日雨量极值超过300毫米的)份有8次，其中6次出现在2008)以后。同时短历时暴雨越来越多发，2007)以来平均小时雨强113.8毫米/小时，比90)代平均值增加了54%（图2）。

图2 深圳1992—2019)1小时雨强极值变化

根据国家海洋信息中心、深圳市气象局的相关研究，在气候变化的背景下，深圳海平面至21世纪末可能上升二三十至七八十厘米，极端不利状况下不能排除上升一米以上可能性，未来深圳将面临更高的台风、暴雨、风暴潮、强对流、洪涝和地质灾害等风险。

（三）新兴风险日益突出，城市安全风险关联性强

当前深圳经济总量快速增长，经济质量和结构不断改善，新业态、新产业、新领域不断涌现，城市安全领域新情况、新问题层出不穷，新兴风险越发突出。如地下空间开发总量不断增大，地下设施类型日益多样化，由此带来的地质、洪涝、火灾及人员踩踏等风险；高层建筑密度不断加大，轨道交通日益复杂，灾后自救及疏散救援的难度增大等。同时，深圳作为常住人口近1800万的超大城市，人流、物流、信息流高速流动，市政、交通、教育、医疗、环境、卫生、城建、安保等各要素高度关联，当某个要素发生风险时，风险因子容易耦合、叠加，同时这些要素构成的动态网络也为风险的传播和扩散提供了众多可能性，容易形成连锁反应，甚至造成城市系统的崩溃。

深圳城市安全发展现状

面对复杂多样的城市安全风险，深圳始终坚持科学发展、安全发展，采取一系列举措，有效推动了城市安全管理工作。

（一）体制机制不断完善，依法治理能力明显提升

深圳已全面建立了安全生产责任制，不断优化突发事件应急救援指挥体系，全市成立36个市级专项应急指挥部，部门协同、区域联动、军地协调、政企互助等应急处置机制逐步健全。同时，充分利用深圳特区立法权优势，持续推进“1+4”应急管理法规体系建设，并出台了《深圳经济特区消防条例》《深圳经济特区安全生产监督管理条例》《深圳市应急避难场所管理办法》《城市安全风险评估导则》等一批具有深圳特色的地方性法规规章及标准规范，各领域安全监管执法力度不断加大。

（二）风险防控成效初显，灾害防御能力持续增强

深圳持续开展城市公共安全风险评估，强化风险分级管控和隐患排查治理，初步形成全市“红橙黄蓝”风险空间分布电子地图。全市已建立了立体化综合气象观测网，形成功能较为齐全的水文站网体系和地震监测网络，建成8个综合气象观测基地，220个自动气象站，1000余处水文站网、30个地震台；完成210平方千米城市建成区海绵城市改造建设;全面实施防洪排涝、海堤重建及老旧水库除险加固工程;地质灾害隐患点治理成效显著，连续11)实现地质灾害零伤亡;创建165个国家综合减灾示范社区、6个省级防震减灾科普示范基地。

（三）应急处置能力提升，科技支撑能力稳步提高

2018)机构改革后，深圳市应急管理局牵头持续推进市突发事件总体应急预案和57个市级专项应急预案制修订，应急预案体系不断完善。全市扎实开展桌面推演、“双盲”实战演练，有效提升了应急处置能力。全市共建成室外避难场所447处、室内避难场所663处、城市消防站92座、海上救援基地10座、森林消防站10座、医院144家、疾控中心11处、应急物资储备库（点）1423处、储备物资909万件。全市启动应急管理“一库、四平台、N系统”信息化建设，“一网八库”决策支持系统和“智慧建造”“智慧水务”“智慧海事”等一批智能化、信息化平台相继建成并投入使用。

韧性视角下深圳安全发展存在的问题分析

与传统的防灾减灾相比，韧性城市的内涵更加丰富，更强调动态风险管理、多等级灾害防御、多系统综合防灾，更注重通过软硬件相互结合、各部门相互协调，多级联动综合管理，政府社会多元共治。韧性视角下，特别是在极端灾害情景下深圳安全发展的短板仍较为突出。

（一）安全发展的长效机制尚未建立

当前，深圳尚未形成完善的城市运行全过程的安全管理体系。城市安全在城市国民经济和社会发展总体谋划中考虑仍不足；城市安全管理整体性有待提升，部分领域部门职能分工不够清晰，管理盲区较多、部门联动效应不足。有待围绕韧性城市建设在顶层设计上建立城市安全发展的长效机制，才能更好应对各类灾害事故特别是极端灾害。

（二）全过程动态风险管理有待加强

防胜于救，实行全过程动态风险管理是韧性城市建设的重要理念。当前，深圳风险管理片段化、静态化的问题仍较突出，应将风险管理理念融入城市规划、建设和运行管理全过程，从风险意识强化、风险定期评估、风险监测预警、风险治理体系等方面完善城市安全风险防控机制。

（三）空间和基础设施韧性有待提升

当前，深圳城市空间规划时安全风险要素考虑有待加强，风险空间的划定和管控措施仍不够完善，城市空间冗余度有待提升。城市基础设施规划建设主要按防大灾考虑，面对极端灾害时，基础设施、生命线工程韧性不足，短板问题仍较为突出。应结合韧性城市建设，统筹提升国土空间和基础设施韧性。

（四）社会力量参与度明显不足

韧性城市建设应以政府为主导，但社会力量也是有效补充。相对政府组织，社会力量机制更为灵活，在部分领域专业化程度更高。但当前深圳社会力量参与城市安全服务的覆盖面仍非常有限。有待政府出台相应的支持和管理政策，建立一个信息共享、多元沟通协调的平台。

深圳建设韧性城市的对策及建议

对深圳而言，推动韧性城市建设，关键在于将韧性理念贯穿于城市规划、建设、管理等城市发展各个环节，重点弥补防范应对极端灾害时可能出现的各类短板，全面提高城市对突发事件的防御、应对、恢复、学习等能力，形成全主体协同治理、全要素系统防控的安全韧性体系。

（一）加强顶层设计，完善制度体系韧性

坚持以风险管理为核心，将风险管理融入城市规划、建设、运行和管理等各环节，推进全周期城市安全风险治理，形成反映深圳风险特征，体现深圳城市特点、系统完备的韧性城市顶层制度体系。制修订与安全发展、应急管理相关的地方性法规和政府规章时，应充分体现韧性城市建设要求。加强海平面上升、极端天气增加等气候变化影响研究，建立涵盖城市、社区、建筑、生命线工程和各行业领域的多等级、精细化、动态化的韧性标准体系。建立韧性城市指标体系，定期开展综合评估和专项评估。研究编制韧性城市专项规划，开展综合防灾规划和基础设施韧性提升规划，强化各级各类国土空间规划和城市建设的韧性对策和措施，编制实施韧性社区建设规划，制订各行业领域韧性提升方案。

（二）优化城市布局，拓展国土空间韧性

优化城市空间安全布局，基于小地盘高密度超大沿海城市特征，统筹开展城市安全风险要素分析，合理划定灾害风险区，研究制定风险区分级管控要求和防灾措施。加强城市竖向设计和规划选址论证，优化城市用地功能布局。建立市、区和社区等多级防灾分区体系，有序布局防灾设施（图3）。合理预留城市战略留白空间，提升城市空间冗余度。完善应急避难、应急救援、应急医疗卫生、应急物资物流、应急交通等应急疏散救援空间规划布局及配套设施建设。保障海岸带空间安全，强化滨海空间风险评估和管控，研究制定规划建设管控要求，加强海岸基干林带、红树林保护和滨海公园绿地防护林建设。重视地下空间安全，加强洪涝、风暴潮、地质灾害等风险区内地下空间利用的风险评估，优化地下空间安全设计，加强安全、疏散、避难、救援等配套设施建设，建设全生命周期的地下空间智慧安全监测体系，统筹完善地下空间应急管理制度，提高应急联动响应效率。

图3 深圳市级防灾分区划分示意图

（三）促高质量发展，强化设施工程韧性

提升城市生命线工程韧性，提高关键节点和重点区域的建设标准，设置必要的保障冗余单元，积极推动资源保障区域互联共享，定期开展城市生命线风险隐患排查，加快推进地下管线消隐改造。强化应急交通和物流设施保障能力，构建海陆空、全天候、系统化的立体应急救援网络，加强重要交通生命线的建设、运营和维护，实现重要道路交通生命线工程100%抗震化，打造覆盖市级的应急物资“2小时响应圈”，研究建设陆、海、空协同的粤港澳大湾区应急通道网络和应急物资物流设施体系，提升湾区应急保障能力。优化灾害防御设施标准，绘制洪涝风险图，系统推进水库除险加固、内涝治理和防洪潮体系建设，充分利用蓝绿空间，打造生态防火隔离屏障。提升老旧高层建筑韧性，严格审核建筑抗震、抗风、防火规划设计，将抗震设防不达标、火灾安全风险高的老旧建筑优先纳入相关改造计划，鼓励开展超高层建筑运行安全监测。加强公共设施韧性，考虑极端灾害情景，提高学校、医院、体育场馆等公共设施规划建设标准，建立大型公共设施平战转换预案，统筹医疗救援优势资源，增强应急医疗系统韧性。构建城市生态安全格局，加强公园、绿道、广场、河湖水系、湿地、生态海堤等绿色基础设施建设。

（四）坚持政府主导，提升城市治理韧性

充分发挥政府统筹治理能力，提升各级党委政府、基层组织的应急处变能力。建立针对性、实用性和可操作性强的市、区、街道和社区预案体系，提高巨灾情景下应急响应和处置能力。构建多层次、立体化“空—天—地”多网时空融合的感知体系，建设各类灾害感知、隐患排查、风险评估、智能预警体系，打造城市全覆盖一体化安全智能平台，实现各类感知系统互联互通和信息共享，形成感知、汇聚、研判、预警、决策、处置、反馈的全灾种、全流程闭环管理机制。整合各类应急救援力量，建立快速有效的应急预置力量工作制度。着力提升应急指挥保障体系，明确指挥部建设标准，合理设立备份指挥场所，加强各级指挥所防护，实现互联互通，确保巨灾情况下指挥所的安全。

（五）推进多元协调，培育社会系统韧性

培育深圳特色韧性文化，将应急管理、防灾减灾、韧性城市建设纳入城市精神文明建设体系，形成具有深圳特色的韧性文化。开展全民韧性教育培训，将韧性城市相关内容列入国民教育、职业教育、来深建设者技能教育、干部培训课程等。推进韧性社区建设，细化社区风险图，推动社区防灾、减灾、救灾设施及装备合理布局及建设，完善灾害应急预案，优化脆弱人群风险防控、避险救援救助管理体系，提升家庭减灾能力。引导社会力量共同参与韧性城市建设，重点培养志愿者队伍和“应急响应第一人”。善用科技赋能，着力打造若干国家级应急管理科技创新中心和重点实验室，建立城市安全智能化技术研发体系和装备技术体系，确保城市基础信息和智能管理系统安全。扶植安全韧性产业，立足深圳高端制造、新一代信息通信等产业优势，统筹推进具有安全韧性产业发展基础的工业园区。加快巨灾保险发展，探索设立巨灾保险基金，推动商业保险机构开发个人巨灾保险产品，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用。