杭州市韧性城市建设现状及对策

施益军 岳文泽

前言

作为人类活动的主要空间载体，城市的发展建设与对灾害风险的抵御始终相伴。进入21世纪以来，先后发生2003)的SARS疫情、2008)的汶川地震、2010)舟曲特大泥石流灾害、2010)玉树地震、2014)上海外滩踩踏事件、2015)天津滨海新区爆炸事件、2016)江苏阜宁龙卷风灾害、2017)四川九寨沟地震、2020)以来的新冠肺炎疫情等各类灾害事件，已严重影响了我国城市社会经济可持续发展和人民群众的生命财产安全。在此背景下，“韧性城市”（城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并通过合理地调配资源以从灾害中快速恢复），已经成为我国城市治理中的必由之路与现实选择。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五)规划和二〇三五)远景目标的建议》明确提出，建设韧性城市，提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。党的十九届五中全会首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，强调要加强国家安全体系和能力建设，筑牢国家安全屏障，可见安全发展在我国城镇化工作和建设中的重要地位和重大意义。

杭州作为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口的核心城市，在率先推动城镇化快速发展的同时，也面临着严峻的风险形势。通过总结杭州在经历各类灾害后恢复重建的经验教训，有助于凝练有效指导城市防灾减灾的理论与方法，从而助力更加宜居、更具韧性的现代城市建设。

杭州城市安全的灾害风险

根据《国家突发公共事件总体应急预案》规定，目前威胁杭州城市安全的灾害风险主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，杭州也同样面临这四类灾害风险。

（一）自然灾害

自然灾害具有破坏力极大、影响范围广和不可避免的特点，会对城市建设、社会经济和居民安全带来严重的影响。我国是世界上自然灾害种类最多的国家，位于我国东部沿海地区的杭州市，具有成灾频率高、灾后修复难度大、恢复时间长的特点。加上社会经济系统的整体承灾和抗灾能力较低，长期以来造成的损失严重。据统计，仅2021)一)，杭州市有11个区县共计112个乡镇受灾，紧急转移人口50万余人，直接经济损失约53338.99万元（图1）。

图1 2021)台风“烟花”造成杭州多处路段严重积水

（二）安全生产事故

城市事故灾难是在城市居民的日常生产和生活各项活动中，由于人为原因造成的，并给城市居民健康和生命安全、财产安全造成一定损失的，具有随机性、突发性和不可避免性的非常规突发事件。安全事故对社会稳定和经济发展具有重大影响。近)来频发的各类安全生产事故给杭州市造成了重大的经济损失。仅2021)一)，杭州全市共发生各类生产安全事故162起，造成人员死亡130人。

（三）公共卫生事件

根据紧急状态产生的原因，公共卫生事件分为两类：一类是由自然灾害引起的突发性公共卫生事件；另一类是由人为因素或社会动乱引发的突发公共卫生安全事件。公共卫生事件会对人类的生命健康安全、经济的发展和社会的稳定造成不同程度的威胁。据统计，杭州市2004)至2018)，共计报告突发公共卫生事件284起，发病10824例，死亡21例，波及998084人，罹患率为1.08%。

（四）社会安全事件

城市社会安全事件是在社会发展过程中因长期积压的社会问题，因人为因素引发的可能造成重大社会影响或危害社会稳定、干扰社会秩序的突发性公共安全事件。社会安全事件具有紧急性、关联性、严重性、社会性和群体性等特点。据不完全统计，近)来杭州各类社会安全事件发生总量虽有所下降，但发生频率仍较高且造成严重影响。各类安全事件中60%以上均为社会安全事件，以电信网络诈骗为例，2018)至2020)，分别为160余件、180余件和390余件，明显呈上升趋势。

杭州韧性城市建设面临的问题

当前杭州市城镇化率已经超过80%（图2），随着城市人口数量和密度的日益增加、生产活动和社会物质财富的不断集中，城市灾害风险在不断增加，造成的后果也越发严重。因此，加快韧性城市建设已成为全社会的共识。受制于我国韧性城市建设整体起步较晚，杭州市在理论、法规、规划、实施层面均存在不同的问题与挑战，制约着韧性城市建设的推进。

图2 2010)至2021)杭州城镇化率与GDP变化

（一）理论认识与法规建设层面

（1）公众对韧性城市认识不足，参与度较低

社会对韧性城市理念认知不足直接降低了公众参与度。韧性城市强调多元主体参与、“上下互动”的规划理念，韧性城市建设需要公众的密切配合。在全社会形成良好的韧性文化，是一个长期的过程。韧性城市建设涵盖城市经济、社会、文化、生态等诸多方面，因此建设韧性城市仅依靠单一的政府治理效果是有限的。目前杭州韧性城市建设的主体仍然仅是城市政府，从理念推广到规划设计再到建设实践，公众的参与度都比较低。

（2）韧性城市理论体系有待完善

韧性城市作为一种全新的城市规划建设理念，在实践过程中对其概念、内涵认识的不足，造成相关理念的混淆及实施的盲目性。目前我国国内主要以借鉴学习国外经验为主，尚未发展出适合我国国情的韧性城市理论体系，亟须加强对韧性城市理论进行科学性和系统性的研究，探索具有中国特色的韧性城市理论体系。杭州市由于自然、社会、经济、文化条件不同，在韧性城市建设实践过程中存在着很大的差异，韧性城市理论体系亟须完善。

（3）韧性城市建设的法律法规缺乏

长期以来杭州城市防灾工作相关法律法规体系的不够完善，导致防灾管理工作交叉，防灾工作程序、防灾规划有待规范，制度建设、管理和决策系统等落后于防灾工作的实际需要。另外，我国现行的城市规划相关法规尚未结合韧性城市理念及内涵进行对应的调整，已无法适应韧性城市规划的需要，难以为杭州市韧性城市建设提供切实的法律保障。

（二）规划层面

（1）韧性城市建设的前期风险评估难度较大

城市灾害风险评估可以为韧性城市建设指明方向。在杭州韧性城市建设过程中，城市灾害风险评估需要收集大量的数据资料，包括灾害的基础资料、致灾因子、承灾体等。这些资料来自不同部门，数据统计口径和标准不一，获取难度大。加上长期以来对于城市灾害风险重视不够，导致风险评估难度较大。另外，目前尚缺乏多灾害风险评估的有效技术方法。

（2）韧性城市规划与现有规划关系不明

我国城市规划种类众多，相关规划之间的衔接存在较多问题。在杭州韧性城市规划过程中，要处理好韧性城市规划与现有规划之间的关系，尤其是搭载国土空间规划编制和实施改革的浪潮，解决韧性城市规划与不同层面规划的对接，避免由于规划可操作性不强，进而导致韧性城市目标无法实现、与初衷相背离的困境。

（三）实施层面

（1）韧性城市建设实施主体不清

规划对韧性城市建设影响深远，虽由规划部门编制、上级规划部门负责审批，但是涉及环境、市政、交通、应急等多方面的对策措施，在建设实施过程中则需要多部门、跨行业共同合作。在目前的行政体制下，尚没有一个部门完全有权力监督相关措施的实施或充分协调各部门之间的配合，导致杭州推进韧性城市建设过程中的主体不清、实施不力。

（2）韧性城市建设治理流程不明

韧性城市建设的治理流程不完善一定程度上增加了杭州韧性城市推进的困难。由于我国韧性城市建设尚处于起步阶段，采取的多是示范和试点模式，开展范围和规模都比较小，建设管理流程和建设标准尚在摸索当中，韧性城市建设治理的各个环节都没有形成一个成熟的流程，因而使得杭州韧性城市建设进程难以获得各层次的法律保障和政策支持。

（3）韧性城市建设中的防灾与应急管理低效

目前许多新的城市灾害涉及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。当前的防灾管理，各部门应急联动敏捷性有待提高、资源共享度低、人力物力浪费大，缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。各级系统互不隶属、机制不同、信息无法互通，部门难以快速协调，应急处理效率低下。

（4）基础设施对韧性城市建设的支撑不强

基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对提升城市防灾能力和推进韧性城市建设具有重要支撑作用。当前，杭州市城市基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。由于财力有限和重视程度不够，在防灾基础设施方面仍存在投入不足的问题。加上设施设备的维护不到位、应急演练缺乏针对性，在遇到突发应急事件的时候，往往陷于被动，给经济发展和人民生命财产安全带来危害。

推进杭州韧性城市建设的对策建议

针对杭州在韧性城市建设中存在的突出问题与薄弱环节，提出如下相应的对策建议。

（一）强化规划与评估对韧性城市建设的引领

（1）韧性城市理念与现行各类规划融合

韧性城市规划是保障城市安全的源头，是韧性城市建设的重要引领。杭州韧性城市规划要以灾害风险评估为基础，根据风险评价结果，对韧性城市建设提出合理建议，使城市的防灾减灾能力得到最大程度提升。通过将韧性城市规划纳入到国土空间规划体系当中，将韧性城市理念的内涵、目标、指标体系等融入到国土空间规划及相关专项规划中（图3），更好地提升城市防灾能力，实现城市韧性的目标。同时，通过完善相应法律法规，保障韧性城市规划的实施和落地。

图3 韧性城市规划编制体系

（2）开展韧性城市建设评估

韧性城市建设评估对于提升杭州城市韧性具有重要意义，有利于杭州韧性城市建设的长远发展。为此，需要构建符合杭州城市现状的韧性城市评测指标体系与方法，定量、半定量地刻画城市韧性。同时，充分利用大数据、GIS、遥感、AI等技术，积极开展韧性城市评估。基于评估结果，发现薄弱环节，改进提升城市韧性的方法、技术指引及政策建议等，为更好地实现韧性城市目标提供保障。

（二）夯实韧性城市建设的基础

（1）统筹基础设施建设

在杭州韧性城市规划的框架下，统筹城市基础设施建设，攻克原有城市市政工程薄弱环节，加强源头治理，防范城市风险。有序推进城市基础设施和地下管网综合管廊模式建设，扎实推进防灾工程建设和改造。对现有的老旧但仍然可以提供服务的基础设施进行翻新和维护，对效能低下的基础设施进行废弃重建；在更新现有硬件设施的基础上，规划增加新的应急性基础设施的供给。

（2）加强灾害风险基础大数据平台建设

依托杭州市“城市大脑”平台（图4），加强灾害风险基础大数据平台统一建设，组织编制基础信息共享目录，建设基础大数据应用平台，实行信息集中存储、统一管理，面向全系统开展定制式、订阅式、“滴灌式”信息服务。同时，基于应用平台，结合实际开发大数据应用，重点加强自然灾害风险、灾情数据统计、重大安全隐患、应急响应等基础信息综合分析研判，为风险防范、预警预报、指挥调度、应急处置等提供智能化、专业化、精细化支撑。

图4 杭州市城市大脑体系构成（图片来源：《杭州市城市数据大脑规划》）

（三）完善韧性城市建设的监管体系

（1）建设灾害风险预警监测系统

城市灾害风险的监测预警是韧性城市建设的基础工作。通过建设杭州城市灾害综合风险监测预警系统（图5），接入气象、水文、地震、地质、海洋、环境、地理信息等相关监测资源和基础数据，构建协同联动、全域覆盖的监测预警网络，提升灾害链综合风险监测、风险早期识别和预报预警能力。同时，强化对城市安全隐患的监督检查，严格落实重大安全事故隐患挂牌督办。完善城市安全责任体系，做到责任落实无空档、监督管理无盲区。

图5 城市灾害风险预警监测系统架构图（来源：《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（试行）》）

（2）加强应急管理，提高应急能力

应急管理是韧性城市建设的重要保障。通过完善应急指挥“一张图”和应急资源管理平台，建设杭州城市数字化应急预案库，推进应急管理部门系统内数据共享、系统外部门数据互通，汇聚互联网和社会单位数据，提升应急处置能力。同时，强化信息获取和公众服务，一方面，充分利用灾害风险隐患信息报送系统，强化灾害事故信息获取；另一方面，及时发布针对特定区域、特定人群的灾害预警和转移避险等信息，提高精准性和时效性。

（四）提高韧性城市建设中的公众认识

通过强化城市安全与韧性城市建设的宣传教育，提升公众对杭州韧性城市建设的认知。鼓励建设具有特色的城市安全文化教育体验基地、场馆，积极推进把安全文化元素融入城市建设，营造关注安全、关爱生命的社会氛围。同时，建设智能化城市韧性与城市安全科普宣教系统，打造资源共享平台，制作、发布城市安全科普宣教内容，充分利用微博、微信等新媒体加强公益宣传，普及安全知识，强化公众防灾意识，提高防灾避险、自救互救能力。