南京韧性城市规划建设现状及对策思考

鲁钰雯

引言

伴随着人类社会的发展与进步，极端气候和自然灾害的频发制约了人类社会的经济发展。据统计，1960—2021)，全球自然灾害发生数量呈明显上升的趋势，自然灾害数量及损失急速增加。除自然灾害之外，由于城镇化的快速发展和科技进步，人为导致的事故灾害和技术灾害事故也呈现出急速增长的态势，如火灾、危险化学品爆炸、交通事故等。值得注意的是，近)来突发性公共卫生事件有显著上升的趋势，例如席卷全球的新冠肺炎疫情涉及面广、影响范围大，对全球范围内的居民健康都造成了较大的威胁。

由于环境变化和自然灾害频发，城市系统面临着逐渐增大的压力和干扰。我国处在经济持续发展的增速阶段，随着高速城镇化的发展，城市人口和空间规模越来越大，空间要素密度增加，人口、经济、服务设施等资源要素不断向城市聚集。城市现代化发展带来的高机动性增强了城市物质空间要素的流动性和广域连锁性，加重了次生灾害发生的风险。快速城镇化发展的背景下，城市面临的风险种类、频率、强度及影响范围都将产生较大的变化。

以上的潜在威胁迫使城市寻找新的规划方法和规划策略来抵御风险。合理的规划能够为应对气候变化和灾害风险做出贡献，城市系统应该学会如何提高自身相关属性以应对风险并减轻损失。然而，传统规划“刚性”的管理方式未能考虑到韧性系统自身的能力和发展趋势。面对各种各样的城市风险，政府、城市规划者和各利益相关者等需要引入一种更具灵活性和适应性的方式来应对风险，探索出更安全和更可持续的空间发展道路。“韧性”（Resilience）被定义为系统抵御干扰并维持其基本功能的能力，它提供了一种应对变化和灾难的新方法。在城市研究中引入“韧性”理念，将韧性理念与城市研究、规划设计相结合，是一种应对灾害冲击提升城市安全的新视角。 “韧性城市”（Resilient city）是在干扰下保持主要功能和关键结构的城市系统。2020)4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上发表重要讲话，强调“打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统”。面对冲击与威胁，建设韧性城市已经成为国际社会普遍共识。

南京位于我国东部沿海地区，是长江三角洲三大中心城市之一，是江苏省省会和国家级历史文化名城，对于长三角一体化发展具有重要意义。建设更具韧性的安全城市，正在成为南京推动城市治理现代化的重要抓手。目前，南京在防灾减灾、应急管理及韧性城市建设等领域取得了一定的发展，但仍存在一些不足，一方面南京灾害风险叠加，城市面临的不确定性逐渐加强，安全形势严峻；另一方面缺少从全局角度统筹安全韧性发展的韧性规划体系。在上述背景下，提高南京城市韧性，探索南京韧性城市规划建设的理论和方法具有重要的政治意义和现实指导价值。

南京安全风险交织，城市面临的不确定性和复杂性加剧

（一）自然灾害风险交织叠加

南京市自然灾害种类多、影响范围大、发生频率高。气象灾害、地震灾害、地质灾害等时有发生，极端天气发生概率增加。

地震灾害。南京市地处华北地震区长江下游—黄海地震带内，是国家明确的VII度设防地区。“十三五”期间，南京市共发生地震52次，其中有感地震9次，主要分布在溧水区（5次）、鼓楼区（1次）、玄武区（1次）、建邺区（1次）和江宁区（1次），防震减灾面临新的挑战。

地质灾害。南京市处于低山丘陵区，地质岩性、地质构造复杂，地质环境条件脆弱（图1）。根据南京市规划和自然资源局2020)度地质灾害隐患排查工作结果，全市现有地质灾害隐患点240处，比2019))底增加11处，总威胁人数约2000人，潜在经济损失约3.09亿元。

图1 南京市市区地质灾害易发区分布图（南京市国土资源局）

气象灾害。南京市地处长江下游，濒江近海，属亚热带季风气候，雨量充沛，四季分明。近)来南京市暴雨、干旱、冰雹、大风等各类气象灾害发生概率攀升。除此之外，2022)的持续高温天气也对居民产生较大影响（图2、图3）。据江苏气象统计，2022)6月1日至8月7日全省最高气温达41.3℃，全省平均最高气温（33.4℃）及平均气温（28.7℃）均为1961)来新高，高温日数1961)以来最多。南京市气象灾害应急指挥部办公室于7月11日10时起，启动全市气象灾害（高温）Ⅳ级应急响应。

图2 中央气象台全国气温预报图示

图3 江苏省实时气温（2022.8.10）

洪涝灾害。洪涝灾害是南京市因其自身特殊的地理位置和气象特点周期性遭遇的一种传统型气象灾害。近)来，南京市几乎每)都出现内涝灾害，一些地势低洼、排水管网建设不完善的居民区被淹，城市道路交通系统运转失灵或部分瘫痪。

（二）安全生产形势复杂严峻

南京各类灾害事故风险相互交织、叠加放大、易发多发的客观形势依然存在，防灾减灾救灾和应急管理工作仍面临严峻挑战。例如，南京市火灾形势严峻。近几)来，南京市狠抓隐患整改等一系列措施，火灾事故得到有效预防，但是一些地区和行业的消防工作依然薄弱，火灾事故仍较突出，鼓楼区、秦淮区、玄武区为全市火灾事故的高发区。此外，由于城市建筑高层化及超高层化发展，易燃室内装饰材料的普遍使用，火灾隐患随之增加。

（三）快速城镇化过程中积累的传统安全风险凸显

目前，南京市已进入城镇化、工业化的中后期，城市人口不断增多，规模不断扩大，公共服务设施、超大规模城市综合体、高层建筑等建设日趋复杂，增大了城市运行风险系数。同时，部分区域防灾基础薄弱，老城区、棚户区和历史保护街区安全发展水平与现代化建设要求不适应不协调。近)来，一些地区接连发生重特大生产安全事故，给人民群众生命财产安全和区域经济社会发展造成重大损失。

全面提升南京城市韧性建设水平的重要性

在缓解灾害风险研究方法上，我国城市规划建设主要通过防灾减灾规划和公共安全规划来强调基础安全设施的重要性，如抗震规划、防洪规划及消防专项规划。现有国土空间规划涉及防灾减灾和韧性发展方面主要体现在消防、人防、防洪、抗震等规划内容中，缺少对国土安全、城乡灾害的系统风险分析和规划指标设置。随着城市韧性建设逐渐受到重视，韧性理念提供了一种指导城市健康有序发展的新思路。然而目前韧性与空间规划还未有效融合，如何衔接韧性规划与现有规划体系，还缺乏较为详细的阐述。虽然目前许多城市的总体规划目标中提到了构建“韧性城市”，但是由于国土空间规划和专项规划、详细规划之间的传导问题，还并未能有效地将具体韧性愿景落实到物质空间单元。

南京作为省会城市、特大城市、中心城市，在“十四五”时期迈入城市发展的新阶段，迫切需要以韧性发展为导向，全面提升对各类突发事件的抵御、恢复能力。长期以来，南京十分重视城市的安全韧性发展建设（表1），江苏省第十四次党代会报告明确提出要全力防范化解风险隐患，更好统筹发展和安全。“韧性城市”写进了江苏“十四五”规划和2035)远景目标中。《南京市城市总体规划（2018—2035）》提出“守护城市 坚韧安全”的指导思想。在此背景下，全面提升南京城市韧性建设水平的重要性更加凸显。

表1 南京市城市韧性建设相关规划文件

韧性导向的南京规划建设响应策略

（一）构建全灾种应对的韧性规划框架

韧性的目的是应对不确定扰动。对城市来说，这种扰动因素大多来自于“灾害”，灾害始终伴随着城市的发展。韧性的引入提供了一种应对灾害风险的新方法（图4）。将城市韧性理念纳入空间规划框架和目标，形成与国土空间规划紧密衔接、相互协调反馈并同步编制的规划体系。通过前期准备、城市韧性与风险评估、基于韧性提升的规划与设计、规划实施监测与评价四个部分构建面向灾害风险防御的城市空间韧性规划框架。其中，城市韧性的提升首要任务是了解城市的韧性程度，科学、全面、合理地构建城市韧性定量评价指标体系。根据南京城市的特点、防灾需求和灾害风险的种类，建立南京城市韧性评价指标体系，研究其韧性的空间分布特征及发展演化规律，分析城市未来可能的不确定性情景。基于风险评估结果和韧性分析结果，识别城市发展存在的主要安全问题并确定国土空间安全发展底线。

图4 灾害情境下的城市韧性优化概念框架

（二）明确全要素覆盖的空间韧性格局

提升城市空间韧性的思路是改变传统规划建设中被动地应对灾害风险的方式，以城市空间为载体，积极主动地适应和应对城市变化和灾害风险，发挥城市空间主动防灾功能，并对规划建设提出反馈。以“空间要素”作为韧性建设的主要抓手，明确多层次战略性的留白空间和动态预留机制，应对未来发展的不确定性；优化城市功能布局和空间结构，发展多中心组团结构提升应对风险的冗余性；优化存量土地，促进土地利用混合，建立公园、广场、体育馆等公共空间 “平灾结合”系统，提高城市空间功能多样性和集约性；优化城市基础设施布局和城市交通网络安全底线，确保城市韧性发展。

（三）完善全过程衔接的安全治理体系

将韧性理念引入国土空间规划并进行有效衔接具有重要意义和现实需求。按照国土空间规划的整体架构，应当在总体规划—详细规划—专项规划的上下传导过程中，将安全策略贯穿于各级规划编制内容中，形成层次清晰、重点突出的分级应对体系，构建由战略层面、战术层面向操作层面传导落实的安全体系。同时，以全生命周期的系统逻辑统筹城市安全，在灾前阶段统筹防灾备灾、灾害发生阶段深化监测预警、灾后阶段完善应急救援，制定城市韧性建设和应急响应的策略与方针。

（四）搭建智能化的安全韧性建设平台

科学预测和情景模拟作为规划决策的参考越发重要。第一，需要建立灾害和城市空间数据库。城市空间数据库是城市空间韧性评估的前提，构建城市空间数据库能够对城市空间韧性优化起到积极作用。第二，借助国土空间信息管理平台，接入灾害信息网络平台，针对地震灾害、气象灾害、地质灾害、火灾爆炸事故、交通事故与公共卫生事件等主要风险，建立综合统筹多种灾害的监测预警体系。第三，借助人工智能技术构建灾害风险评估和韧性建设的全过程智能化平台进行风险韧性评估、决策分析和空间优化模拟（图5）。

图5 基于AI技术的灾害风险与韧性评估信息平台