新冠疫情防控的社区机制研究——基于温州市多个社区的实证研究

陈珊珊，叶炬，彭彦强

1.温州医科大学附属第一医院/第一临床医学院(信息与工程学院)，浙江 温州 3250002.华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620

1 问题的提出

一直以来，社区是社会的基本单元及居民生活的共同体，是执政党与政府联系群众、服务群众的中介与桥梁。2020年初暴发的新冠肺炎疫情，其发展态势远远超出了地方决策者的预期和群众的认知。面对突如其来的新冠肺炎疫情，社区成为了疫情防控工作下沉的重要承接主体，是外防输入、内防扩散的有效防线。

继湖北省疫情持续蔓延后，温州市也迅速成为了疫情较为严重的城市，温州市委市政府发出疫情防控攻坚令，通过“奋战十天、拿下拐点；再战十天、锁定胜局；决战十天、力夺双赢”三个阶段的战略布局，在较短时间内成功遏制住了疫情蔓延势头。从温州市一系列疫情防控举措上看，社区是贯彻执行疫情防控措施的重要主体，在其中发挥了极为重要的作用。温州市也正是在社区层面实现了有效的疫情防控，才为整体疫情防控的成功奠定了坚实的基础。那么，社区何以有效地实现了疫情防控？对这一问题的科学解答对于进一步加强基层社会疫情防控的社区治理机制建设具有重要的理论和实践意义。本文拟以温州在疫情期间的社区疫情防控为例，通过对温州多个社区的疫情防控景观的分析，尝试对这一问题进行解答。

2 文献回顾

社区带有生活共同体和精神共同体双重属性[1]，是社会生活的缩影。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的时代背景下及加强疫情防控的现实需要下，社区成为了学者研究的热点之一。关于疫情防控下的社区，国内学者主要从疫情防控的不同阶段、社区网格与治理主体三个维度进行了研究。

一是基于常态化与非常态不同防控情境需要，研究推进社区建设与治理的路径。杨林楠、李涵、周业勤认为，个人利益和整体利益的契合是激发非常态化防控情境下社区行动的动力源，培育社区管理人员的能力、培育社会志愿人群和社区文化是推进社区建设的路径选择[2]。孟兆敏认为在疫情常态化防控期间，社区防控群体识别不精准、防控内容判断不准确、社区单元管理不精细等原因导致社区疫情防控效果不佳，提出信息智能技术是助力常态化疫情防控取得实效的有效选择[3]。

二是以社区网格化为研究视角，探索提升社区治理成效的方式方法。王琳瑛、张经纬认为，网格化管理与运动式治理协同运作是疫情防控模式新举措[4]。连宏萍强调建立社区网格衔接机制是加强和创新社区治理的有效途径[5]。倪春乐、张梦芸、汤骁钰提出了构建社区“网格+”的治理新模式[6]。周向红、鲁明慧提出，社区媒介可以结合信息技术嵌入到社区风险治理之中[7]。

三是以治理主体为研究视角，探索疫情防控下社区治理主体间的关系。王德起、毛紫君认为，通过党建引领，建设集人力、智力、运行机制、信息技术、法治化五位一体的“党建+”社区疫情防控体系能够提升新时代社区治理效能[8]。杨行治、王中华通过剖析乡镇干部、社区工作者、志愿者等防控主体行为，提出制定合理的处罚与激励机制是调动疫情防控主体积极性和规范其行为的有效方式[9]。韦子平、方錄、王瑞分析了疫情防控中政府与社会力量的作用，提出要从协同治理角度探索政社合作之道[10]。韩琳琳基于社区实践研究，提出建立社区、社会组织、专业社会工作者共同参与的社区治理模式，以实现共治共融、社区善治的目标[11]。

简而言之，社区作为各层次和各种疫情防控措施的落脚点，是疫情防控的基础和关键。目前的研究已将社区治理的理论背景与疫情防控的现实需要进行了紧密的结合，通过不同的视角对社区在疫情防控中的功能和角色进行了深入分析，提出了许多具有重要理论和实践意义的观点和政策建议，但对疫情防控的社区机制仍然缺乏一个综合的解释框架。本文尝试通过对温州疫情防控中多个社区治理实践的分析，寻找社区在疫情防控能够切实发挥关键作用的机理，将治理主体、治理机制、治理媒介综合起来分析这一问题。

3 温州疫情防控中社区治理景观

2020年1月23日，浙江省新冠肺炎疫情防控工作领导小组为应对突如其来的新冠疫情，启动了重大突发公共卫生事件一级响应。经过两个月的控制，2020年3月23日，浙江省委省政府将重大突发公共卫生事件响应级别调整为三级。在此期间，笔者对温州多个社区的疫情防控进行了实地调研(基本情况见表1)，发现城市社区和农村社区相比，在封闭式管理难度和防控力量上存在较大差异。城市社区(如鹿城区D社区、瓯海区B社区、苍南县Y社区)疫情防控力量更强，社区党员、社区工作者和物业工作人员组成了一支重要的疫情防控队伍。城市社区中的物业小区多为封闭式小区，社区推行封闭式管理比较容易。农村社区(如瑞安市N社区、乐清市S社区)多为开放式小区，各小区间无物理隔断，社区主要通过工作人员站岗值守、高音喇叭巡回宣传疫情防控要求、楼栋微信群要求居民居家配合疫情防控等措施落实疫情防控要求。这类社区或者无物业工作或者物业工作人员较少，社区党员成为疫情防控队伍中的中坚力量。但农村社区较城市社区相比，熟人社会所形成的联结更加紧密，党员多是社区中的乡贤，居民均能认可、理解并配合做好疫情防控工作。另外，那些出现过疑似或确诊病例的社区(如鹿城区D社区、龙湾区L社区、苍南县Y社区)疫情防控意识更强、要求更高。

总体上看，温州市各社区通过多元主体合作、行政高压机制、治理媒介数字化，构建了有效的新冠肺炎疫情防控机制，为科学防治、严格施策提供了制度和机制保障，进而有效地遏制了疫情扩散蔓延。

3.1 多元主体合作抗疫

党的十九大报告中指出要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治三者之间良性互动。习近平在吉林考察时强调推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强，不能削弱。在疫情防控的紧急状态下，社区成为了疫情防控的利益与行动共同体，社区中多元主体间协同抗疫，恰恰印证了多元主体间实现良性互动的重要性(见表2)。

基层党组织和党员在疫情防控中发挥了引领作用。在宏观层面，党中央的统一领导、统一指挥、统一调动贯彻于疫情防控的始终。在基层，党的领导则体现在党组织在疫情防控现场发挥的战斗堡垒作用、党员发挥的先锋模范作用之中。在温州的各社区，社区党支部组成疫情防控工作小组，以街巷定界、规模适度、无缝覆盖为原则，建立了党建引领疫情防控机制，党支部通过党员的志愿服务行动为社区群众提供精细化服务。笔者调研发现，所有党支部中均有超过40%的党员在党支部的动员下，积极参与到居民排查登记、测量体温、宣传引导等疫情防控工作中。部分党支部结合社区居民实际需要，提供个性化服务。例如，苍南县Y社区以党员联防、卡点联控、服务联帮为工作方针，通过党员参与辖区内巡逻联防、结对联系群众等措施，实现了疫情防控工作的有效落实。鹿城区D社区党支部牵头成立小区疫情防控领导小组，党员点对点为居家隔离群众提供服务。

表1 调研社区疫情防控资源基本情况

表2 多元主体协同抗疫的作用与行为

政府发挥主导作用。在突发公共卫生事件影响下，社会群体处于公共危机的状态中，各级政府在社会控制、疫情管控政策制定、资源策动、公共物品提供等方面发挥了主导性作用。笔者调研发现，乐清市S社区所在的地区为高风险地区，在疫情和群众恐慌情绪蔓延的严峻防控形势下，政府部门迅速启动应急预案，出台严格的疫情防控措施，相关部门成立工作指导组，并指派工作人员下沉至社区开展督导工作，为有效控制疫情奠定了基础。政府指导瓯海区B社区卫生院建立一人一户一档的隔离监督机制，以挂牌销号制度确保监测对象安全度过隔离期。

社区物业发挥后勤保障作用。笔者调研发现，所有封闭式小区紧急防控期间工作强度明显增强，为配合政府和社区做好社区疫情防控工作，物业公司对保安、保洁人员提出了更高的工作要求。保安和保洁人员在做好以往常规化物业服务的基础上，新增了大量的管控、消杀等工作。如瓯海区B社区，除配置专职人员对可能的感染采取防护措施外，还规定保洁人员每日定时对居家隔离对象的生活垃圾进行消毒后再处理，避免二次交叉污染。

社区居民发挥关键作用。疫情发生后，减少社区内人员流动和保持社交距离是切断疫情传播的关键途径，只有居民作为疫情防控的重要主体秉持理性负责、积极配合的态度参与社区疫情防控，才能形成治理合力。乐清市S社区是开放性小区，没有成立业主委员会，也没有物业公司，社区居民自发组织疫情防控管理队伍，参与小区的封闭式管理。不少社区居民充分利用个人资源从境外购买抗疫物资并捐赠到社区。鹿城区D社区居民将无人机投入疫情防控中，提升对社区中非封闭小区的管控力度，减少监控盲区。

非政府组织和志愿者是重要补充力量。各地救援队、商会等为社区捐赠抗疫物资，在一定程度上缓解了社区抗疫物资紧缺的困难。由地方协会牵头组建的具有专业知识背景的医疗志愿者服务队、心理疏导志愿者服务队等下沉至社区为居民提供更专业的服务。

3.2 行政高压机制

为做好疫情防控，浙江省启动浙江省突发公共卫生应急一级响应。疫情防控考验着社区人力组织、物资保障、资源集中能力，而社区常规治理机制难以应对紧急状态，为此，温州市政府启动了行政高压治理机制，温州市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作领导小组适时出台了一系列防控政策和措施，及时开启了紧急疫情防控模式，而社区则成为了贯彻落实这些紧急防控政策和措施的最基本主体之一。

紧急状态下的行政高压治理机制具有这样的特点：一是治理目标集中化。在疫情防控中，社区治理的主要任务均与疫情防控相关。二是治理指南统一化。从中央到地方与疫情相关的规章、制度、条例为社区疫情防控提供了行动指南。社区工作人员表示，一系列的温州市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作领导小组通告成为社区落实闭环式管理、健康码三色分类管理等措施的政策依据。三是行政压力嵌入化。各级政府将疫情防控的行政任务层层下压，逐级量化，社区工作者成为了承上启下的关键节点。在疫情防控中，社区疫情防控工作带有行政色彩。例如瓯海区B社区积极响应所在街道的疫情防控工作部署，成立以驻社区联系领导为组长，社区书记为副组长，驻村组、社区干部等为成员的疫情防控应急小组，下设社区疫情防控专项工作小组，确保各项防疫工作责任落实到人、服务落实到户。

3.3 治理媒介数字化

在严峻的防疫形势下，各社区基于温州市疫情防控的基本要求，结合社区实际情况推出了防控措施。为确保疫情管控到位，社区均实行闭环管理，可封闭管理的小区设单一进出口，开放式小区建立围挡、设立卡口，严格管控进出社区的人员与车辆。瓯海区B社区出台社规民约，对未严格落实疫情防控要求的居民作出处罚。除了传统的疫情防控措施外，数字化的治理媒介在整个疫情防控中发挥了极为重要的作用。在温州，大部分社区借助科技手段，以智慧防疫强化疫情防控。鹿城区运用云计算、大数据科技手段依托网格化管理推出疫情防控系统。鹿城区D社区将出入口监控设备与综合治理指挥中心联网，随时掌控社区疫情防控数据和动态信息，实现精准防控。龙湾区L社区启用5G热成像体温筛查设备，实现了无接触、高精度体温筛查。

4 结论与启示

4.1 培育协同治理的多元主体

在新冠肺炎疫情这一紧急状态下的社区治理中，政府、社区党组织、社区工作者、物业公司、志愿者组织、居民个人等多元主体在社区治理中的互动强度明显高于常规治理状态。社区治理中“强国家-弱社会”的关系模式极为明显，社区在疫情防控中，无论是政策支持还是资源策动主要依赖于政府的统筹调配。在农村社区，疫情防控存在居住地分散、难以封闭管理等困难，只能通过社区党员、社区志愿者来加强管控和服务来落实防控措施和满足村民各种生活需要。但在复工复产后，部分党员、社区精英、志愿者陆续返回工作岗位，部分社区出现了依靠社区自身力量难以落实原有的疫情防控措施的问题。

建立非常态化与常态化疫情防控情境的转化机制，使社区能够更好地满足不同时期疫情防控的治理需要，关键在于培育一个集政府协调、社区自治、企业协同及非政府组织参与的治理结构，提升社区组织的社区应急能力，强化社区居民的共同体意识，激发居民自治行为。

4.2 统筹政府多部门监督管理

在新冠疫情防控紧急状态下，社区面对的最突出问题就是疲于应付政府各条线的检查工作。“上面千条线，下面一根针”，政府各部门的工作任务都要通过社区来贯彻落实，在疫情防控中，大部分社区工作者认为人员严重不足，工作任务重、责任大。实际上，面对突发的疫情，每个社区都不同程度存在着准备不足的情况，需要政府提供专业性指导和特需物资的支持。为了让社区聚焦于疫情防控，兼顾政府的督查目标，可以由街道防疫指挥中心统一疫情防控问题上报口径，统筹政府各部门的监督检查工作，避免形式主义。

4.3 建设数字化治理的智慧社区

社区成为疫情防控主阵地之后，社区数字化治理的重要性日益凸显。在数字化水平较高的社区中，人工智能、物联网、区块链、大数据等技防设备为社区疫情防控提供了重要支撑。在农村社区，疫情防控则主要依靠传统的人防方式，防控难度大、成本高。智慧社区疫情防控不仅能够减少人力资源成本，而且提供了更加精准化的社区服务。要抓住疫情带来的数字化转型契机，推进智慧社区建设与发展，从而为常态和非常态下的社区治理体系和治理能力现代化提供技术支撑。

利益冲突无