交通基础设施建设项目融资模式优化研究

刘昌安（总会计师/高级会计师）

（福州左海控股集团 福建福州 350007）

交通基础项目具有投资规模大、回收期限长、投资收益低、涉及利益主体众多等特性，不断优化其融资模式和融资策略，有利于减轻政府财政压力、降低隐性负债，有利于提升项目资金利用效率、保证项目质量，有利于吸引多方资金投入、形成良性循环，进而促进我国经济高质量发展。

一、交通基础设施项目传统融资模式的主要缺陷

（一）融资主体单一，筹资渠道狭窄。交通基础设施建设是我国经济发展的基础，尤其在近几年，为消化过剩产能、推动国民经济稳步增长，国家对基础设施建设提出了新的要求。在传统交通基础设施建设融资模式中，国有企业作为规划、建设、维护运营的主体，既是建设者又是运营者，其资金来源主要为财政拨款和部分间接融资，直接融资比重偏低，筹资渠道狭窄且审批程序相对复杂，资金到位慢，民间资金或其他资金参与交通基础设施建设仍面临阻力。传统融资模式和融资方式很难满足当前形势对交通基础设施建设融资提出的新要求、新挑战。与此同时，监管力度日趋收紧，融资形势也趋紧。

（二）融资成本高，投资回报期过长。一般而言，交通基础设施项目的资金需求体量大，在传统融资模式下多依靠政府融资平台及国有银行贷款，融资成本普遍较高。目前有些国有建设投资企业已开始融资模式优化的探索，但受制于复杂的国际国内融资环境及企业专业团队素质，在探索融资模式优化方面仍困难重重。我国交通基础设施项目较为特殊，多数项目施工环境差、条件苦、周期长，而国家未明确规定交通基建项目投资回报率，项目回购资金多源于运营收费，一些项目位置偏远且还需负担运营养护成本，在项目建成后的实际运营过程中，由于交通基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的经营风险和财务风险。有些项目在建设过程中养护材料、管理人员工资等运营成本上升需要提高价格时，一般很难调整建设项目预算，往往造成项目投资回报率低，回收周期长，与项目高投入、高成本并不匹配。

（三）资金利用效率低，管理有待规范。企业运营的主要目标是效益最大化，而在传统投融资模式下，地方政府是项目规划的主体，侧重考虑项目所产生的社会效益，很难将所有优势资源集中于一个项目建设中，对项目融资造成一定的阻碍。另外，国有交通建设投资企业资金挪用、资产闲置等不良现象严重，有违其既要经济效益又要社会效益的职能定位。

二、优化交通基础设施建设项目融资模式的对策建议

（一）引入多方参与，拓宽融资渠道。传统的交通基础设施项目融资模式限制了社会资本，尤其是民营基建企业资金的参与度。而国有企业更多依赖国有银行贷款和发行债券来筹集项目所需资金，这将对国有企业的资本结构及偿债能力造成一定的负面影响；加之项目建设期长、规模大，往往会造成国有企业因多个项目同时建设而导致企业资金链断裂，进而引发一系列不良反应。国有企业资本强、资信能力高，具备债券发行优势；民营企业管理灵活，股权结构融资灵活，在证券市场中具备股权融资优势。为避免以上问题，可通过成立项目公司来多元化融资，实现优势互补。国有交通基础建设投资企业可引入社会资本，特别是专业能力强、资信高的民营建筑企业一同参与建设运营，创新基建项目融资模式，为项目融资市场化运作搭建融资平台。

（二）分担融资风险，健全回报机制。通过与政府、民营企业共同成立项目公司，依据成立时项目公司的章程和规定行使各方权利，履行各方义务，能有效分担融资压力，降低财务风险，地方政府可以鼓励地方银行对交通基础设施项目在审批、信贷、定价、利息等方面给予一定优惠和扶持。另外，还可发挥民营企业优势，利用民营企业资本灵活的优势，探索基金、信托等新型融资方式，充分利用资产证券化手段，发挥多方参与的协同效应。对项目建成后的价格管理进行规范，理顺经营性项目如过路费、广告费的价格水平及经营周期，对后期项目运营成本的分担如公路养护、人员工资等，可设立补偿机制来吸引社会投资。另外，对合约制定的价格需严格执行、加强监管，以此防止不当得利并规范政府定价的科学性和透明度。同时，为保证各方资本回报率，应在确立合作、成立项目公司前订立条约，健全回报机制。

（三）提高资金利用效率，完善监督管理机制。优化融资模式，既要“开源”，也要“节流”，对于交通基础设施项目的地方财政拨款，应按照专项资金的要求，做好前期项目调研与评估，在建设时将财政资金用到刀刃上，充分发挥财政资金的撬动作用。另外，对于社会资本，项目应充分运用基金、担保等创新融资方式，扩充项目资金储备。对于项目建设运营，可针对性地制订建设评价指标，对交通项目建设的全过程开展内部控制，实施多方监督的监管体系，对工程建设、资金使用及项目安全提供保障。另外及时公开财政资金使用情况，引入第三方及社会监督力量，综合评价资金利用效率和效果。

三、案例分析

（一）A集团简介。A集团为某市市属国有企业，是从事交通基础设施、城市公共交通以及交通置业、交通实业和交通科技金融等产业综合发展于一体的企业集团；主要定位于交通投资与资本运作主平台、交通资源综合开发与产业运营主载体作用，企业投资产业涉及交通建设、交通运输、机场、港口、铁路、铝加工、物联网及新能源充电桩等传统产业与高新技术行业，截至2020年底累计完成交通基础设施建设总里程近1 000公里，运营公交营运线路225条、总长约4 000公里，拥有公共汽车3 600辆、出租车1 400辆。

（二）A集团优化融资模式的具体策略。

1.科学评估多元化融资风险。在项目前期可行性研究阶段，A集团注重加强项目风险管控并成立多元化融资风险评估小组，由来自采购、施工、财务、风险等部门人员组成风险评估团队，采用定量和定性相结合的风险分析方法来确定每一项目融资风险发生的概率、在既定置信度下所需的费用预算、影响及风险应对措施。同时，项目经理决定如何进行项目融资的风险管理活动，确定每个风险管理活动的领导者和参与者并明确其职责，最大程度规避多元融资的项目风险。

2.开展多元化融资。A集团积极拓展融资渠道、创新融资方式，扩展产业链金融业务，着力降低融资成本、保障资金安全，化解融资风险。通过多元化的融资模式，A集团实现了直接融资稳步开展，融资效率不断提高，财务指标不断优化，经营业绩不断提升。近年来A集团陆续发行了公司债、私募债、中票、超短融等多种融资品种，通过融资租赁、资产证券（ABS）、结构化融资等融资工具和手段，创新拓展融资渠道，扩大和提高直接融资规模和比例，降低融资成本，优化公司债务结构。

3.谨慎选择合作公司。对于融资合作伙伴，A集团从专业资质、技术能力、管理经验、财务实力等多个因素综合考虑，通过市场的充分调研、合理设计招标条件等方式，尽可能选择资质好、专业强的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府与项目公司之间的权利与义务，按照“适者承担”原则，项目的商业性风险由社会资本承担，政策风险由政府承担。

4.建立多方协调互动机制。在项目融资及建设运营中，A集团积极推进与参与方构建协调机制，对项目前期规划与投资、项目建设成本与价格以及运营回收与养护进行详细商谈与密切合作，在保障政企多方合作中起到关键作用。同时，为保障资金安全，提高建设运营效率，A集团提出建立多方参与的项目联审机制，负责对项目建设中的资金投入、物资购买以及后续运营模式进行科学评估和审计监督管理。

（三）A集团融资模式优化的具体应用。

1.BT融资模式的应用。

（1）104国道改线项目。该项目全长约29公里，采用一级公路兼具城市道路标准设计。项目总投资为46亿元，其中工程建设费用35亿元、其他费用11亿元，项目建设资金来源由市财政统筹解决。项目建设工期较长，分为：第一段需24个月；第二段需18个月；第三段需36个月。项目投融资模式具体内容（BT融资模式）：A集团受市政府委托作为项目业主，通过公开招标确定ZJ公司为项目投资人及施工总承包单位，ZJ公司出资设立项目公司（HJ公司）负责项目投资、建设、施工，并筹集项目建设资金，A集团作为项目业主参与项目监督管理，并与项目公司（HJ公司）签订《项目BT建设协议》，项目公司对项目的资金筹措、建设实施实行全过程负责，建设交工并验收合格后，将本项目及其全部设施以招标文件规定的质量标准移交给项目业主，回购人（当地市财政）向投资人回购项目。项目分段建成分段回购，回购期共3年，以交工验收合格次日起计算回购期。合同规定，项目公司筹资总额约33亿元，其中35%（约11.5亿元）为BT投资人自有资金，由投资人按其中标方案注入，但项目公司设立时的首期注册资金应不低于项目自有资金的20%，剩余自有资金应根据工程进度分期到位。投资人不得以任何方式通过项目公司筹措应由投资人出资的项目资本金，项目负债性资金为项目公司筹资总额的65%，约21.5亿元。

（2）普通国省干线纵一线公路工程项目（BT融资模式）。该项目概算总投资约7.97亿元，A集团作为项目乙方，与甲方市人民政府签订BT协议。项目合作期包含建设期和服务购买期。建设期自开工令下达之日起，至本项目通过交工验收之日止，建设期为30个月，开工期推迟则工期相应顺延。服务购买期自本项目通过交工验收次日起，至甲方付清全部服务费之日止，服务购买期为3年。项目投资采用BT融资模式：由A集团承担的融资范围包括三部分：工程建筑安装费用，设备、工具、器具及家具购置费以及工程建设其他费用。甲方则提供若干地块作为服务购买的质押担保（覆盖率达120%,即：指定地块的土地出让纯收益经第三方评估后其价值能够覆盖服务购买总价达120%）,并签订质押担保协议。当财政资金不能足额支付服务费时,上述地块收储后公开出让土地使用权的纯收益优先足额用于支付项目服务费，并向乙方提供用于收益权担保的土地利用规划、土地蓝线图、土地平衡方案及征收补偿支付凭证。在项目建设期内,同步由当地土地收储机构具体实施办妥土地收储工作,确保上述地块具备招标条件,并向乙方办理土地收益权质押手续,在土地收储过程中,如所收储地块已满足出让条件,经乙方同意后当地政府可先行出让,并提供异地等值土地进行置换。

2.PPP融资模式。城区北向通道项目全长约13公里，按双向六车道二级公路兼具城市主干路功能标准建设，设计速度60公里/小时，项目总投资为36亿元。项目投融资模式具体内容（PPP融资模式）：市政府授权的市交通运输委员会作为甲方项目实施人、中标的ZT公司作为乙方参与项目的社会资本方，FZ集团作为丙方政府出资方，三方共同签订PPP合同。其中，市政府授权丙方作为本项目市级出资人代表和项目建设运营管理主体，丙方和乙方共同组建PPP项目公司，负责本项目投融资、建设、运营、维护、移交，并承担相应的费用和风险。项目总投资约36.46亿元，期限共计15年，包括建设期4年和运营期11年，乙方持有PPP项目公司70%股权，丙方持有项目公司30%股权。对于资金需求，项目公司应依据合同逐年编制项目资金需求计划，经甲方会丙方初审后由市财政局审批。项目公司根据经审批的项目资金需求计划，按照股东的出资比例分别向股东申请到位项目资本金，资金申请应在资金使用前2个月提出。乙方、丙方承诺其承担的注册资本均按照批准的建设资金需求计划足额到位，其中，丙方注册资本在乙方资金到位后拨付。

3.收益权资产支持专项计划（ABS）。为解决公交设施建设和车辆购置资金，A集团权属公交集团以稳定的票款收入进行资产证券化融资，成立公交经营收费收益权资产支持专项计划。项目投融资模式具体内容（ABS融资模式）：公交集团作为原始权益人，专项计划的基础资产为公交经营收费收益权，公交经营收费收益的范围为自专项计划设立日（含该日）起未来108个月内原始权益人基于公交经营收费权在特定收款期间内收取的所有公交票款收入等款项，其中，公交票款收入包括现金票款收入、IC卡月票票款收入、IC卡钱包票款收入。专项计划资产支持证券分为优先级资产支持证券和次级资产支持证券，总规模为人民币7.375亿元,期限为9年（3+3+3)，本专项计划安排了优先级、次级结构化分层，超额现金流覆盖，差额补足，保证担保，基础资产回购和公交经营收费权质押等信用增级方式，由A集团增信提供担保。专项计划设立日后第3年末，计划管理人享有上调票面利率选择权、投资者享有回售选择权、原始权益人在约定情形下负有强制赎回义务。

（四）启示。上述项目通过引进社会资本方和利用国有企业融资平台，采用PPP和BT等方式对政府出资建设的项目进行了融资创新，有效缓解了政府财政资金压力，在地方基础设施建设中发挥了良好作用。通过A集团融资模式优化的具体应用可以得到如下启示：

1.坚持市场化路线。优化项目融资模式，应走市场化路线，遵循市场化运作，在科学、高效建设交通基础设施时，还要充分考虑各方利益与风险，做到出资人利益共享、风险共担，方可建立起长期稳定的合作关系，维持各方资本稳定，实现长效安全运营。

2.积极创新融资模式。在探索项目融资模式优化路径中，公司应从项目资金需求、融资成本、融资风险等方面多方考虑融资方式选择，尽量避免增加政府隐性负债，拓展多元化融资如发行债券、借助社会资本实现资产证券化等，确保交通基础设施项目持续稳步的投入。

3.开展绩效评价。可建立政府、消费者共同参与的综合评价体系，通过对项目绩效目标实现程度、公共服务质量、公众满意程度等进行评价，依据合同约定对价格或补贴等进行调整。

四、总结

相对于传统的交通基础设施项目融资模式，A集团与多方合作，通过融资模式的不断优化切实解决了项目融资难、回报周期长的难题，降低了项目融资、建设、运营风险，并制定了多方协调、资金联审机制，有效提高了项目资金使用效率，最终取得了良好的经济效益和社会效益。