党建引领基层治理的内在逻辑和实现路径

高国舫 贾风莹

提 要：在现代化治理体系中，最为关键的一个原则，就是坚持党对社会治理的领导。这一条原则，是中国特色基层治理的主要特征，而这一特征的确立，有着严密的内在逻辑：它包括理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑和实践逻辑。在现实中，党建通过“保证基层治理的政治方向”“为基层治理凝心聚力”“提升治理主体能力”“为基层治理打通堵点痛点”“为基层治理营造政治生态”等路径实现对基层治理的引领。当然，倡导党建引领基层治理的同时，也要明白，党建引领基层治理是一个复杂的理论难题和实践难题，因此，必须厘清认识上的几个关键问题。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持与完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”在这个现代化社会治理体系中，最为关键的一条就是坚持党对社会治理的领导。具体而言，包括三方面内涵：一是全面落实坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，把维护习近平同志党中央的核心、全党的核心地位落到实处，使社会治理的各项政策、措施与党中央保持高度一致。二是健全加强党的全面领导制度。“党的领导必须是全面的、系统的、整体的”，“哪个领域、哪个方面、哪个环节缺失了弱化了，都会削弱党的力量，损害党和国家事业”。因此，必须从制度机制上，把党的全面领导具体落实到社会治理的方方面面，落实到各级各类组织的活动之中。三是党也要加强自身建设，完善全面从严治党制度。如：选贤任能、严格从严治党的责任、建设全覆盖的监督网络，等等。

一、党建引领基层治理的内在逻辑

中国特色的基层治理，其最鲜明的特色，就是坚持以党建引领基层治理。这种特色的形成，是中国共产党人基于理论自省、历史总结、现实倒逼和实践探索所得出的逻辑结论。

（一）理论逻辑：坚持党建引领是保证基层治理政治方向的必要前提

治理体系现代化，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度的前提之下。即如何治理社会，其大方向：必须坚持人民利益至上，满足人民日益增长的美好生活需要；必须坚持宪法、法律至上，建设法律面前人人平等的保障机制；必须坚持“一切行政机关为人民服务，对人民负责、受人民监督”，“建设人民满意的服务型政府”；必须坚持走共同富裕之路，尽快消灭贫困；必须弘扬社会主义核心价值观，提升公民道德水平。而要实现这一社会治理的方向要求，就要坚持党建引领基层治理之路。因为，正是中国共产党，在其党章和各项制度中一再倡导社会治理在政治方面，必须“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”；在法治方面，必须坚持和完善中国特色社会主义法治体系，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设”；在行政管理方面，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”；在经济方面，“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”；在文化方面，“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础”。100 多年的国际共产主义运动史表明，偏离党的领导，社会主义事业必然失败。只有中国共产党，才能保证治理的社会主义方向。

（二）现实逻辑：党的领导是基层治理的最大优势

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是基层治理的最大优势。中国是一个大国，有14 亿多人口，既要解决中国的发展问题，还要解决国家整体安全问题，既要处理好国内复杂的政治、经济、文化、社会、生态事务，又要应对日益变化的国际局势。要完成这样的治理任务，只有依靠党的坚强领导。中国共产党在治理社会中，拥有几个显而易见的优势。一是权威优势。在当代中国，党是最高的政治领导力量。只有发挥党总揽全局、协调各方的作用，才能有效凝聚社会力量、企业力量、行政力量，形成群众自治、政府治理和社会协同的治理新境界。同样，只有发挥党总揽全局、协调各方的作用，才能打破地区、部门、行业等壁垒，把各种资源汇聚在一起，集中力量解决党和国家、人民群众关心的热点、难点问题。二是组织优势。中国共产党是一个有着9671.2 万多党员的大党。党的493.6 万多个基层组织，遍及全国各地和各行各业。各基层组织在机关、企业、医院、学校、社区、社会团体等组织内，发挥着战斗堡垒作用。这种组织体系是中国社会的“钢架”，支持了中国这座“大厦”。这种以党的领导为根本体制的“中国大厦”，才使得中国特色社会主义制度能够集中力量办大事、解难事、做好事的优势得以充分体现。三是人才优势。中国共产党党章在论述党的性质时指出：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。”虽然在数量极其庞大的党员干部队伍中，也出现了少数消极分子、腐败分子。但是，谁都无法否认，中国共产党是中国优秀分子的集中之地。而优秀的主体力量，无疑是保证基层治理走向善治的最大希望。四是经验优势。“百年大党，恰是风华正茂。”中国共产党有过28 年为谋求民族独立、人民解放的新民主主义革命历程，有过70多年为实现人民生活富裕、中华民族伟大复兴的探索中国特色社会主义的执政历史。有过失误，更有过成功和辉煌。这种无可比拟的经历和经验，保证了党在面对目前“世界百年未有之大变局”时，表现出前所未有的政治定力和政治能力。

（三）历史逻辑：坚持党的领导是革命和建设的光荣传统

早在中国共产党成立之初，党就一直坚持对农民运动的领导、对工人运动的领导。1927 年大革命失败后，以毛泽东为主要代表的中国共产党人更是意识到要坚持党对军队的绝对领导、坚持党对统一战线的领导，并进而把“党的建设”确立为新民主主义时期战胜敌人的“三大法宝”之一，从而才取得了中国革命的胜利。新中国建立后，党继续强调坚持党的领导的重要性和必要性。1954 年9 月15日，毛泽东在第一届全国人民代表大会上宣布：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”1957 年2月27 日，毛泽东针对“三大改造”结束后有人提出要不要共产党领导的问题，在《正确处理人民内部矛盾》一文中提出：“有利于巩固共产党的领导，而不是摆脱或者削弱这种领导”，是判断是非最重要的标准之一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把保证全党服从中央、维护党中央权威和集中统一领导作为党的政治建设的首要任务，改革和完善坚持党的领导的体制机制，严明党的政治纪律和政治规矩，陆续制定或修订了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党党组工作条例》等党内法规，从制度上保证党的领导全覆盖，保证全党全国人民与党中央保持高度一致。历史是一面镜子，历史昭示我们，过去在革命和建设中，依靠党的领导，取得了革命和建设的胜利，今后在进行基层治理时，仍然要把坚持党的领导，作为最高政治原则。

（四）实践逻辑：健全党的领导是被实践证明了的制胜砝码

坚持无产阶级政党的领导，是科学社会主义的一条基本原则，是马克思主义建党学说和国家学说的一个基本观点。苏共垮台、苏联解体的一个重要原因，就是从苏联宪法中取消了苏联共产党的领导地位，在实践中放弃了党的领导。中国共产党秉持马克思主义建党学说和国家学说，不断深化拓展对党的领导的规律性认识和实践。“新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。”从一穷二白，到今天变成世界第二大经济体、货物贸易第一大国、商品消费第二大国、外资流入第二大国、外汇储备第一大国；从火柴、煤油都造不出来，到今天高速铁路密布全国、北斗组网、“蛟龙”入海、“天眼”巡空。党的十八大以来，面对我国发展环境的复杂变化，在国家治理和社会治理领域，更是硕果累累。面对新冠肺炎疫情，在以习近平同志为核心的党中央部署、指挥下，全国人民同心协力、艰苦抗疫，率先控制住了疫情；面对全球经济的动荡和衰退，党中央实施“六稳”工作、“六保”任务和一揽子政策措施，2020 年在全球主要经济体中唯一实现正增长（2.3%）。面对困扰中国已久的贫困问题，党中央通过压实脱贫责任，精准落实脱贫攻坚各项举措，脱贫攻坚取得了决定性胜利。面对百年未有之大变局中的种种社会重大风险，在党的领导下，有序处理P2P 等网络金融风险，稳步化解地方政府债务，日益健全房地产市场的宏观调控机制，确保了社会稳定。制定出台香港特别行政区维护国家安全法，有效维护了香港社会稳定和国家安全。持续3 年发起扫黑除恶专项斗争，有力有效维护了社会稳定，获得了全社会和广大群众的强力支持。

实践胜于雄辩。中国共产党的历史、中华人民共和国的历史和改革开放的历史，都证明了这样一条真理：没有党的领导，就没有中国的发展和强盛。健全党的领导，过去是中国走向辉煌的制胜法宝，今后也是中国实现基层治理的制胜法宝。

二、党建引领基层治理的实现路径

坚持党建引领基层治理，不但是宪法的要求、制度的规定，更是中国基层治理发展的真实写照。改革开放以来，各地走向基层治理的过程，其实都是党建引领的过程。那么，在现实实践中，党建到底是如何引领基层治理的呢?笔者认为，主要有以下5 种实现路径。

路径一：通过突出党的政治统领，保证基层治理的正确发展方向

基层治理应该走什么路、应该坚持什么原则、该秉持哪些基本理念，这些都是关乎基层治理政治方向、政治大局的大问题。而这些关乎基层治理的大问题，绝不能众说纷纭，莫衷一是，更不能在实际生活中各行其是。只能由党组织来把方向、管大局、保落实。具体而言，一是通过党的中央委员会全体会议、党的代表大会等会议，以决议的形式或以党内法规的形式，对关乎治理的一些关键问题，作出权威的规定。比如：党的十九届四中全会提出，治理的总目标是“坚持完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；推动国家治理体系和治理能力现代化的总体要求是“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，“把我国的制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保障”。又如：党的十九届五中全会强调，发展必须完整、准确、全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念。党对治理关键问题的这些表述和诠释，就构成了国家、社会治理的指路明灯、判断标杆，为治理确定了方向、道路。二是用政治纪律要求各级各类党组织和全体党员，在治理过程中与党中央保持高度一致。党要求各级组织、全体党员，特别是高级领导干部都要自觉坚持“两个维护”，向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。三是通过定期的政治巡察和基层党组织内部的政治监督，对任何与党的路线、方针、政策不相符的言论和行为，不论其职务高低、功劳大小，一律严肃处理。让全体党员干部对党的政治纪律，心存敬畏。各级党组织也要落实党委（党组）意识形态工作责任制，把好自己责任范围内的政治纪律责任关。

路径二：通过加强党组织建设，凝心聚力整合基层治理的各方力量

在推进基层治理过程中，基层组织建设是一个龙头工程。社会治理牵涉的面非常广泛，需要各种力量齐心协力、共同合作，才能推动社会走向基层治理。而要实现对社会治理各主体的凝心聚力和资源整合，在中国，唯一可行的方法，就是加强基层党组织建设。具体而言，一是通过夯实基层，全面提升党组织的组织力、领导力和社会动员力，把基层党组织建设成为真正意义上的基层领导核心。然后以基层党组织为核心，对所在辖区内的各种资源和力量进行整合，构筑一个社会治理的“同心圆”。这种以基层党组织为核心的社会治理主体的整合重塑，既有助于消除各社会治理主体间原有的意见分歧和体制隔阂，又有助于促进社会治理主体力量的融合。二是通过党建覆盖工作，尽快实现党对所辖地区治理工作的全面领导，横向到边、纵向到底，网络状、全覆盖，消灭盲点。其中最关键的工作，是要实现党建的“两个覆盖”——组织覆盖和工作覆盖。所谓组织覆盖，就是在正常情况下，凡是有正式党员3 人以上的，都应当成立党支部。针对一些特殊情况的，正式党员不足3 人的单位，应当按照地域相邻、行业相近、规模适当、便于管理的原则，成立联合党支部。为期6 个月以上的工程、工作项目等，符合条件的，应当成立临时党支部。流动党员也应该根据情况建立流动党员党支部。所谓工作覆盖，就是保证各党支部的政治生活规范化和上级党的指示方针得以顺利贯彻执行。有了网络状的、健康运行的党组织，最后才能把党关于社会治理的各项政策和举措落到实处，然后才得以真正推动社会的基层治理。三是通过党的党员管理和党员教育工作，全面提高全体党员的政治素质、业务能力和思想作风。会在各个领域、各个区域培养出一大批热心公益、踏实肯干、任劳任怨的优秀共产党员，这些党员在社会各领域开设诸如“党员先锋岗”“党员接待站”“党员调解室”“党员服务室”等载体，积极投身各方面的社会治理工作，不但以自己的辛勤努力，推动了社会的基层治理，更可喜的是，广大党员的先锋模范作用，还会带动更广大的人民群众以积极向上的热情参与到社会治理工作中来。

路径三：通过优化党管干部，提升治理主体的能力水平

面对国内外的复杂形势和脱贫攻坚、建设平安中国等艰巨任务，要实现善治，“其中一条很重要的经验就是坚持问题导向，把解决实际问题作为打开工作局面的突破口”，为此，首先是要干部，特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处变能力、群众工作能力、抓落实能力，让他们想干事、能干事，能够直面问题，有担当有作为。为了建设这样一支高素质专业化干部队伍，以实现基层治理的目标，党组织在干部队伍管理方面，必须做好以下几方面工作。一是完善选贤任能制度，选优配强领导班子。要完善领导班子来源、经历结构，充分发挥各年龄段干部作用，提升专业型干部配备比例，合理配备女干部、党外干部和少数民族干部，进一步增强整体功能和战斗力。特别是要坚持以战略眼光构建优秀年轻干部成长链。健全年轻干部培养选拔机制体系。二是严格落实干部经常性管理监督，确保干部干事风清气正。为此，就要着力打造全程监督、立体覆盖、高效运行的干部监督工作新常态。扎实开展薄弱环节集中整治。聚焦议事决策、选人用人、个人有关事项查核、出国（境）管理、干部人事档案等重点整治内容，组建督查组开展集中督查，严格执行“凡提四必”“双签字”等要求。三是进一步强化干部素质培训。提升干部专业能力、专业作风、专业精神。为此要制定完整的干部培训纲要。为不同层级、不同类型的干部，量身定做系统的规划；还要拓展培训的内容。即在继续强调政治理论培训的同时，要把新知识和新问题，当做培训的重要组成部分制定拓展；此外，还要采取多种形式的培训方式，如线上学习、研讨式培训、上挂下派锻炼式培训等。四是要营造“有担当、敢作为”的干事氛围。为此，既要通过“一线工作专项考核”“互看互学互比”制度、“在乡语口碑中评价识别干部”“晒单亮绩红黄黑榜”机制等来激励干部担当作为，又要配套出台关心关爱干部、容错纠错、不实信访举报澄清等机制办法促使干部放心大胆地担当、作为。

路径四：通过创建服务型党组织，为基层治理打通堵点、痛点

原有的社会管控理论，经常把关注的目光指向被管理者，指责管理对象“难弄”“故意找茬”“无理取闹”。而基层治理理论则认为，社会出现问题，最主要的原因在于治理主体的服务意识、服务内容、服务方式、服务范围存在缺陷。党的十八大报告提出，要建设“服务型党组织”，这就是抓住了基层治理中的症结问题。服务型党组织建设，一是努力要党的各级干部党员尽快树立服务意识。即不断告诫“干部”“党员”，别忘了“你是谁、为了谁、依靠谁”这个关键问题。通过“不忘初心，牢记使命”等教育活动，使广大党员干部一改以往的傲慢和自以为是，明确自己的公仆身份、踏踏实实地勤政为民。二是要改革党和政府的服务内容。即要一切根据人民的需要，来确定党组织服务的内容。因为公共服务的供给只有符合人民的需求，才能称为“服务”，如果基层党组织所提供的公共服务不符合人民的需求，则有可能变异为“扰民”。所以，在提供公共服务时，要优先考虑解决“老有所养、住有所居、病有所医、学有所教”等民生需求。三是要根据社会的变迁和科技的进步，尽快改革服务的方式。比如服务的网点要深入到社区、村等最基层的地方，服务的时间要适度延长，服务的形式可以采取线上和线下相结合。这样做，可能会增加党政机关和干部的工作强度和难度，却可以使人民群众办事获得最大程度的方便。四是扩大服务范围，实现对服务对象的全覆盖。以往的党政机关在服务群众时，经常遗漏一些服务对象，比如：一些户籍不在本地的流动人口、一些体制外的弱势群体，他们的教育、劳动保障、住房等公共服务问题，经常得不到及时的解决。而服务型党组织的建设，要求公共服务不能忘了任何人。

综上，四个公共服务问题如果能通过服务型党组织建设来加以改进、完善，那么，社会上的绝大部分问题就将不治而愈了。

路径五：通过完善党的宣传思想工作，为基层治理营造良好的政治生态

宣传思想工作对于社会治理而言，其重要性曾有一段时间被忽视了。党的十八大以来，党中央分别在2013 年8 月和2018 年8 月，召开了两次全国宣传思想工作会议，习近平总书记对宣传思想工作作了重要讲话，对如何搞好宣传思想工作提出了要求。之所以如此重视党的宣传思想工作，一个很重要的原因，就是近年来的社会治理问题，固然有我们工作失误或努力不够的原因，但还有一个重要的原因，则是宣传思想工作的引导偏失和管控不足。比如：一些舆论对党的一些工作失误过度夸大、对少数腐败分子的行为过度炒作，导致党在群众中的信任度严重受损，进而影响人民群众对党的社会治理工作的支持度和配合度。又如：舆论面对部分群众面对拆迁、征地时表现出来的一些过分要求和一些不理智的做法，一味地推波助澜和无原则的偏袒，客观地激化了社会的矛盾，损害了社会治理。因此，为了使社会治理走向善治，党的宣传舆论要做到以下四点：一是讲好中国的故事，讲好改革开放的故事。要把中国共产党70 多年全国执政的成就，尤其是改革开放的巨大变化，讲好讲透。树立党和国家在人民心中的信任感。只有坚定人民对党和政府的信任。人民才会在社会治理过程中接受党的领导，和党一起共破种种社会难题。二是对一些客观存在的社会问题，宣传舆论要直面问题，科学解释。绝不能对社会问题遮遮掩掩，闪烁其词。那样做，只会引发人民群众更大的不满，激化社会矛盾，对社会治理带来更大的隐患。为了尽快解决社会问题，我们的宣传舆论要向人民群众讲清楚社会问题的成因、阐明党解决社会问题的诚意和已经所作的努力，并进而向人民群众展示解决社会问题的信心。三是宣传舆论对有违基本事实，甚至污蔑党和政府的言论，要坚决加以清理。要加强党对意识形态的领导，提升舆论导控能力。对一些恶意传播影响社会稳定谣言的行为，要运用国家法律法规，加以惩治。宣传思想工作，只有正本清源，才能确保社会的治理秩序。四是宣传舆论工作要承担其教育人民群众的历史重任。1949 年6 月，毛泽东在阐述新政权形态时，曾提出一个著名的论断，“严重的问题是教育农民”。实现社会治理的善治目标，同样面临这样一个要求，就首先要“教育人民群众”。如果人民群众眼光狭隘只顾个人私利、一味胡来，不讲法律程序，那么，社会是不可能实现善治的。党因此必须以极大的耐心，持续深入地对人民群众开展宣传思想工作。把人民群众变成基层治理的最大推进者和参与者。

三、党建引领基层治理必须厘清的几个关键问题

为了切实实现以党建引领基层治理，有一些关键问题必须加以厘清。

（一）坚持党建引领基层治理，必须准确把握“引领”的科学内涵

坚持党建引领基层治理，其首要前提固然是坚持党对基层治理的全方位、各环节的领导，但这也绝不意味要回到以往那种“党政不分”“以党代政”的旧模式。我们不但要坚持党建引领基层治理，更要坚持党建“科学地”引领基层治理。如何准确把握党建“引领”的科学内涵：其一，党建引领基层治理，主要重在政治大局方面的引领，而非具体治理行为的细节管控。即党建引领基层治理，是要在一些政治大局问题上，保持思想、行为与党的要求的一致性，比如：在治理主体上，要既坚持党的领导，又要发挥政府主导作用，同时还要积极开展社会组织的协调治理，党组织不能唱独角戏。在治理目标上，要严格界定将实现“共建共治共享”，提升人民的“获得感、幸福感、安全感”，作为社会治理的落脚点。在治理手段上，要强调自治、法治、德治相结合，提倡运用科技手段进行治理。在上述原则问题上，党建对基层治理的引领，不能有丝毫马虎。但社会治理中的一些具体方法选择、机制设计、形式探索，只要在大方向上与党的政治要求没有冲突，则应该允许地方政府自己根据实际情况进行创新实践。其二，党建对于基层治理的引领，主要指的是“党的思想指引”“党员行为的示范感召”“党的组织领导”这三种模式，而非传统意义上的行政强制。具体而言，第一种模式——“党的思想指引”，就是首先党以文件、制度的方式，明确党对社会治理的指导思想，而后通过组织全党、全国人民学习、讨论，使党的社会治理思想深入每一个党员、每一个人民心中，最后把党的社会治理思想变成党员群众的自觉行动。第二种模式——“党员行为的示范感召”，就是党组织首先开展党的先进性建设和能力建设，推动党员尤其是党员领导干部在社会治理中率先垂范，发挥先锋模范作用，而后先锋党员对普通人民群众产生感召效应，引发群众追随先锋党员干部，最后使一部分先进分子的“少数行为”变成大部分群众的日常行为。第三种模式——“党的组织领导”，就是坚持党管干部的原则，严格干部选拔。把那些“想干事、能干事、干成事的干部”安排到社会治理的岗位上来，通过这些干部，把党的社会治理设想通过实践最终变成现实。

（二）党建引领基层治理，必须以加强自身建设为基本前提

尽管党的十八大以来，从上到下各地都在强调党建对社会治理的引领。但就实际效果而言，党引领社会治理的成效在各地呈现出非常明显的差异性。有的地方，在党建引领下，社会治理成绩喜人。有的地方，迄今为止，社会矛盾还是不少。也许造成社会治理问题的原因有许多，但“中国问题的关键在于党”。因此，要以党建引领基层治理，首先必须加强党的自身建设。党的建设包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，内涵极广。但就引领基层治理的职责而言，党的自身建设迫切需要解决三项任务：其一，党要花大力夯实党的基层组织。“基础不牢，地动山摇。”社会治理的重心在下层，基层组织是社会治理的主力军。近年来，党中央关于基层党组织，接连推出《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》等，说明加强基层党组织建设的问题已引起了党中央的高度关注，今后基层党组织建设在两个方面，需要集中精力进行攻关。一方面，对组织涣散的后进基层党组织的集中整顿，尽快消灭不合格基层党组织；另一方面，为基层党组织选育优秀党支部书记充当“领头雁”，“切实把那些靠得住、有本事、肯干事、群众公认的优秀人才充实到基层领导岗位”。其二，提升党员干部，尤其是中青年干部的能力。诸多社会治理问题，归根到底要依靠党员干部的能力才得以解决的。为此，今后，一方面要加大对党员干部系统性、针对性的能力培训；另一方面要重视党员干部在实践中的锻炼，把干部放到急、难、险、重的岗位中加以磨练，以尽快解决党员干部的能力短板。其三，要在群众中重塑党组织的光辉形象，确立人民对党组织的信任感。人民只有紧跟党组织、相信党组织，才会听从党的召唤，配合党的指挥、接受党组织的引领。

（三）党建引领基层治理，必须把“以人民为中心”作为基本的价值导向

党的根本宗旨是“为人民服务”，而基层治理的根本目标就是人民共享发展成果。因此，“人民利益”其实就是党建和基层治理两者之间，之所以能够确立“引领”关系的一条逻辑主线。即只有坚持人民利益至上，党的引领才能获得人民群众的支持；只有以人民为中心，社会治理才能实现善治。基于此，党建引领基层治理，一定要坚持“以人民为中心”。坚持“以人民为中心”难的是实践中如何践行。破解这个实践难题有三个关节点：一是如何全面深刻了解人民内心的真正需求。为人民服务，要注意服务的精准性问题。即为人民提供的服务，只有符合人民的真正需求，才能称为“服务”，如果党组织所提供的服务不符合人民的需求，则服务会异变为“扰民”。为此，我们一定要动员广大干部党员深入基层，密切联系群众。对人民的所思、所需、所烦、所盼，做到“心中有数”。二是当人民利益和上级要求、考核指标等发生矛盾时，如何决定取舍。现实生活中，这类难题出现的频率非常高，不少干部都有过“对上级负责”还是“对人民负责”、“是自己的政治前途要紧”还是“人民的幸福要紧”等问题的困惑。对这个难题，其实党的答案是明确的，就是“关键看人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”。三是如何保证最大多数人民利益的实现。人民是由无数的个体所构成的一个整体。但在其内部，由于地区、阶层、身份等因素，人民内部存在着巨大的差异性。因此，“以人民为中心”在落到实处时，党组织一方面是要寻求各部分人中的“最大公约数”。即不能奢望人人满意的人民利益，只能实现绝大多数人满意的人民利益。另一方面也要牢记那些为改革作出牺牲的人群、在发展中被暂时遗漏的人群。一旦时机成熟，党组织要及时对这些人的利益进行补偿，实现共同富裕。

（四）党建引领基层治理，必须坚持走创新的路子

与时俱进是马克思主义最重要的理论品质，“保持与时俱进的精神状态，就要把握新的形势，着眼新的实际，总结新的经验，探索新的路子”。当今中国，正经历百年未有之变局，社会变迁日益加速。值此变革时代，党的建设只有不断创新，方能适应新的形势，方能引领基层治理。具体而言，一是党建思维的创新。即在引领基层治理的时候，党组织要运用系统思维、全局思维、法治思维等新思维方式思考问题。二是党建理念的创新。如在处理政府和市场关系时，目前要更好发挥我国制度优势；在处理开发和自主关系时，目前要更好统筹国内国际两个大局；在处理发展和安全关系时，要更加防范系统性风险。三是党建方法的创新。即在引领基层治理的时候，党建要善于运用“大数据”、信息化等手段管理城市；要善于运用互联网等新媒体形式来教育、引导人民群众；要善于运用对话协商等方式实现与社会的良好沟通。四是党建机制的创新。为了引领基层治理，诸如党建考核机制、党内监督机制、党员民主参与机制、党内问责机制等都要进行相应的大调整。

党的十八大提出了创建“创新型党组织”的号召。关键的问题，是如何推进党组织的创新。这个难题目前虽有破题，但进展不是很乐观。要大力推进党建创新，以满足引领基层治理的需要，今后有四项工作亟待深入。其一，要进一步补充创新的思想源泉。创新是需要丰富的知识储备和理论积淀的。为此，党组织要动员党员干部加强学习，创建“学习型党组织”，特别要加强对马克思主义基本原理的学习，加强对党史、共和国史、改革开放史、社会主义发展史的学习，从中汲取创新的思想灵感。其二，要加强干部与干部之间，干部与群众之间、学者与干部群众之间的多种交流。通过不同视角、不同观点、不同经历的交流、碰撞，开拓党建创新的视野、激出创新的思维火花。其三，要为创新营造良好的生态环境。既要在舆论上大力鼓励党员干部的开拓创新，又要在实际政治生活中通过考核机制、干部选拔制度等对其创新行为作出正向的激励举措。其四，要为党建的创新解除后顾之忧，保证党建创新的安全问题。其中最为关键的就是建立容错纠错机制。

（五）党建引领基层治理，必须要建立健全相关的制度支撑

要确保党建引领基层治理真正落到实处，就必须使党建引领基层治理走向制度化。具体而言，为保持党的先进性，使人民群众认同党的引领，就必须建立健全不忘初心，牢记使命的制度、全面从严治党制度、为人民执政靠人民执政各项制度、提高党的执政能力和领导水平制度等党的自身建设方面的制度体系；为具体规范党引领社会治理的路径，就要研究制定党领导经济社会各方面重要工作的党内法规；为保证社会治理接受党的引领，就必须将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定。

党的十八大以来，我们全面启动制度体系改革，党的十九届四中全会更是作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。可以说，以党建引领基层治理的制度化工作已经迈出了坚实的一步。今后主要在三个方面，还需继续努力。其一，对目前的制度加以具体化，使制度变成具体可操作的规定和办法。目前的制度体系，内容全面，但有些过于原则、宽泛，作为宏观指导可以，但作为行动指南，还须加以细化。其二，对现行的制度进行一揽子逻辑梳理。重点是梳理那些为保证党建引领基层治理推出的制度体系，与现存的国家行政制度体系、法律法规和其他经济社会制度之间，有无矛盾之处、有无疏漏之处，确保各项制度之间、制度与法律法规之间，保持内在逻辑的一致性和完整性。其三，确保这些制度的落实落地。为此，各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率。各级党委和相关职能部门要严格处罚违背制度的人和事，逐步营造严格执行制度、坚决维护制度的社会氛围。