特大城市社区治理现代化的挑战与创新实践——以西安市为例

王 匆

（西安开放大学 教学处（文法），西安 710048）

1 特大城市社区治理现代化的现实意义

1996 年以来，我国进入城镇化发展的加速期，特大城市不仅成为推动国家区域经济发展的重要引擎，更是国家治理现代化在地方治理层面的承接载体，肩负着统筹城乡发展的历史使命。2017 年，党的十九大报告中明确提出打造共建共治共享的社会治理格局。作为社会的细胞，社区是社会治理的基本单元，也是社会安定有序、国家长治久安的有效保障。特大城市所兼具的时代开放性和功能复杂性，决定了在城市社区推进治理体系和治理能力的现代化成为实现国家治理体系和治理能力现代化的基本前提，也使特大城市探索社区治理和服务创新始终成为其建设领域全面深化改革的时代主题。

2 西安城市社区治理现代化面临的挑战

2.1 人口增长增大了社区治理难度

2011 年，中国城镇人口占总人口的比重首次超过50%，城镇化率实现历史性突破，达到51.27%，标志着我国开始进入以城市型社会为主体的新城市时代。根据第七次全国人口普查结果，陕西省西安市与2010 年第六次全国人口普查的846.78 万人相比，增加448.50 万人，增长52.97%，年平均增长率为4.34%；全市常住人口为1 295.29 万人，其中，居住在城镇的人口为1 025.85 万人（占常住人口79.20%）；居住在乡村的人口为269.44 万人（占常住人口20.80%）；与2010 年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加441.58 万人，乡村人口增加6.93 万人，城镇人口比重提高10.2 个百分点；全市常住人口中，市辖区内人户分离人口为214.77 万人，流动人口为374.69万人，与2010 年第六次全国人口普查相比，市辖区内人户分离人口增加154.65 万人（增长257.27%），流动人口增加了200.22 万人（增长114.75%）。人口的增长特别是城市外来人口的大量涌入，无疑会提高城市社区人口构成的复杂性。住房制度和户籍制度下的人户分离，也增加了城市社区管理的难度。作为城市治理的基层，城市社区往往是社会矛盾最为集中、群众问题反映最突出的领域。2021 年，西安市借助第十四届全运会开幕式、闭幕式和若干重大体育赛事的举办，不断推进城市各类建设项目。在国家经济发展新形势下，如何引导本地居民和流动人口有效参与城市重大赛事活动，或享受“后全运时代”西安发展的红利，成为西安市目前城市和社区治理的重要课题。

2.2 城乡社区发展不均衡

截至2019 年底，西安市有129 个街道、43 个镇、 1 115 个社区和2 064 个行政村（以上数字均含西咸新区）。最新统计数据显示，截至2021 年8 月底，西安市共有社区1 298 个，其中近4 年新增社区为192个。总体而言，西安市城乡社区之间呈现不均衡的发展态势。2013 年1 月，中华人民共和国民政部以民发〔2013〕13 号印发的《关于加强全国社区管理和服务创新实验区工作的意见》要求，大力开展全国农村社区治理实验区治理建设工作，设立社区治理和服务创新实验区。2019 年3 月以来，民政部确认了31 个全国社区治理和服务创新实验区，60%的入选实验区集中在沿海省份，西安市仅有主城区莲湖区入选，全市乃至整个西北地区均没有推出农村社区治理的典型实验项目。2020 年，西安市通过政府性基金安排城乡社区支出140.77 亿元，占市级一般公共预算比的19.4%，主要支出项目涉及城乡公共设施建设和维护，共支出109.81 亿元，城乡社区环境卫生治理支出17.25 亿元，城市综合治理及城乡社区管理等支出6.6亿元；相比教育、文化旅游体育、社会保障等其他领域的支出，城乡社区支出同比下降19.7%。农村社区服务依然存在较大资金缺口，发展资金的可持续投入令人担忧。诸多农民所急需的公共服务，如养老、医疗、保健、照料等服务严重短缺。特别是政府职能部门对农村社区服务缺乏统一规划，各自为政、分散投入的状况较为突出，资源整合不够导致难以形成整体合力。

2.3 城市社区类型多样和冲突多元

20 世纪90 年代中后期，随着国企改革的推进，我国城市经济体制改革速度也逐渐加快，由此引发了单位体制的解体和城镇住房制度的重构，原本相对简单且明晰的“房屋公有—家庭居住—单位管理”权利义务关系被打破。在旧城改造、城市更新的过程中，一方面传统街区和家属院式的老旧小区仍大量存在，另一方面又有更多“单位人”转变为居住在封闭式商品房小区和建立在建筑物区分所有权基础之上的“社会人”。总体而言，西安市的城市社区大致可以划分为5 种类型：以明城墙内莲湖历史文化风貌区为代表的传统街区，集中于曲江新区、高新区、经开区等开发区的商品房社区，分布于城区的单位公房社区、安居工程社区和位于市区边缘的公租房社区。多样的社区类型也带来了居住主体矛盾冲突的多元化，其中既有治理中心下沉所带来的社区行政化所引发的社区基层组织与群众之间的矛盾，又有社区市场化所孕育出的诸多新社会组织，如物业服务公司、开发商等与业主、居委会、街道办等相关利益主体之间的冲突。城市社区组织关系日趋复杂和社区利益格局不断变化，使得社区成为不同社会组织角力的场域。

2.4 城市社区治理模式的不统一

西安市自2020 年8 月起在全市范围内广泛开展了“迎十四运 创文明城”听民声、解民忧大走访活动。 活动期间，各区县的广大干部群众深入基层，结合各区县实际，与基层群众共同探索出了不少符合自身实际的社区治理模式。例如，新城区全区机关868 名科级以上党员干部作为“服务员”下沉到辖区868 个居民院落，与院落院长配合，沟通解决社区治理难题，形成了“服务员+院长”基层治理新模式；长安区在全区400 个城市小区中创新开展“末梢治理，为民服务”行动，探索建立了“2+4”工作机制；雁塔区通过召开相关区级部门参加的街道党建联席会和社区党建联席会，建立了区、街道、社区三级联席会制度，协调解决居民群众切身利益问题；莲湖区组建“萤火虫”志愿服务队汇聚基层治理队伍力量，积极探索老城区基层治理的新路径等。总体而言，各区县的社区基层治理还处于较为零散的发展状态，没有形成统一的“西安模式”或制度安排，表现为老城区的发展往往优于新建开发区。此外，西安市在已形成的治理模式中，还鲜有可复制推广的典型经验，社区党员群众参与基层社区治理的成效难以评估，尚未完全形成全市共建共治共享的社会治理大格局。

3 西安城市社区治理现代化的创新实践

西安作为我国西部地区人口超过千万的省会城市，在2018 年成为国务院正式批复的第九个国家中心城市。随着《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》的发布和《西安市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》的印发，西安市迎来了前所未有的发展战略机遇期。党的十八届五中全会明确提出加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。城乡社会治理现已全面纳入西安经济社会发展大局中，然而在未来很长一段时间中，社会治理精细化的基本单元和落脚点仍在社区。不同于北京、上海等一线城市已取得了社区治理方面的成熟经验，在打造基层社区治理“西安样板”的过程中，西安还存在较多问题，因此其必须坚持在现有特大城市主导的治理创新基础上开展社区治理的创新 实践。

3.1 统一布局，制定城市社区治理的整体规划

面对西安市目前城市社区治理较为分散的状况，实施统一的社区规划则有利于“全市一盘棋”的实现，以及构建统一的城市社区治理体系。2019 年，西安市委办公厅、市政府办公厅印发了《西安市打造城市社区“15 分钟便民服务圈”总体方案》（以下简称《方案》），明确规定以问题为导向，强化顶层设计，制定“15 分钟便民服务圈”规划导则，着力破解城市社区交通、购物、健身、休闲、阅读、教育、就医、养老、餐饮及办事等民生“十难”问题，实现全市协调发展。各区政府应结合自身实际，依照《方案》因地制宜，科学规划。一方面，各区政府要系统梳理所辖区内不同类型社区的现有资源，聘请专业的规划团队评估社区治理能力；另一方面，广泛开展调研，倾听民声，了解民意，特别是把握不同年龄层次、职业类别的社区群众的现实需求，通过建立小区或楼宇QQ、微信群，加强社区管理人员与居民、居民与居民之间的交流，推动实现社区服务零距离、无缝隙，全面实行社区的“网格化治理”。在有效衔接西安市“十四五”规划和近期城市发展十项重点工作的基础上，制订本区（县）的城市社区治理专项工作方案，突出特色。例如，西安市莲湖区是历史文化风貌区，区内人口近1/3 为回民，回民群众有依清真寺而居的习俗。因此，实施这一区域的社区规划就要在保护历史建筑的同时尊重少数民族群众的生活方式，做好回、汉族群众间的融合，渐进式地实施城市更新改造；而对于西安市城东的新城区，其所辖范围内集聚了大量军工、纺织工业遗产，如何保护和利用好连片的工业遗产，实施老工业区的搬迁改造，并加快工业文化内涵的挖掘与宜居宜产生活社区的构建，也是区政府进行社区规划所应考虑的 问题。

3.2 党建引领，汇聚城市社区治理的各方力量

社区基层党组织作为基层社会治理的领导核心，承担着正确引领和科学推动社区治理现代化的使命。2014 年，中共中央办公厅印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，要求着力解决好基层党组织服务阵地、服务内容、服务机制等问题，实现民心在基层聚集、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展。对于西安这样的特大城市来说，社区党员干部、专职工作人员应率先更新理念，树立服务意识，走在社区服务的前列。此外，要组织在职党员到社区报到，开展一线调研，改进服务作风，密切党群关系，提高工作成效作为社区工作的基本出发点和落脚点。各区（县）还可依托街道、社区将党组织的服务体系拓展延伸至不同群体，如设立流动党员集中点党组织、小区物业党组织和志愿服务群体党组织等，选聘学历高、能力强、有经验的优秀骨干担任党组织领导职务，汇聚各类治理主体的力量。在此基础上，形成面向全市的服务型社区党组织体系和规范化、常态化的制度机制，如社区党组织工作指南、社区民主议事会工作流程等。另外，要搭建社区治理平台，整合社区各类资源，实施社区公共事务的分类治理，将可以运用市场力量完成的工作交给专业企业或社会组织。例如，西安市碑林区文艺路街道环南路社区党组织充分发挥驻地单位和市场组织的作用，解决了居民日常活动场地小的问题，也为社区老年人提供了日间照料等服务；新城区胡家庙街道针对辖区内社区老年人多的现状，通过社区参与管理和第三方机构运营，引进“饭大爷”助餐模式，向社区老年人、低保人员、计划生育特殊家庭人员等提供价格优惠的餐食，解决老年人日常吃饭难的问题。

3.3 教育引导，促进城市社区软实力综合提升

城市社区治理现代化的实现不仅需要党委的坚强领导和政府的保障落实，更需要一批熟悉、关心与了解国家和城市发展的群众参与和支持。西安作为享誉世界的千年古都，蕴含着丰富的历史文化资源和尚学重教的优良传统。因此，西安市可以借助社区教育来提高和培育居民群众良好的公民素养、健康的生活方式、积极乐观的精神风貌，这样既有助于增强城市居民的社区归属感、认同感，又能够反映一座城市的文化软实力，体现特大城市所具有的开放包容特质。

图书馆作为服务广大市民的公共文化机构和基础设施，承载着建设“品质西安”和西安“书香之城”的重任。打破文化资源的时空界限，实现馆藏资源的全天候共享，能够提升城市基本公共文化服务能力，延伸公共服务触角。西安市现已在8 个区县、开发区集中投入使用12 个24 小时社区自助图书馆，加速了公共文化服务的“最后一公里”建设。在构建便捷高效的公共文化服务网络，丰富了社区居民文化生活和保障了广大群众基本公共文化权益方面进行了创新性尝试。2019 年6 月，西安市第十六届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《西安市社区教育促进条例》提出，以满足社区居民终身学习需求，创建学习型社会为目标，推进城乡社区治理，开展旨在弘扬社会主义核心价值观，丰富居民精神文化生活，提升居民素质、技能和生活质量的公益性教育活动，为西安城市社区建设提供了法律保障。在国家建设“人人皆学、处处能学、时时可学”学习型社会顶层设计指引下，西安社区大学提出“乐学西安 乐活西安”的社区教育理念，创建了社区教育指导中心。西安市通过统筹全市各类教育实验项目和市民体验基地，不断丰富活动载体，满足市民群众日益增长的学习需求，且涌现出了形式多样的社区教育活动品牌，如西安班马书院、碑林区“碑林好家长”、莲湖区劳动一坊社区老年艺能课堂等，同时依托西安开放大学多媒体资源优势和“西安市全民终身学习网”，建设了可供市民自主学习的网络资源，形成了“线上服务与线下培训互通”的立体社区教育模式，初步建成既方便快捷，又独具西安特色的社区教育服务圈。

3.4 科技支撑，助推城市社区治理信息化建设

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，要求完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障及科技支撑的社会治理体系，这凸显了科技支撑在坚持和完善共建共治共享的社会治理制度中的重要地位。西安作为国家“硬科技之都”，拥有人工智能、航空航天、信息技术等八大代表领域的国家级产业集群，在科技成果转化服务民生方面具有天然的优势。西安市政府在社区治理中首先应充分借助科技之力，加大硬件设施投入力度，将促进社区治理与信息化技术的深度融合作为基础性工程扎实推进；其次搭建社区公共服务综合信息平台，优化公共服务供给，畅通社区居民的参与渠道。西安市于2019 年开始了智慧社区的全面试点，并在2020 年初，西安市大数据资源管理局和西安市民政局联合制定了《西安市智慧社区建设评定标准（2020）》，规定了基础设施、综合信息服务平台、社区治理、小区管理服务、便民服务和创新应用6 个领域的智慧社区综合评定标准体系，为西安智慧社区建设明确了方向。除当年评选认定的20个智慧示范社区外，未来会有更多的城市社区参照智慧社区的标准进行建设。建成后的社区不仅能够提供最基本的一键报警、警民一键通等安全服务，还可利用信息化手段整合区域内人、地、物、情、事、组织和房屋等信息，为社区居民提供社区物业管理、远程医疗、电子商务、家政缴费、居民自治等服务，同时兼具智能化信息发布、数据采集等多种功能。城市社区居民只有切实享受到社区生活便利，才会真正融入和参与社区事务的治理，推进基层社区治理的现代化。