集中管辖改革视域下行政诉源治理平台建设嵌入社会治理格局的实证与解构——以重庆市S中院为例

刘厚勇 袁钦明 张 莹

行政争议诉源治理作为诉源治理的一个重要领域，其本质在于通过多元化解路径行政争议实质化解。在跨区划集中管辖背景下，行政诉讼管辖制度改革正稳步推进。行政争议的实质化解工作进展如何，呈现有哪些特点，面临哪些困难，如何构建有集中管辖特点的行政诉讼诉源治理平台，都值得探索和思考。本文对重庆S中院辖区自2015年9月1日实施集中管辖改革以来的行政争议实质化解情况进行分析，结合具体实践数据，从行政案件集中管辖制度试点后的成效和对行政诉源治理的影响等方面，对该制度的运行进行了研究，以期对集中管辖改革背景下的行政诉源治理平台建设提出合理建议。

一、集中管辖改革背景下的行政争议实质化解现状

任何司法制度的改革都需要实践来检视。行政案件集中管辖改革自浙江省丽水中级人民法院于2007年开始试行已经有十余年。伴随着司法体制改革中法官员额制的全面推开、法院人财物统管的实现，以排除行政干预、维护司法公正、优化司法资源、提升审判队伍综合素质为主要价值目标而构建的行政案件集中管辖制度，在强调行政争议实质化解的新背景下的运行效果如何？笔者研究发现，S中院经过近6年的集中管辖改革实践，集中管辖制度在排除行政干预、提高行政审判的公正性和公信力、促进法治政府建设、降低信访压力等方面取得了良好的制度成效，但从诉源治理角度分析，而集中管辖给行政争议的实质化解带来了冲击和挑战。

(一)措施便民有效，行政争议源头预防缺位

源头预防争议是诉源治理的第一维度，也是诉源治理最为本质的含义。按照常理，集中管辖会给当事人的起诉带来地理上的不便，势必会降低法院受理的行政案件数量，集中管辖后行政案件数量应呈下降趋势。那么集中管辖后S中院辖区受理行政案件数量如何呢？经统计发现，S中院辖区在集中管辖以前，五个基层法院年均受理行政案件总数在400件左右，但自2015年集中管辖以来，两个集中管辖法院年均受理行政案件总量近500件，受理行政案件数量大幅上升。这说明集中管辖实施的便民措施有效，充分地保障了当事人诉权的行使，同时也反映出行政争议的源头预防存在缺位。

(二)案结事不了情况突出，行政争议实质化解效果不佳

在行政争议的化解机制中，行政诉讼是保障行政相对人合法权益的最后一道防线，也是解决行政争议现实中的主渠道。行政审判案结事了是判断行政争议实质化解的重要方面，这可以用案件上诉率、调解率等指标衡量。从上诉率看，集中管辖前，该院辖区基层法院的案件上诉率保持在20%左右，远低于全市基层法院同期水平，服判息诉效果较好。但集中管辖后，上诉率快速升高，较集中管辖前上诉率上升了近2倍。2021年，两个集中管辖法院的案件上诉率高达57.66%。从调解率看，集中管辖前，该院辖区基层法院的平均调解率超过25%，2014年的平均调解率甚至达到28.27%；集中管辖后，集中管辖法院年均调解率下降至21.5%。

(三)行政机关自我纠错率下降，司法与行政良性互动弱化

集中管辖前，当地法院与行政机关的沟通联系更为紧密，案件的协调化解工作更为顺畅。集中管辖后，司法管辖区域与行政区划的分离导致部分行政机关参与协调处理案件不积极、不主动。集中管辖前，行政机关的自我纠错率超过50%，而集中管辖后，这一比例大幅下降，2019年达到历年最低值10.2%。2021年该比例有所提升，但仍远低于集中管辖前的平均水平。这反映出受司法与行政的良性互动弱化影响，行政争议的协调力度、行政自我纠错大大降低。

二、集中管辖对行政争议实质化解产生挑战的原因分析

相较于民事、刑事争议，行政争议的一方为行政机关，另一方为行政相对人，二者处于“不对称的权利义务关系”，使得行政争议有其特殊性。这一特殊性直接导致行政争议的化解高度依赖于行政机关，需要行政机关的高度配合，集中管辖则对这一基础产生了一定的冲击。

(一)制度设计初衷引发价值冲突

行政诉讼法的立法目的既有解决行政争议，又有保护合法权益和监督依法行政。在这三者的关系上，理论认识并不统一。有的认为行政诉讼的首要目的和根本目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，解决行政争议和监督行政机关依法行政只能服从和服务于这一首要目的和根本目的；有的则认为行政诉讼法的立法目的应该是解决行政争议，在解决争议中起到保护合法权益、监督行政机关依法行政的作用。回归到集中管辖，其制度设立初衷即为防止行政干预司法，更好地监督行政机关依法行政。因一方当事人为行政机关的独特性，行政争议的实质化解高度依赖于当地党委政府、行政机关的配合和支持。是故，集中管辖的制度设计初衷即对行政争议的实质化解带来了一定的冲击和挑战。

(二)跨区域化解增加争议化解难度

属地管辖时，基层法院与地方政府有密切联系，接受地方党委领导，普遍形成了由政法委牵头协调、公检法各司其职、政府部门积极配合的较为成熟、稳定的化解纠纷格局。地方政府与行政机关对行政争议的来源、背景更为熟悉，化解矛盾也更积极，能够联动基层自治组织、信访部门、相关行政职能部门等一切有效力量，多途径、多方式解决当事人的诉求。但集中管辖后，集中管辖法院由于案件数量的增加以及信访压力的降低，对化解行政争议的责任心与积极性下降。同时，集中管辖法院对其他区县政情、社情不了解、不熟悉，加之跨区域沟通协调难度增大，要求其积极参与行政争议的化解难度增加。

(三)审判与信访稳控机制错位削减工作合力

集中管辖法院因对其他区县政情、社情不了解、不熟悉，将一些本来先行行政协调处理更为适宜的群体性、敏感性案件受理进来，既增加了行政案件数量，还可能诱发不稳定因素。一旦处理不慎则可能引发非集中管辖地党委、政府对人民法院的负面情绪和认识，降低其参与协调化解行政争议的热情。一些案件中，行政机关原本已制定可行协调方案，但因沟通协调不畅被一审败诉，而拒绝协调打“气官司”。有些行政机关担心缺乏当地党委政府主导的协调方案经不起内部审查，而被迫打“免责官司”。这都导致案件数量的增加，且不利于行政争议的实质化解。较少数的行政机关因个案对人民法院产生抵触情绪，在化解其他矛盾时表示“法院怎么判我们就怎么办”“法院判多少我们给多少”，拒不配合法院组织的行政争议化解工作。

三、行政争议实质化解和防止干预司法的冲突与协调

从实践来看，集中管辖对行政争议化解工作带来了种种冲击，其背后是行政法理论上实质化解行政争议和防止干预司法之间的价值冲突。因此，推动集中管辖下的行政诉源治理应消弭冲突，使前述价值与目标达到内在协调。

(一)行政争议实质化解与防止干预司法的冲突矛盾

1.封闭对抗与开放协作之间的边界冲突

行政审判存在封闭对抗的显著特点，行政相对人与行政机关对抗、司法权与行政权对抗。尽管行政审判对行政行为的负面判断逐年升高，但行政审判存在效率、资源上的难题，党委、政府、人大、行政机关、社会团体等多方力量又无法进入行政审判环节参与化解行政争议，且多层次的行政争议解纷网络尚不完善，行政争议实质化解合力的有效集成还存在很大的空间。在当前强调多元解纷、诉源治理、ADR替代性解纷等大环境下，行政审判的封闭对抗亟须加入“开放协作”的特质。

2.司法能动与司法中立之间的角色冲突

当前，在基层治理体系作用尚不彰显，行政复议尚未发挥解决行政争议的主渠道作用的形势下，人民法院发挥司法能动性，以行政审判程序为基础，主导开展了诉源治理、调解协调等工作。但是，现阶段人民法院直接挺向解决行政争议“第一线”的司法能动，造成了行政救济作用不彰、司法资源紧张短缺以及司法权威矮化弱化，与司法中立、司法谦抑等产生角色冲突。

3.合作共谋与独立判断之间的行为冲突

“从源头上预防和减少行政争议发生”是人民法院和行政机关的共同使命，“实现行政纠纷的实质性化解构成了行政机关和人民法院的‘合作’与‘共谋’的牢固政治基础。”对此，推断分析行政争议妥善协调的原因可能是因为人民法院和行政机关没有直面行政行为已经违法或不当的事实，诱使原告认为如果再闹下去就可能理亏。这意味着人民法院化解行政争议的方法、手段和措施存在选择性司法的嫌疑，没有体现“司法的独立判断”，无法对违法或瑕疵行政行为起到督促、引导、纠正的作用，亦可能造成司法机关与行政机关“站在一边”的不良印象。

(二)行政争议实质化解与防止司法干预的内在协调

1.司法参与应遵循司法规律

司法参与应遵循司法规律，有所限度、合法合理地推动行政争议的实质化解工作。在诉源治理中应更多地引入基层善治和行政复议等的功能，有序递进地推动行政争议在化解网络中被化解或找到出口进入下一个解纷层次。在有调解、协调空间的案件中坚持不偏不倚，在法律的框架和原则下进行工作，甚至在当事人不愿或者久“调”不决的情况下，应及时将行政争议纳入行政审判程序中，在应体现和行使“最终判断权”时，人民法院应恪守司法中立、司法谦抑原则。

2.化解机制应注重开放多元

从行政相对人角度看，行政审判应以实质化解行政争议为目标；从行政机关看，政府在主导我国的城镇化建设中，对社会稳定价值有着重大关切，对行政审判有着多元合作共治的现实需求；从法院的角度看，在行政争议的化解过程中，其“几乎自始至终都要在法律与政策、实质争议和程序争议、维护政府权威和个人权利、自主与谦抑之间不断穿行”。去司法中心化、探索优化行政审判外部环境的体制机制，是发挥行政审判功能、应对复杂形势的现实需求，人民法院应充分寻求党委政府的支持，引入行政机关、基层组织、社会力量等多元主体积极参与行政争议的实质化解中，推动完善行政争议实质化解网络以及机制体制。

3.解纷合力应规范权力运作

实质化解行政争议首先应穷尽行政救济手段，尽可能地在行政程序中解决行政争议。在源头阶段建立由具体执法人员化解、行政机关负责人化解、部门负责人化解的递进式解决行政争议的责任体系，“通过递进式解决方式，让大量行政争议在产生初期就能得到行政机关积极回应，弱化行政相对人的对抗情绪”。关注行政复议功能的重构，发挥解决行政争议的主渠道功能。其次，司法和行政两大实质化解行政争议的权力之间应增强良性互动，明确互动的边界，防止良性互动异化为“司法与行政的同盟”，规范行使审判权和行政权。再次，监察机关、人民法院、人民检察院、法制机关等共同发挥监督作用规范监督行政行为，促进行政争议的实质化解。最后，依法引入社会团体、基层组织、行业协会等基层自治权、社会自治权、行业自治权，规范人民调解与化解行政争议的衔接转化工作。

四、行政诉源治理平台建设的社会治理体系供给分析

最高人民法院发布的《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》要求，人民法院应强化行政争议的诉源治理，探索建立诉前和解机制。S中院结合集中管辖实践经验，在辖区与行政机关共同打造行政诉源治理平台——“行政争议化解中心”，以增强集中管辖后行政争议的实质化解实效。为增强行政诉源治理平台建设嵌入社会治理格局的可行性，围绕职能建设、案件范围、解纷合力、法治目标、体制机制等提出社会治理体系对行政诉源治理平台建设的供给元素如下：

(一)推动行政争议化解中心职能建设，强化社会治理体系的主体供给

行政争议化解中心建设应以党委领导、法院引导、府院共建、部门联动为原则。行政争议化解中心应设立专门的办公地点、配备专门的工作人员。为便利争议的实质化解，发挥行政机关在行政争议实质化解中的突出作用，中心应尽量设在各地司法局，法院立案庭设立化解转办窗口。法院行政审判人员、司法局行政复议应诉人员为行政争议化解中心常驻化解员，还可以聘请人大代表、政协委员、专家学者、执业律师、退休的资深法律从业者、人民调解员等为行政争议特邀化解员。化解中心负责对行政纠纷进行实质性化解，应从基层法院和区司法局常驻化解员中各指派一名担任具体案件化解员。重点案件可组建化解小组，化解小组应有特邀化解员参加。案件化解员和化解小组在化解工作中应加强对群体性事件和负面舆情的风险评估，加强与有关部门的沟通与协调，切实做好信访维稳与舆情应对。

(二)明确行政争议化解案件来源范围，丰富社会治理体系的对象供给

化解案件来源主要有：一是行政管理过程中，行政机关或行政相对人需要化解的行政争议可直接向化解中心申请化解；二是行政相对人提起行政复议或诉讼，在复议机关、人民法院案件受理前发现适宜化解，且当事人同意化解的行政争议；三是行政相对人在诉讼或复议中甚至诉讼或复议后，认为需要化解的可再次向化解中心申请化解。化解的纠纷类型包括：一是法定允许调解的行政争议，如涉行政赔偿、行政补偿争议；对行政机关行使自由裁量权作出的行政行为不服而引起的行政争议。涉及民事争议可一并解决的行政争议；二是涉及人数众多、利益重大，对国家利益、公共利益或者他人合法权益可能造成重大损失的行政争议。三是根据案情实际，不适合“一判了之”的案件，如行政相对人的诉讼请求难以得到法律支持，但确有实体权益需要保护或者确有其他合理需求需要救济的案件，当事人要求和解或通过和解方式处理有利于实质性化解的行政争议。四是地方党委、政府协调先行处理效果更好的争议，如集体土地征收、国有土地上房屋征收等。五是兜底性的其他依法依规可以调解、协调的行政争议。另外，需要注意的是，为有效区分信访机构与化解中心的职责，对不属于行政诉讼和行政复议受案范围的行政争议应排除在中心化解的行政争议范围。

(三)集成行政争议实质化解的同向合力，强化社会治理体系的队伍供给

一是集成党委政府的统一领导力、政治把关力、协调动员力。针对行政相对人人数众多、在辖区内有重大影响或严重影响政府形象与公信力的案件，可以建立重大行政案件督办机制，由化解中心直接提请本级政府主管领导督办，由涉诉行政机关主要负责人牵头化解，化解过程与化解结果报本级政府备案，增强化解的决策力度和协调力度。二是集成非集中管辖法院的司法判断力、调解协调力、司法服务力。在集中管辖的背景下，应强调非集中管辖法院会同当地党委政府做好涉诉信访维稳工作，建立多元化和解机制的重要性。创建行政争议委托、联合调解机制，对集中管辖法院受理但适合属地调解的案件，非案件集中管辖法院的行政审判法官应有效参与到行政争议的调解、协调之中，并计算其工作量。三是集成基层组织和社会团体等群众工作力、动员组织力、源头防控力。化解中心应与基层组织和其他社会团体进行对接，突出基层组织等在基层善治体系中宣传引领、教育说服、协调化解功能。

(四)追求行政争议实质化解的法治目标，保障社会治理体系的价值供给

行政争议实质化解应注重形式法治与实质法治的统一，因此要完善行政争议化解的制度建设，以完善的程序机制确保法治价值的体现。一是建立诉前释明制度，在诉前有效且合理合法地分流行政纠纷。在立案阶段充分运用书面释明，引导当事人选择适当的非诉讼方式解决纠纷，将大量不符合条件的案件在诉前分流。二是规范纠纷流转程序。畅通上下级法院、集中管辖法院与非集中管辖法院之间、集中管辖法院的行政庭与立案庭之间、非集中管辖法院与当地行政机关之间的衔接机制的构建，规范案件登记、移送、通知等流程，确保案件的移送通畅。三是细化化解流程，明确化解时限。化解流程应尽量简化，开展化解工作应当围绕当事人的实际需求，不局限于当事人的诉讼请求，防止和解走过场。明确化解时限，不得久调不决，防止化解影响当事人的诉讼权利。四是保障司法的最终判断权。人民法院可根据和解情况和当事人的申请，采取制作调解书、允许撤诉等方式结案。未能达成和解协议，符合法定立案条件的，人民法院应当及时立案，以保障司法的最终判断权。

(五)加强行政争议化解中心的机制建设，释放社会治理体系的效能供给

为确保行政争议化解中心的运行实效，防止其沦为表面工程，应加大机制建设，确保实现行政争议的有效实质化解。一是建立常态化府院协调会议机制。定期召开府院联席会议，通报府院联动工作情况和行政争议化解情况，协调解决行政争议实质化解中存在的实际问题。二是要建立化解过错追究机制。要将行政机关参与行政诉讼化解及协议履行情况纳入法治政府建设工作考核范围，形成定期通报制度。三是建立行政机关负责人参与化解机制。行政机关在接到化解中心的通知后，应当确定该行政机关作出具体行政行为的机构负责人全程参与案件调查及化解工作，力争实质性化解行政争议。

当前，行政诉讼争议的实质化解总体呈现司法主导的显著特征，化解中心的建设主要承担了诉讼程序之外的阶段性化解任务，而司法中立、防止干预等要求司法参与不能过早过深，否则不符合行政审判制度的设计初衷。集中管辖将行政案件管辖区域与行政管理区域适度分离，很好地避免了人民法院过早陷入行政争议化解，从而消解其他解纷机制功能的嫌疑，极大地缓解了司法能动与司法中立之间的矛盾。目前，S中院辖区的N区、F区司法局已与法院率先建立了行政争议化解中心，下一步S中院将在辖区其他区县推广，继续为集中管辖改革和行政诉源治理累计可观的经验和稳定的社会评价。