景东县森林采伐限额执行问题及对策探讨

杨天淼,冷鸿天

(云南省林业调查规划院,云南 昆明 650000)

1 引言

景东县位于云南省西南部、普洱市北面，地处东经100°22′～101°15′、北纬23°56′～24°29′，属亚热带季风气候，森林资源十分丰富。全县国土面积446585 hm2，林地面积312442.4 hm2，森林面积298318 hm2，森林覆盖率66.8%[12]。但景东县天然林占比较大，森林资源存在着资源利用率低、林业产业处于初级利用阶段等问题。本文分析了2019年景东县森林采伐限额执行情况及存在问题，并试图探讨如何在“十四五”期间有效解决这些问题的方法。

2 限额基本情况

“十三五”期间年森林采伐限额为29.48万m3。按采伐类型分：主伐4.81万m3，抚育采伐17.63万m3，更新采伐3.9万m3，低产低效林改造1.16万m3，其他采伐1.98万m3；按森林类别分：商品林20.78万m3，公益林8.7万m3；按林分起源分：天然24.17万m3，人工5.31万m3。2019年全县实际下达的年森林采伐限额总数为29.48万m3。详见表1。

2019年森林采伐实际消耗量为17.6158万m3,其中占限额15.9397万m3，不占限额1.6761万m3(属于非林地、征占林地采伐等的其它类型采伐[7])。在占限额的森林采伐消耗量中，按照采伐类型分：主伐4.1159万m3，抚育采伐10.6156万m3，其它采伐1.1961万m3，更新采伐0.0121万m3；按照森林类型分：公益林3.159万m3，商品林12.7807万m3；按照森林起源分：天然林11.8069万m3，人工林4.1328万m3。

2019年全县采伐限额结余总量为13.5403万m3。其中按照采伐类型分：主伐0.6941万m3，抚育采伐7.0144万m3，更新采伐3.8879万m3，低产(效)林改造1.16万m3，其他采伐0.3789万m3。

3 存在的主要问题和困难

3.1 森林采伐限额执行率低

2019年全县森林采伐限额实际的消耗量为15.9397万m3，结余13.5403万m3。执行率为54.07%，导致执行率较低的原因有：一是存在集体林、个人林与国有林相互交叉，权属争议;二是大部分地区林农交错，林地和非林地界线存在争议；三是部分编限单位编制的采伐限额与实际采伐需求不相符。

3.2 其他采伐的限额难于满足实际需求

根据“林资发〔2016〕24号”中明确的“不同编限单位的采伐限额不得挪用，同一编限单位分别权属、起源、森林类别、采伐类型的各项限额不得串换使用”的规定，年森林限额难于满足非商业性采伐需求，影响了农村居民对自用材和烧材的采伐需求[13]。

3.3 “天然林停伐”对木材经济和资源管理的影响

一是林产加工企业的原料难以满足，面临发展危机；二是景东县以天然林为主，国家下达的天然林采伐限额少，部分县农村居民生产、生活用材的采伐难以保障；三是农村群众经济收入减少，爱林、护林的积极性受到打击，盗伐、滥伐林木和毁坏林木案件增多，林区社会治安不稳定因素增加，林业部门管理的任务加重、难度加大，行政管理成本明显增加[1]。

3.4 自用材办证低

全县林农绝大部分住在山区，居住分散，道路交通不便，生活水平低，自用材和烧材采伐的发证前公示难于执行[5]，烧材采伐办证率低。

3.5 乡镇与县级林业主管部门衔接不顺畅

林业服务中心(林业站)下放乡镇管理后，出现上下级业务互通不畅、工作难于协调，涉及资源林政管理方面的业务难于开展[14]，一些数据信息和业务报表不能及时上传。

3.6 资源林政管理队伍的业务技术水平低

部分资源林政管理人员对相关法律、法规、政策和相关专业知识、技术掌握不够全面[14]，综合分析和解决问题的能力不强，对数据获取、处理、监控及成果展示不能熟练应用电子化、信息化手段,工作效率难以提高[3]。

4 对策建议

4.1 加强森林采伐限额管理

以林业法律法规为准绳，以年森林采伐限额为依据，进一步严格执行年森林采伐限额管理制度[5]。根据云南省人民政府下达的年森林采伐限额，结合所辖区域内可采资源分布现状，在“总限额和各分项限额均不突破，不同编限单位间的采伐限额不挪用，同一编限单位各分项限额不串换使用”的前提下，统筹兼顾，优先解决建房用材和农村居民生产、生活用材需求，拟定采伐限额分解方案，进行公示，公示期满无异议，将集体林采伐限额下达各乡镇人民政府、国有林采伐限额下达国有森林经营单位、其他权属的采伐限额下达各单独编限的经营单位。

4.2 严格监管商品材采伐

林木采伐后作为商品出售的，均按商品材管理。商品材采伐按林木的不同权属分别管理。严格按照相关法律、法规、政策和技术规程对伐前、伐中、伐后进行全面监督管理。林木采伐前，林业主管部门与申请采伐单位签订林木采伐管理责任书，层层落实责任，并组织伐区作业设计单位、申请采伐单位等相关人员到现场划拨采伐范围；采伐过程中，各责任人严格监督采伐人员按照林木采伐许可证规定的范围进行采伐作业，严禁超限额、超范围采伐；采伐结束，林业主管部门组织相关人员对伐区作业质量进行检查验收，发现问题，及时查处和整改。县级林业主管部门每年按一定比例进行抽查，发现问题，及时查处和整改，不断完善林木采伐管理工作。

4.3 加强非商品材采伐管理

农村居民建房、生产、生活用材等非商品材采伐涉及体量较大，农村居民用材采伐难以统一实行办证采伐[10]，管理难度大。做好监管需要：一方面，严格执行办证采伐，采伐证办结后由乡镇林业服务中心通知林权所有者所在村护林员对其采伐地点、树种、数量和用途等进行监管，乡镇林业服务中心进行抽查，发现问题，及时查处；另一方面，积极引导农村居民充分利用风倒木、病虫害木等灾害木解决建房用材和生产、生活用材，鼓励农村居民节约利用森林资源，降低烧材等低价值消耗量。

4.4 坚持伐前公示和凭证采伐林木制度

森林经营单位和个人申请采伐林木时，必须按规定提交相关材料，林业部门对申请人提交的拟采伐林木申请材料进行审查后，符合审批条件的，对拟采伐的地点、采伐面积、采伐蓄积量、森林类别、林木权属、林木起源、树种和拟实施的采伐类型、采伐方式等情况在拟采伐区所在的乡镇、村委会、人口集中的街道等进行公示7 d以上，公示期满无异议，严格按照林木采伐的相关法律、法规和政策规定，发放林木采伐许可证[9]。根据现阶段林木采伐管理能力，分不同情况审批和核发林木采伐许可证：林木采伐后作为商品材的，由县级林业主管部门审批和核发林木采伐许可证；林木采伐后作为非商品材的，由县级林业主管部门委托林木所在乡镇林业服务中心审批和核发林木采伐许可证。

4.5 严把采伐作业设计审查关

林木采伐设计文件是林木采伐作业的指导性文件，是办理林木采伐许可证的主要依据。只有依法依规编制林木采伐作业设计，才能依法依规实施林木采伐[8]。根据现阶段林木采伐管理水平，对林木采伐作业设计作不同要求：商品材采伐，即林木采伐后作为商品材出售的，必须由有资质的单位对拟采伐区域的森林资源情况进行调查，严格按照《森林采伐作业规程》(LY/T1646-2005)编制林木采伐调查规划作业设计[11]；非商品材采伐，即农村居民采伐用于建房、生产和生活用材的，推行简易作业设计。林业部门根据森林经营单位和个人提供的林木采伐作业设计，依据所下达的采伐限额情况、相关法律、法规、政策和技术规程对拟采伐范围进行严格审查，以确保林木采伐作业依法依规实施。

4.6 加强木材经营加工和运输管理

木材经营加工和运输管理是保护森林资源，控制森林资源消耗，确保森林采伐限额严格执行的重要环节，各级政府和林业主管部门历来高度重视。根据有关法律、法规和政策规定，加强木材经营加工单位原料来源及销售运输台账的监督管理，依法查处经营加工无合法来源木材的行为[7]。

4.7 加大法律法规和政策宣传力度

充分利用新闻媒体、广播电台、电视、报纸以及微信平台等宣传工具，加强林草法律法规和政策宣传力度；结合停止天然林采伐管护补助资金的兑付，对林权所有者进行一对一宣传国家林业方针、政策和法律、法规，切实提高广大群众对保护森林资源重要性和紧迫性的认识,自觉履行森林资源保护的社会责任，积极保护和节约利用森林资源。

4.8 增强工作业务素质

加大林草系统资源管理队伍综合素质和依法行政能力业务培训力度，提升全县森林资源管理和林木采伐管理工作效率及水平，同时加大林草各类行政案件的查处力度，严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为。

5 结论与讨论

针对景东县森林资源情况和森林采伐限额执行过程中存在的执行率低、限额结构不合理[15]、天然林保护与利用矛盾突出、管理业务水平低等问题。本文提出解决方案：①加强采伐限额分配管理。通过将采伐主体分权属细化，并将限额进一步分配到采伐主体，严格监管，以保障年采伐限额不突破控制指标；②严格监管商品材采伐和非商品材采伐。通过按权属分类型对采伐前中后期进行全过程监管，从而制止超采、多采等违法行为；③严格把控采伐作业设计关。按照商品材和非商品材分类管理，严格审查采伐作业设计文本，以确保采伐作业依法依规实施；④加强干部队伍业务素质。干部业务素质是林业资源管理的基础，只有打好素质基础，森林资源管理才能做到不失位、不越位；⑤加大法规宣传力度。通过各种途径宣传林草相关法律法规，加强群众的林草法律意识，坚决杜绝乱砍滥伐、超限额采伐等行为，切实在群众中构筑起保护森林资源的思想堡垒[16]。