浙江省农村集体产权制度改革的实证研究——基于嘉兴、丽水农村集体产权制度改革实践的考察

李泰廷

（吉林大学，长春 130015）

0 引言

自全国开展农村集体产权制度改革试点工作以来，浙江省在清产核资、成员身份认定、股权量化与管理等方面一直有着非常突出的成绩，经历了自发探索试点阶段、引导鼓励支持阶段与全面部署推进阶段[1]，并于2015年全面完成了集体股份合作制改革，此后持续不断深化与完善集体产权制度改革。此外，为贯彻马克思主义与党的领导所蕴含的共同富裕理想，中共中央、国务院发布了《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，鼓励浙江省先行探索高质量发展建设共同富裕示范区，为全国推动共同富裕提供省域范例，打造新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口。共同富裕示范区的身份无疑对浙江省集体产权制度改革的持续深化提出了更多新要求，这更进一步说明增强农村发展活力是实现共同富裕的必经之路。为此，本研究选择浙江省集体产权制度改革较为典型的嘉兴市和丽水市开展了农村集体产权制度改革调研工作，并通过以点覆面的方式选择两市的不同市区，每个市（区）选择2个乡镇，每个乡镇选择2个村的方式，以确保调研结论的全面性与可靠性。在调研过程中，调研团队主要采取召开座谈会、实地走访、查阅资料、问卷调查等多种方式就清产核资、成员身份认定、股份合作制改革以及农村集体产权制度改革中的创新经验等问题开展了广泛深入的调研，共获得调查问卷与访谈笔录128份、政策文件与组织章程73份。在调研过程中，调研人员与市区各级相关负责人、基层干部和村民进行充分交流，深入了解两市农村在集体产权改革及集体资产增收方面的有益经验，并以此为论证依据，以期为共同富裕梦想的落实与推进贡献学者智慧。

1 农村集体经济组织的治理机制

1.1 农村集体经济组织的静态治理结构

农村集体经济组织的特别性始于设立，其设立目的具有对内之互助公益性与对外之受限制的营利性。其设立条件亦具有以现有的农村集体经济组织为基础相当的组织依附性与严格性[2]，而这些特殊性的充分表达则需要集体经济组织静态治理结构的良好构建。从两市的实践情况来看，农村集体经济组织的静态治理结构可以通过如下3个方面进行考察：其一，农村集体经济组织的立法模式。村集体经济组织是按照“依法、自愿、民主、公正”的原则，通过一系列的规范性程序建立的以乡（镇）、村、组生产资料集体所有制为基础的合作经营、民主管理、服务成员的社区性合作经济组织[3]。从两市的调研情况来看，嘉兴市的改革更为完善，实践中较为有效的具体做法基本通过立法得以定型、成文；在具体环节中也体现出一定符合自身情况的做法，如在股份量化方面针对承包地征收情况有着不同的量化策略。而丽水市的改革虽然还处于进一步探索阶段，尚未形成完善的立法体系，但各地方也发布了工作细则指导改革的持续探索。其二，内部组织机构的设置。两市的农村集体经济组织均根据《浙江省村经济合作社组织条例》和有关政策规定，以“决策机构—执行机构—监督机构”的架构模式来进行集体经济组织的构建，虽然不同地区的组织机构在名称方面有所差异，但均按照《浙江省村级股份经济合作社章程（试行）》的要求，拟订了社区股份经济合作社章程（草案），然后由各村民主决策制定本村的股份经济合作社章程。其三，组织机构的人员构成。关于农村集体经济组织治理人员的构成，嘉兴市与丽水市普遍实行农村集体经济组织负责人与村委会主任交叉任职的做法。但部分村集体并不完全认可交叉任职的现象，而是规定村委会领导人员直接兼任监事会（社监会）职务，理事会（社管会）人员则由股东代表大会（社员代表大会）进行民主选举决定。

从问卷统计数据可知，关于“集体经济组织负责人是否应当由党委或政府确定”这一问题，有63.2%的村民选择“不需要，我们自己选出来的踏实”，27.4%选择“需要，上面派的人应该更有水平”，9.4%选择“没什么看法”。而对于“您是否认可集体经济组织管理人员和村干部交叉任职”这一问题，村民选择“认可”、“不认可”、“应视具体情况而定”的比例分别为54.8%、23%和22.2%。上述数据说明，村委会与基层党组织在集体产权制度改革进行过程中的引导与号召作用不容忽视，虽然部分地区存在不允许村委会人员任理事会（社管会）职务的做法，但大部分村民均较为认可交叉任职的现状，且两市所调研地区也均存在交叉任职的状况。应当说，在现阶段，村民对交叉任职仍有较高的认可程度，但随着集体经济的不断壮大与经营水平的提高，“政经分离”的需求仍是需要面临和解决的问题。例如，嘉兴市已通过选择条件成熟的村（社区）进一步探索村级行政事务和集体经济事务分离的有效方法，有效防止了“交叉任职”可能产生的不利影响。

1.2 农村集体经济组织的动态治理机制

动态治理机制主要关乎静态治理结构的具体运行与落实[4]，其核心内容主要体现在决议方式与程序、内部机构的具体运行规则、债务化解方式等方面。

第一，在决议方式与程序方面，问卷统计结果显示，关于“您所在的村集体经济组织的重大事项通过什么方式决定”这一问题，嘉兴市样本地区村民选择“召开村集体经济组织成员大会或成员代表大会决定”、“由村集体经济组织理事长决定”、“由村党支部或村委会决定”的比例分别为76.4%、17.4%与6.2%，丽水市样本地区村民对上述3项的选择比例则分别为79.2%，11.3%与8.5%。在访谈中也了解到两市均鼓励抱团联合发展，从而通过规模化运作增加经营性收入。这表明，两市的农村集体经济组织基本落实了重大事项由集体经济组织成员共同决策的改革要求。而在查阅两市多个村集体的章程后发现，大部分村集体均有较为详细且较为一致的决议程序，对决议的发起方式、表决方式、决议效力、决议事项范围等均有一般性的规定。

第二，在内部机构的运行规则方面，两市在一系列深化改革的意见中均强调各地要建立股份经济合作社财务和资产管理、收益分配、股权管理、经济责任等制度，持续创新股份经济合作社的资产管理模式。而在具体的章程中，除对内部机构的职能进行详细规定外，还对内部机构的成员人数、任期限制、表决规则和召开程序等具体运行的规范做出了细致的规定，使得集体经济组织的经营决策事务得以充分执行。

第三，在集体债务化解方面，当问及“您所在的村如何化解集体债务”这一问题时，嘉兴市与丽水市选择“没有集体债务”的比例分别为86.2%与34.8%。在访谈中得知，嘉兴市大多数村集体均不存在集体债务，故没有较为统一的债务化解方案，而丽水市则针对集体债务存在较为普遍的情况发布了《莲都区村级债务化解方案》。化解村级债务与制止村级债务增长是深化农村综合改革、保障农村基层组织正常运转、促进城乡一体化建设、壮大村集体经济的重要举措[5]。丽水市通过“摸清底数、分类处理、逐年消化、控制新债”的方式，坚持属地管理原则，所在乡镇（街道）为化解村级债务责任主体，以村为实施主体，对乡镇（街道）实施捆绑考核；坚持因地制宜原则，各村针对债务产生的不同情况，逐项制订出了债务化解方案，实行“一村一策”；坚持积极稳妥原则，按照分析债务构成、摸清债权债务、理清化债思路等步骤，分阶段稳步推进，并适时对乡镇（街道）工作开展情况进行检查、验收和总结，积极探索村级财务管理长效机制，取得了明显的减债效果。

2 农村集体经济组织的成员资格

2.1 农村集体经济组织成员资格认定的一般规则

成员资格认定不仅是集体产权制度改革的核心工作之一，也是司法实践当中引起集体经济组织相关纠纷的焦点问题[6]。关于集体经济组织成员资格界定主体方面，有学者建议部分普遍性、争议较大或外部性较强的成员权界定问题可由国家通过制定一般标准来界定，对于因信息问题难以界定或界定成本很高的问题可由集体经济组织通过制定具体标准来界定[7]。虽然两市的相关政策文件中并未明确集体经济组织成员资格界定的主体，但从其改革的实践状况来看，成员资格认定在依据法律、法规及相关政策规定执行的同时，也充分尊重历史原因形成的传统集体经济组织成员界限，综合考虑了不同历史阶段集体经济组织成员的劳动贡献。除法律法规和政策规定以外，还做到了充分尊重农村长期以来形成的公序良俗，综合协调平衡各方面利益，坚持少数服从多数原则的同时尽量防止多数人侵犯少数人权益，特别注重保护妇女、儿童等弱势群体的利益，坚持身份的“唯一性”，有效防止了“两头占”、“两头空”现象的发生[8]。

在问及“您认为集体成员资格认定应当考虑哪些因素（可多选）”这一问题时，两市的受访村民选择“户口是否在本村”的比例分别为84.4%与77.6%。嘉兴市选择“平常是否在农村生产生活”、“是否对集体积累有贡献”、“是否以承包土地为主要生活来源”的比例分别为63.2%、27.3%、35.4%，丽水市对于以上3项的选择比例则分别为74.2%、13.2%、24.8%。在两地有关成员资格认定的文件当中也发现，户籍仍是判断成员资格的最主要因素，同时两市也考虑到了户籍被迁出或被注销的情况，均对成员资格的保留做出了相应规定。在调研过程中了解到，由于各地区的具体情况不尽相同，而对集体积累有贡献又没有统一的划分标准，故嘉兴市的规范性文件采取“以户籍为主、以承包地为辅”的原始取得模式，而丽水市则考虑到户籍被迁出或者被注销的情况，采取了“以户籍为主、以履行义务为辅”的一般成员认定规则。

在问及“您认为户籍在本村但嫁到外村的妇女属不属于本集体经济组织成员”与“外村的妇女嫁入本村但户籍未迁入本村时属不属于本集体经济组织成员”两项问题时，嘉兴市对两个问题选择“属于”的比例分别为73.6%、34.2%，丽水市选择“属于”的比例分别为69.8%、47.5%。嘉兴市农村对引发纠纷较多的外嫁女成员资格问题有着较为一致的认识与较为良好的解决方式。在与村民的交流中了解到，在认定外嫁女的成员资格方面虽然有一般性的规定，但外嫁女往往倾向于成为集体经济发展较好的集体经济组织成员。而丽水市对于妇女成员资格相关的问题也有较为完善的规定，即：凡拥有农村户口的妇女，在2001年10月14日（《关于批转市公安局在我市城区（镇）落户意见的通知》发布之日）以前与非农业户口男性结婚（即“农嫁非”妇女），本人及其所生子女已落户本村组的，有权参加二轮土地承包，所在村（组）不得擅自取消土地承包权。农村户口的妇女与农村户口男性结婚后（即“农嫁农”），应将户籍迁往男方，男方户籍所在村（组）应解决“农嫁农”妇女的土地承包经营权；若女方在男方所在村（组）落户，客观上无法取得土地承包权的，出嫁女的原所在村（组）不得强行收回原有的承包土地。

2.2 农村集体经济组织成员与股东身份关系辨析

农村集体经济组织成员与集体经济组织股东并非包含与被包含的关系，两者所对应的范围之间应是交集关系。例如，很多地区在进行成员资格认定时，由于以地域和血缘为基础的身份关系是股权改革的基础，成员权的行使亦是以熟人社会作为基础，成员之间具有天然的紧密性[9]，故对于某些不符合分股要求的部分特殊人群并非完全否定其成员资格，而是采取保留其成员资格的同时不分给股份或者暂不分相应类型股的做法，即对于已经享受其他社会福利待遇但户籍仍在本村的人员，若其在村集体没有承包地也未承担其他义务则不向其分股，若其尚有因继承等方式取得的承包地，则仅分给其相应的土地股，而不分给其人口股、劳龄股、福利股等其他股份类型，待其脱离集体经济组织分股的限制性条件时（即丧失其他社会性福利待遇时），仍可依成员资格向其再分股。根据此种划分方式，农村集体经济组织成员即可按其所享有的不同权益分为持股成员和非持股成员两种类型。而从持股的角度来看，持股股东亦可进一步分为成员股东与非成员股东，成员股东即由本集体经济组织的成员组成，而非成员股东则由丧失成员资格或外部通过股权流转方式取得股权的人员构成，成员股东一般均享有表决权、选举权和被选举权，而非成员股东主要通过流转、赠与等方式取得股权，进而获得股东资格，这部分股东并不拥有成员股东的上述权利，仅享有按股分红的权利。

3 农村集体资产的股份合作

3.1 集体经济组织的股权类型设置

早在2010年，嘉兴市就在《关于进一步深化农村集体资产产权制度改革的意见（试行）》中提出，股份量化原则上应以村在册人口、成员在经济合作社内的“农龄”等为综合计算依据，也可根据实际需要增设法人股、土地承包权股等，具体分配方案及所占比例须经社员（代表）会议民主讨论决定。丽水市在2014年发布的《关于加快推进丽水市农村产权制度改革的实施意见》中指出，集体经济组织成员的股权量化可分为人口福利股（人口股）和劳动贡献股（农龄股），而股东所持的股份可作为分红依据。股份分红应在年度审计的基础上，进行收益分配。在当年净收益中先提取不少于20%的公积、公益金，用于股份经济合作社发展；提取不少于10%的福利费，用于社员的福利事业开支；其他提留按实际需要由股东（代表）会议讨论决定。

在股权类型设置方面，是否设置集体股这一问题值得关注。当问及“您认为是否应当设置集体股时”，嘉兴市和丽水市村民选择“应该”的比例分别为67.2%和74.6%，且有61.3%的受访村民认为所在的股份经济合作社设置了集体股。从调研情况来看，嘉兴市大部分地区均不设置集体股，但设置了土地股、贡献股、福利股等特殊股份类型。丽水市在集体经济组织未达到一定经营收入的情况下，普遍仅设置人口股以简化按股分红的程序和步骤，与此同时为村民提供缴纳社保费、救济金等集体福利。调研得知，两市大多数的村集体均不设集体股，而是采取提取公积金与公益金的方式。在交流中了解到，不设置集体股主要有以下几方面的原因：一是保留集体股意味着集体经济组织也需要履行股东义务，但集体经济组织自身并没有脱离于集体成员的独立财产，故而没有履行股东义务相应的出资；二是如果允许集体经济组织持有股份，则集体股是否拥有表决权也是一个难以处理的问题，由于集体股作为一种普通股，表决权是其应有权能，不能仅仅类比于公司自身持股时不具有表决权的情况，故而很可能影响股东权利的正常行使并使得法律关系更加复杂[10]；三是由于集体股股东与其他股东共同享受集体收益的分配，故而也应该与其他股东一同承担经营亏损，但由于集体股拥有一部分的公共利益的性质，故而不能完全承担清偿责任，且后续还可能造成再次分配与“内部人控制”等问题。综上原因，两市大部分村集体均为减轻改革推进负担与切实保护集体成员利益而不设置集体股，而是采取提取公积金、公益金的方式，在满足公共事业要求以及实现偿还债务、弥补亏损、扩大再生产等制度功能的同时，能够有效避免集体股带来的产权主体不清、增加管理成本与权利义务不均等问题。

3.2 农村集体经济组织的股权管理模式

股权管理模式分为静态管理模式与动态管理模式，静态管理模式即不随集体成员人口的增减变动而调整股权的分配，而动态管理模式则是根据集体成员人口的变动及时地进行股权分配的调整。

从调研结果来看，两市大部分地区的集体经济组织均实行了“生不增，死不减”的股权静态管理模式。但从问卷统计结果来看，高达43%的村民认为股权动态管理模式更加符合自身利益，而认为股权静态管理模式更加符合现实需求的村民则占38%，其他19%的村民则认为可以先实行静态管理，待改革成果稳定后再进行动态管理。这实质上反映了两种管理模式各有优劣，动态管理模式由于需要频繁变动股权，其管理成本过高且存在股份可能被不断稀释的风险，但对于成员个体利益来说可能更加公平合理，故而常见于集体经济发展程度较好或者人口变动较少的村集体；而静态管理模式下的股权绝对稳定则可能与人口不断变动的现实情况脱节，导致部分成员分得的股份过少而使农村原有的社会保障福利功能难以发挥作用。然而，在大部分地区集体经济组织还未完全发展壮大的当下，多数村集体还是以大力发展集体经济为工作重心，即更偏向于管理成本相对较低的静态管理模式。例如，嘉兴市对个别存在的实行股权“动态管理”的村集体，在充分尊重成员意见的前提下进行由“动态管理”向“静态管理”转变的持续推动，而《莲都区股份经济合作社示范章程》中也明确规定股权原则上实行静态管理。

3.3 农村集体资产股份的流转权能

农村集体产权制度改革的重点就是要通过为农民进行赋权扩能从而促进农村产权交易的市场化，而产权交易的市场化则需要充分激活股权的各类流转权能。集体资产股份流转的主要方式转让、抵押担保和有偿退出等，这些流转方式是否能够在全国农村范围内有效实现对于改革的成效至关重要[11]。2015年，嘉兴市发布了《嘉兴市农村集体资产股权登记备案和交易管理细则》，明确了申请、受理、审核、备案等股权登记备案的一般程序性要求与股权交易的具体方式，农村集体资产股权交易的出让人为股权证上登记的股东，受让人原则上为同一股份经济合作社内部的成员。股权因转让、继承、赠与等方式发生权利转移的，应当自权利发生变化之日起的规定时限内到村（社区）股份经济合作社办理股权变更手续和进行登记备案。此外，还对交易的中止情形与终止情形进行了列举式规定。同年发布的《嘉兴市农村集体资产股权质押贷款管理办法》详细规定了股权质押贷款的发放条件、贷款用途、期限、利率、额度和还款方式，并严格规范了股权质押贷款流程、股权质押登记与股权质押贷款的管理等，进一步拓展了农村融资渠道，满足了农民创业创新的需求。丽水市虽然由于股权交易需求较少而暂时没有制定出较为完善的股权质押贷款细则，但也制定有《莲都区开展农村“三权”抵押贷款工作实施方案》，强调各乡镇（街道）和金融机构按照“先中心、后边远”的原则，先行选择经济条件较好、融资需求较大的中心村、城中村和城乡结合区域开展抵押贷款工作，由各金融机构按照要求制定落实农村产权抵押贷款的具体措施，并通过加强农村信用体系建设，开展信用户、信用村、信用乡镇（街道）评定与完善农户个人电子信用档案以创新担保组织形式，结合农户信用等级的评定结果优先保障信用农户的贷款需求。

从调研结果来看，两地对集体资产股份流转的规范都比较完善。当问及“您认为村民对集体资产的股权是否可以对外转让？”时，嘉兴市有25.7%的村民认为仅可以内部转让，9.6%的村民认为不可以转让，还有17.8%的村民认为可以转让给任何人；丽水市样本地区村民持上述3种观点的比例分别为21.3%、14.4%与11.2%。上述数据所蕴含的股权流转观念在两市的相关政策文件当中也有所体现，例如，嘉兴市出台的《农村股份合作社组织管理试点工作的指导意见》指出，股东的股权具有继承、转让和赠与的权能，且同一股份经济组织内部的成员具有优先转让权，对向组织外部转让的最高比例以及单个主体受让的股权比例均有限制，且应在农村产权交易机构内进行合法交易。而丽水市《莲都区农村集体经济组织示范章程》中明确规定，赋予股东对持有的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，股权允许按照市场化运作规定进行转让交易，但不得退股提现，且强调股权发生继承、转让、交易等变更情况应及时进行股权证书变更登记。

当问及“您是否愿意在产权交易平台进行交易时”，经统计，嘉兴和丽水市选择“没听说过”的村民分别占23.6%与45.7%，选择“愿意”的村民分别占46.9%与32.5%。而相关调研材料显示，嘉兴市于2015年做出了全面推进农村集体资产交易平台建设的工作部署，市一级按照“政府引导市场、市场公开交易、交易统一监管”的改革思路，探索开展农村集体资产股权交易服务，有效促进了农村集体资产产权流动，并接受村级以及投标者等交易相关主体的监督。丽水市按照“依法公开、自愿有偿、规范操作、有效监管”的要求，以农村产权交易为纽带，积极搭建农村产权交易平台，在2014年全面建立市、县、乡三级协作联动的农村产权交易服务体系与农村产权流转交易服务平台；而乡镇（街道）则设立了农村产权交易服务窗口。例如，莲都区农村产权交易网络平台建成并上线运行，14个乡镇（街道）全面完成了产权交易窗口设立、运行，建成了覆盖“市、区、乡”三级的农村产权交易平台体系，实行“统一信息发布、统一交易规则、统一交易鉴证、统一网络操作、统一平台建设”的“五统一”管理模式，并通过村便民服务中心等延伸覆盖到村。

4 完善农村集体产权制度改革的建议

4.1 分阶段进行“政经分离”，反刍集体经济组织治理机制

“政经分离”是对2015年《深化农村改革综合性实施方案》中“政经分开”试验持续深化的结果，但由于中国各地方农村集体经济发展水平及其组织方式在南方与北方、沿海与内地等不同区域之间差异甚巨，故而很难从法律层面进行规范。从上述调研结果来看，浙江两市的农村集体经济组织虽然发展水平较好，但仍存在“交叉任职”的问题，其主要原因是为了尽力避免法律规定和改革实践之间的冲突，并通过减少人员来节省开支从而减轻村级负担。这一做法固然可能会造成机制复杂、体制混淆以及经济发展与公共服务的不平衡，在弱化政府社会服务功能的同时容易对集体经济组织和农民的合法权益造成侵害，但“政经分离”基于其较高的制度成本需要根据村集体自身的发展阶段来逐步推进，故而需要将“政经分离”的推进方式步骤化和分类化。具体可从以下几方面着手。

其一，“政经分离”最根本的要素就是自治职能与经济职能的分离，而职能分离的关键则在于理顺集体资产产权关系并进行组织之间的资产账目分离。故而，“政经分离”最基础的要求和步骤即分别开设村集体的行政账目与经济账目，实行资产、账务和核算等方面的分离[12]，通过引入第三方会计核算机构或委派村务会计异地任职等做法提高审计核算方面的监督能力与报账水平，严格杜绝交叉任职人员混淆职权与随意挪用公款等行为，并且可以使集体资产的使用变得更加清晰透明、易于监管。

其二，在账目分离的基础上进行事务分离，即行政类事务归基层自治组织管理，而经济类事务由集体经济组织负责，同时以股份制改革为基础建立一套独立完善的经济决策机制，使事务分离带动决策分离，消除以往行政管辖格局下公共服务开支可能给村集体带来的不应由其承担的经济负担，同时也可以促进基层服务体系的规范化与制度化，使基层自治组织的职能回归本位。

其三，在事务分离具有完备有序的规范且集体经济发展水平达到一定阶段之后，人员任职的分离才有实践上的可行性。事务分离是人员分离的前提，如果不能很好地区分集体事务的属性，将经济类事务或经济成分更大的事务误认为行政类事务而交由基层自治组织管理，则其结果仍与“交叉任职”相同。因此，只有将账目分离与事务分离作为“政经分离”的基础性要件，才能真正使人员任职的分离达到最理想的效果，而只有集体经济发展到能够不断吸收和引进专业人才的程度，实质上的“交叉任职”以及政经不分所带来的危害才能逐渐消弭。

此外，在集体经济组织的内部治理方面还存在着一些不足之处，即资产交易和管理等方面运行规范的缺乏、监督机构职能发挥不充分以及集体经济组织管理层面的封闭性等问题[13]。故而，只有在发展集体经济的同时不断及时反刍集体经济组织治理机制，做到“回头看”与“再更新”，不断优化内部结构与管理经营模式，才能预防后续不良问题的滋生。

4.2 弱化成员资格认定的户籍标准，切实保障成员身份权益

集体成员资格的认定对于农民集体所有权主体的明晰至关重要，但中国目前与农村集体成员资格认定相关的一般规则存在立法方面的不足[14]，这在很大程度上造成司法实践的不统一，并进一步导致司法权威的严重受损[15]。而且，现有的认定标准在某些方面仍旧有所缺陷，如仅注重户籍标准可能会导致利益驱动下相对富裕的村集体户籍人口不断膨胀，而“户籍+”的复合标准虽然在地方实践中取得了较为良好的效果，但各地区差异化的条件设置不可避免会使跨区域司法裁定的难度增大[16]。从两市的实践情况来看，其成员资格认定当中对原始取得、法定取得的认定标准均包括户籍条件，对成员资格保留方面的规定具有一致性，对成员资格丧失的相关规定也较为类似，基本均包括对生产生活关系实质、生存保障基础等因素的判定。然而，农村集体经济组织成员是一个动态的集合体，人口的不断变动意味着在成员资格的认定上很难做到边界清晰[17]。从试点地区的具体实践来看，成员资格取得的途径一般包括原始取得、法定取得和申请取得，且将农村集体经济组织成员资格认定的标准划分为户籍标准、事实标准和复合标准[18]，但这3种标准在认定成员资格时需考虑的优先程度在中国不同地区的实践当中有很大不同。首先，虽然旧有的户籍管制制度使得户籍的变动有据可查，但随着户籍制度的放宽，农村人口已经逐渐实现在城市与农村、农村与农村之间的自由流动，这种流动导致部分村民因户口迁移等原因使得其在迁出地和迁入地均无法取得集体成员资格，出现了“两头空”的现象，这进一步说明了成员资格的户籍认定标准已与社会现实产生了一定程度的脱节，此外，实践中还出现了一些潜在的新成员类型[19]，故而户籍不再适宜作为农村集体经济组织成员资格认定的主要标准。其次，事实标准主要针对的是通过婚姻关系、收养关系、政策移民等法定途径取得成员资格的外来群体，尤其对于婚姻途径取得的成员资格更注重事实标准。如很多地区认为，对于在不同村集体之间存在婚姻关系的村民，即使户口未迁入，仅存在生产生活事实便可认定其为本集体经济组织成员，并且在拥有本村土地承包经营权时更容易被归属为本集体成员，对于因外出务工等原因而未长期在本集体生产、生活的村民，如其未弃荒承包土地的，也可以认定其具有成员资格。尽管事实标准的成员资格认定方式强调尊重事实，但如何判定具体事实关系则因包含较高的主观因素而容易引发争议，具体执行的可操作性也不容乐观。再次，“户籍+”的复合标准是许多地区结合实际情况采取的成员资格认定的折衷方式。该标准既包含了对农村社会中生存权与公平权的保障，同时还对集体义务履行、实质生产生活关系、土地承包关系等因素予以考量，但这种对各因素进行区别权重设置的方法也会面临各要素所占权重不统一的问题，导致看似因地制宜的成员资格界定标准出现地区间的极大差异，增加了跨区域司法裁定的难度[20]。

本研究认为，在改革初期各地大量以户籍标准认定成员资格的情况下，集体经济组织成员资格认定不宜采取以户籍标准为主的认定标准，而应着重考量认定对象是否以土地承包关系作为其基本生活保障，以基本生活保障及其衍生关系作为成员认定的一般标准更具有合理性与可操作性，拥有土地承包关系且以之为基本生活保障的村民应当是集体资产的实际享有者和受益者[21]，只有在充分保障农村土地发挥其社会保障功能的前提下，才有可能再进一步作为共同富裕的基石。户籍、生产生活事实、所作贡献与所尽义务等仅是成员资格的主要表现形式，以集体土地为基本生活保障的依托才是取得成员资格之合理性的本质特征。并且，大众普遍能够接受将生存保障因素作为判定特殊群体是否丧失成员资格的依据，尤其对于那些虽已取得城镇户口或形式上实现了“农转非”但并未纳入城市居民或城镇企业职工社会保障体系的人员，如“农嫁非”人员不能享有非农社会保障且其基本生活保障仍依托于农村承包地时，无论户口是否迁出或其是否在农村生活，只要未被纳入非农社会保障体系当中，均可认定其具有原集体经济组织成员资格。同时，以基本生活保障的认定标准为主还能有效规避“空挂户”、“挂靠户”等投机现象，防止富裕地区集体经济组织人口的膨胀，通过统一跨区域司法裁判规则，从而切实保障集体经济组织成员的实在利益[22]。

4.3 全面培育农村产权交易市场，提高集体经济政策扶持力度

农村产权交易市场分为有形市场（如产权交易所，包括下辖的县、镇、村产权服务站）和无形市场（如产权交易网络平台，包括产权交易门户网站、信息发布平台、三级网络交易市场），其主要发挥着两方面的作用：一是能够通过减少农业经营主体及农村金融机构的信息收集成本来降低交易费用；二是能够通过竞价、协议转让、拍卖等多种方式变卖、兑现产权，为农村金融机构提供一个变现相关权利的场所[23]。故而，只有全面推行农村产权交易市场的标准化建设，完善和细化各类产权交易流程，在关注弱势群体利益的前提下再从效率角度追求规模化[24]，才能达到有效盘活闲置资产资源与实现集体资产保值增值的目标。而在激励政策方面，可以适当调整土地托管、法律咨询、资产评估、金融担保等专门机构的税率，促使其扩大服务范围后提高市场的专业化水平，提高其入市积极性来为农村产权交易市场营造良好环境。在抵押贷款方面应对银行风险进行有效控制，例如可以设立“风险资金池”[25]与“项目池”[26]以及农业保险等风险缓释机制，促进农业经营风险防控机制与农村金融体系的形成。

此外，还应加强集体经济发展方面的政策引导和财政扶持，以农村产权交易为纽带，通过确权登记颁证，使农村集体经济组织和广大农民的主体地位与开放高效的农村产权流转市场相适应[27]。例如，可鼓励各地进行“飞地抱团”项目建设，拓宽“集体+”合作经济实施领域，利用闲置、低效土地等集体资产建设高标准厂房、农贸市场等城镇配套设施，促进城乡要素加速流动，调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴，扩大有效投资，加快农村基础设施和公共服务同标同质，促进乡村品质生活，最终才能使脱贫攻坚成果同集体产权改革有效衔接，实现以农村集体经济繁荣发展为基础的共同富裕目标。