论经合组织三重教育身份的制度张力与政策反思

●吕云震 王粤龙

OECD(经济合作与发展组织，简称经合组织)于2000年推出的国际学生评估项目(programme for international student assessment，以下简称PISA)，通过测试各国15岁青少年的基本素养，分析并预测各国青少年适应今后社会发展的能力，从而有效评估各国的教育系统、树立教育榜样并提出改进建议。随着PISA影响力的扩大，越来越多国家的教育政策制定者开始依据PISA结果进行本国教育改革，其中最具代表性的是德国在2000年PISA测试表现极度不佳后进行的针对性改革。同时，一线教育工作者们将PISA核心素养和终身学习的培养目标付诸教学实践，创造出一副全新的全球教育教学生态。此外，PISA的教育影响还通过媒体被扩大。媒体通过将PISA排名与教育质量挂钩，引起了社会广泛的舆论关注以及大众对教育质量的普遍焦虑。总之，PISA的影响渗透在教育政策、教学实践和教育舆论三方面，其影响力广泛而显著。

这股“PISA热”的背后，OECD通过PISA建构着具有全球意义的素养体系和知识框架，通过数据来测量各国真实的教育水平，提供教育监测报告，从而达到教育治理的目的。因此，OECD通过PISA项目的实施表现出以下三重教育身份：教育理念建构者、教育质量评价者与全球教育治理者。通过三种身份的相互配合，OECD塑造出自身在全球的影响力。

一、作为教育理念建构者的OECD

OECD全球影响力的扩大，最根本的原因在于其对核心素养与教育知识的建构，可以说OECD建构起了一种教育的确定性。具体而言，OECD通过提出21世纪学生需要掌握的核心素养和终身学习的目标，提供了一种新的知识观和人才观，引导着各国教育改革的方向。

(一)新的知识观与人才观

PISA产生于世界各国对于充满不确定性的教育的焦虑的时代。20世纪末，知识经济发展、信息时代到来、国际竞争加剧、教育不均衡等一系列问题和挑战引起了各国对教育的反思与焦虑。为了应对时代危机，各国也纷纷进行教育改革，改革的内容虽各有不同，但目标都指向改善基础教育质量，培养面向21世纪的人才。PISA在此大背景下产生，其任务是消除各国对教育不确定性的焦虑，并为教育找到一条确定的发展道路，以应对新时代带来的新挑战。

基于此，OECD建构了新的教育理念——以素养为基础的知识观和以终身学习能力为核心的人才观。素养是一种上位于能力的概念，是对能力的抽象与情境普适化，具有可测性、超情境性的特征，是一种实践性的知识。OECD将其定义为15岁青少年面对未来社会所需要的最低知识要求，任何国家或地区的课程都应该达到的最低标准。[1]基本素养是一种比较抽象的概念，需要将其放在知识观发展的历史坐标上阐释。早期的知识观认为知识为概念，概念的认知与理解代表知识的获得。近代以来，面对日益复杂的生活情境，逐渐兴起了以能力为基础的新知识观。认为概念的获得并非知识产生程序的终结，只有将概念上升为能力，能够理解概念并加以运用，才是真正意义上的知识获得。到了现代，能力知识观进一步发展，过往能力概念的繁杂与细碎限制了人的全面发展，因此在全面发展教育的需求下，出现了将能力精简为核心能力的趋势。20世纪末，在一系列世界性挑战的冲击下，知识需要面对充满不确定的未来和更为复杂的情境。因此，学生除了掌握核心能力，还需要对能力进行选择、迁移和转化，将其运用于不同的情境，这就需要一个更上位于核心能力的概念——素养对其进行定义。

除了拥有可以适应于不断变化的未来情境的素养，OECD还提出未来公民需要更新自己的素养与知识，成为一名终身学习者。OECD并没有用学生(student)描述测试对象，而是学习者(learner)，描述评价的对象也不是学校教育(school education)，而是教育系统对于培养终身学习者的效果与质量。从这些用词可以看出，OECD对人才的认知已经跳出学校层面的学科实践领域，上升到社会层面的文化实践领域。[2]这意味着OECD需要培养出的人才具备更长的学习与自我更新周期，拥有更强的情境适应能力与实践能力，以应对瞬息万变的现实与充满不确定性的未来。

OECD通过全新的知识观与人才观，建构了一种教育的确定性——确定的立足点与前进方向。其通过对教育不确定性的消除，缓解了国际范围内对于教育的焦虑，因此获得广泛的认可和信任，因此生成了一种“相信PISA的测试内容能够充分反映一个国家的教育系统”的认知倾向。

(二)教育理念建构的实质——工具化

OECD的成功之处在于它在教育失去确定性根基的节点通过新的知识观与人才观为教育建构了新的确定性。但OECD所建构的新的教育确定性，需要我们警惕。

PISA诞生前教育所面临的不确定性是一系列的世界性挑战冲击的结果。而这一系列的世界性挑战，包括知识经济、全球竞争等，本质上是全球经济竞争的加剧与生产条件的革新。换言之，当时教育的不确定性本质上是原有教育生态与新经济形式与生产条件之间的不匹配，是教育与经济的错位。因此，OECD建构的教育的确定性实质是教育与经济的确定性联系，其重新连接了教育与经济之间的确定性联系。OECD建构起教育确定性的同时，将教育的经济价值置于教育价值之前。2014年，80位国际著名的教育学者联名写了一封给OECD的公开信，列举了PISA的七大消极影响。其中一条就指出OECD将公共学校的经济功能放在首位，夸大了培养就业能力在教育系统中的地位，而忽略了教育自身的功能与规律。[3]

同样，终身学习者是一种能够在充满不确定性的未来通过自我更新而始终与变化的现实相适应的人才，是PISA完成教育确定性建构的另一核心要素。OECD的终身学习概念看似扩充了教育的内涵，但实际上将教育简化为“学”，在实践中又将“学”简化为掌握与经济相关的知识和技能。[4]因此，终身学习者的本质在于不断适应变化的生产环境而始终保持生产价值。在此语境下，教育所培养的人才就不再是全面发展的全人，而是一种高效能与适应能力强的生产者。以素养为核心的知识观是OECD建构教育确定性的另一因素。OECD的素养概念实质上是在人力资本的框架下，将知识转化为适应性强、可迁移的人力资本价值。[5]

OECD通过提出素养和终身学习理念，建构教育确定性的同时，实际上已经将教育工具化为人力资本的培养过程和经济发展的支持系统。当我们运用PISA数据时应该认识到，PISA所关注的并不是教育本身，而是教育对于经济的效益。

二、作为教育质量评价者的OECD

OECD的成功不仅在于它作为教育理念建构者重新建构了教育的确定性，而且在于它在所建构的框架下，能够作为教育质量评价者描述与评价各参评国的教育系统，从横向的全球维度和纵向的PISA每一轮变化维度为各国教育提供了可比较的评价体系。如果说作为教育理念建构者的OECD确定了教育的未来，那么作为教育质量评价者的OECD则定位了教育的当下。但也需要认识到，OECD引以为傲的PISA评价体系，在技术、测量维度等方面遭受来自各方的质疑与批判。

(一)通过PISA建立多维度评价体系

PISA的测试内容包括两个主要部分——对学生素养的测评问卷和一系列针对学习者个人基本情况、学校、家庭等方面的配套问卷。前者通过测试该国随机选择的15岁青少年的基本素养水平，反映该国教育系统的质量与公平状况。测试共分为三个内容——科学素养，阅读素养，数学素养，在2015年及之后的测试中，PISA还加入了问题解决、财经素养以及全球胜任力的测试。每个素养分为四个维度——定义特征、内容维度、认知能力维度和情境运用维度。而后者旨在探索个人、家庭、学校与政府投入等因素对于学生素养成绩的影响，分析其对该国教育系统质量与公平的影响。

PISA通过提供测试分数来确定该国教育系统质量的绝对水平，还运用国际排名的机制，通过横向的全球比较与纵向的分时期比较对该国教育系统质量进行相对水平的评价。总而言之，PISA在测试内容的选择上涵盖了事实描述与原因分析两个维度，在测试结果的呈现方式上涵盖了绝对水平描述、横向国际比较和纵向分时期比较三个维度。多维度的评价内容和结果呈现清晰全面地描述了受测国教育系统的质量的现状及影响因素，使得PISA测试迅速建立了其在全球范围内的广泛影响力。PISA的独特性在于它的评价对象并非学生对特定知识的掌握情况，而是通过学生素养的评价得出一个国家教育系统的质量水平与公平程度。OECD对PISA的宗旨进行过以下表述：帮助各国了解定位学校系统的质量、公平、效率在全球的水平。并基于此提出了PISA四个具体的评价目的：学习成果质量、学习机会均等性与结果等价性、教育过程的有效性和效率、教育对经济的影响。

(二)对OECD评价体系的批判与反思

对OECD评价体系的批判与反思主要体现在测评对象的选择、测评内容的编排和评价结果的解释三方面。

在测评对象的选择方面，有学者提出PISA在部分地区选择的学生对象不合理。例如，德国的15岁青少年已经有部分分流到了职业教育系统，培养方向的不同必然会影响他们在PISA测试中的得分，进而影响德国在PISA中得分的可信度。此外，PISA被指责忽视了特殊儿童的教育。而在配套问卷的设置上，PISA也被质疑对教师的关注太少，忽视了教师在教育中的重要作用。[6]

PISA在测试内容的编排方面同样备受质疑。首先，PISA的内容并不能完全覆盖一个教育系统应有的功能。仅仅关注可量化、可测量的指标，会窄化教育的功能，忽视了道德教育、公民教育等层面的功能。其次，由于翻译导致的意义偏差和文化差异，进而带来的理解偏差使得PISA的题目是否具有跨文化的有效性也值得进一步论证。例如，英文题目“how many sides are there in heptagon”如果翻译成中文就成了“七边形有多少边”这样不证自明的废题，失去了测试的意义。最后，PISA测试与本土课程的相关性太弱，测量得到的学生的素养水平，似乎更能说明学生的智商问题，而非教育系统的效能。

在测试结果的解释方面，部分学者提出PISA的透明度不高，问询机制不完善。正如上述80名学者在公开信指出，OECD不应在PISA测试中保持一副“高高在上的救世主”面孔，而要开放测试的编制和结果的解读过程。通过实施公开透明的问责机制，保障各测试国共同参与题目编制和结果解读，使多元的利益诉求得到应答。只有这样，OECD才能实现全球教育的共同治理，其结果的信效度也才能得到更多认可。[7]也有学者批判PISA通过排名解释教育的做法会导致部分受测国出现追求排名的短期效应。而且忽视国情、单薄的排名体系会带来很多教育本身之外的问题。[8]例如，澳大利亚、加拿大等大国的教育容量、国内教育情况的复杂性、教育目标与层次的多元性都与芬兰、立陶宛等人口小国有着巨大差异。此外，有些国家是以部分地区或单个城市参加PISA的，这样得到的PISA结果并不能完全代表整个国家的PISA水平，因此不应忽视各国参加PISA的具体情况而直接进行排名上的比较。但近年来随着PISA测试的不断深入，PISA在技术上愈加成熟，对OECD在技术层面的质疑也逐渐减少。

三、作为全球教育治理者的OECD

OECD提出了新的人才观与知识观，指明了教育的未来；对各参评国的教育体系效能与公平程度进行了多维度的评价，描述了教育的当下。基于这两者，OECD发挥其第三个教育身份的作用，即作为全球教育治理者为各国填补当下与未来的出现的差距提供路径指导，从而实现全球教育治理。但我们需要警惕，OECD提出的教育发展和改革路径背后代表的是OECD的新自由主义价值观，维护的是当前发达国家主导的世界格局。

(一)呈现证据与差距——OECD的治理模式

教育治理的实现依赖于教育改革的推进，而教育改革的推进依赖于教育政策的推行，教育政策是教育治理的基本单位。因此，引导各国在政策上做出创新与突破是OECD实现教育治理的基本手段。

政策学领域将政策的产生定义为问题流、政治流和政策流的汇流，而推动这三者汇合的动力是确定的事实和事实与理想状态的落差，前者是政策产生的基础，后者则推动着政策的执行。基于此，OECD为了推动各国的教育政策改革，需要提供代表教育问题的事实和代表理想状态的教育愿景，并阐释事实与愿景之间的差距。OECD通过PISA数据提供基于实证的政策建议，并通过排名机制加以强化。OECD以通过多维度的测评得到的教育系统效能与质量的数据作为事实描述，为各受测国提供政策制定与改革的信息基础。但各国的教育系统发展均是在本土情境下长期演进的结果，已经形成了路径依赖。因此，除了简单的事实描述，更强有力的事实冲击是必要的。于是，OECD运用排名机制来强化这一事实。“排名是最简单、直观的量化表述，是一种事实的表征、建构与放大。”[9]排名对事实有着显著的强化作用。这是因为排名的简单直观赋予了它减少社会认知差距的天然优势，能够为更多人理解和接纳，避免了复杂表达与主观加工带来的认知上的不确定性，因此会被赋予客观中立的印象，从而获得理性权威的力量，能够人为地在数据的基础上赋予价值评价。PISA的数据通过排名机制加以呈现，事实上并没有改变该国教育系统效能的现状，但如果一个国家的排名偏低，“教育质量差，教育问题多”的标签就会贴在该国的教育系统上。OECD通过排名机制，将各国的教育系统效能直观转化为一个数据，并进行全球范围内的比较，带来了更大的事实冲击效果，推动了各国教育政策的改革和全球教育治理的进程。

(二)对OECD教育治理的审视

OECD在教育治理中过多强调未来与他国经验，而忽视了教育的当下与本土情境。这引发了各种批评声音，认为OECD所实现的教育治理并非基于原有现实的改进，而是一种凭空的建构，违背了教育发展的内在规律。其实，这反映了OECD教育治理的内在逻辑本质上是排他和趋利的。作为治理者的OECD所奉行的治理目标是推进教育系统的质量与公平。正如前文所述，OECD语境下的教育质量与公平实际上是最大限度发挥教育对经济的作用和保证人力资本培养的进入与转化机制高效运转。OECD推动各国经济发展的核心在于提高各国在全球市场的参与度与贡献率，从而实现全球经济的稳定与繁荣。当前国际市场的核心价值是全球主义，经济上的新自由主义与政治上的新保守主义。OECD通过教育治理维护全球市场，推行全球市场的价值观——一种追求标准化和维持现有制度的新自由主义，实际上隐蔽地排斥了多元文化主义、后现代主义与反全球化思想所追求的多元与变革。若强制推行某一种价值观，就会导致“同质化”，造成对教育的文化性与实践性的破坏。

因此，OECD通过PISA巧妙地实现了对当前国际市场秩序和西方优势地位的维护，消解了异质文化与思想对全球市场秩序的冲击。在新自由主义的教育价值观念下，教育成为了人力资本的升值，因此竞争与效率成为教育的主旋律。[11]在此背景下，欠发达国家的优秀学生会选择前往文凭价值更高的西方发达国家的学校求学，而放弃本国的学校。西方发达国家无形中实现了对欠发达国家精英进行价值传递，从而让欠发达国家接纳西方的价值体系。当前拉丁美洲的精英就存在普遍的“价值西化”现象，导致拉丁美洲出现了精英与大众割裂的局面，民粹主义由此衍生。因此，各国应该对OECD倡导价值倾向保持警惕，批判地看待OECD教育政策导向。

四、结语：OECD的智慧与局限

在全球化日益深化的背景下，各个国家都感受到教育发展面临巨大危机。在此背景下，OECD通过教育理念建构者、教育质量评价者和全球教育治理者三重身份的相互配合，重新建构教育的确定性，并在此框架下进行教育测评，提供教育改革的证据，推动全球教育治理，将最初建构的确定性由理念层面转化为现实。OECD在理念层面建构了教育的确定性，并逐渐在实践层面通过教育治理将其变为现实，缓解了世界范围内对于教育发展的焦虑与危机感，从而获得了全球范围的广泛影响力。这是OECD在全球治理中表现出的智慧。

但同时，OECD三重教育身份相互配合背后依据的价值并非为了教育发展本身而是追求经济发展。OECD建构的教育的确定性本质上是在生产条件与经济竞争环境变化的背景下教育重新适应经济的方式。在此框架下，OECD通过测评得到的教育数据并不是教育的全部，而是教育对经济发展的适应与贡献能力。因此，在此基础上的OECD教育治理最终也并非站在教育的角度来提高全球教育质量，而是站在经济立场上通过教育推动当前全球经济的稳定与繁荣。其背后隐藏着对全球主义和新自由主义的维护，以及对代表异质思想的多元文化主义和后现代主义的排斥。简而言之，对教育的窄化与工具性认知，排他性的教育治理立场和教育测评上的技术缺陷都是OECD在全球教育治理中表现出的局限。

因此，需要认识到OECD本身是经济组织而非教育组织，它从经济的视角测评和理解教育也无可厚非。正如OECD在阐释PISA时从未表示这是对教育质量的测评，而是一直强调这是对教育系统与社会经济发展之间联系的测评。但作为教育工作者，需要牢牢把握教育的内在规律，理解PISA背后的经济逻辑与教育发展背后教育逻辑之间的差异，避免落入直接将PISA规律等同于教育规律的陷阱。要正确认识到，PISA只是作为审视和思考教育的一种工具和视角，其反映的只是教育的一部分，而非教育的全貌。