土地规划管理与城乡规划内容融入国土空间规划的关系研究

文／刘丰源 枣庄市城乡规划事业发展中心 山东枣庄 277800

引言：

对土地资源的利用一直存在诸多现实矛盾，如土地规划与城乡规划建设间的矛盾、城市土地规划与国土空间规划间的矛盾等等，这些矛盾是阻碍我国土地资源得以有效利用的重要因素，对于如何解决这些问题我国研究学者提出过许多旅游建设性的建议，本文对既有研究结果进行梳理与总结，并进一步提出自己的看法与见解，可以在一定程度上弥补该研究领域的空白，对我国城乡规划建设和国土空间规划也具有一定现实指导意义。

1、城乡规划建设与土地规划管理的关系

1．1 城乡规划建设与土地规划管理相互促进

城乡规划建设与土地规划管理之间的关系主要体现在以下两个方面：第一，土地规划管理是实行城乡规划建设的关键。对土地的规划与管理会直接影响到土地的利用效率，而对土地资源的合理应用更是提升居民生活质量的关键，合理地利用土地资源，可以为居民提供生产生活所需食物、水源、工作岗位等核心资源，而城乡规划建设的根本目的也是要提高居民的生活水平，搭建更优质的城乡居住环境，因此，土地规划管理是实现城乡规划建设目标的关键，只有对土地资源进行有效的规划与管理，才能为城乡居民提供高质量生活[1]。第二，土地规划管理的实施需要城乡规划建设的支持，土地规划管理要以城乡建设为主体，土地规划管理不能够阻碍城乡发展，必要的时候也要为城乡发展做出一定让步，因此土地规划管理需要与城乡规划建设相结合，在城乡规划建设总目标的指导下，采取合适的土地规划管理方案，对土地资源进行合理应用。

1．2 城乡规划建设与土地规划管理间的矛盾

第一，在实施方法上存在矛盾。要开张城乡规划建设，首先需要进行土地规划管理，对原有的土地资源进行重新规划，这就涉及到一个土地占用的问题，要想实现城市化发展，就需要将原有的乡村土地资源进行重新规划，占有农户的土地资源进行城市化建设。而在这一过程中，农户对土地占用是持抵触态度的，虽然政府部门会给予农户足额的占用补偿，但生活在乡村中的农户普遍具有极强的宗族观念和故土情怀，其不愿意搬家，更不愿意原有的土地被占用，这就出现了一个实施方法的矛盾，大量农户拒不配合土地规划管理，但又期望可以通过城乡规划建设来提高现有生活质量，享受城市化带来的便利，这一矛盾会严重阻碍土地规划进程，导致土地规划工作难以顺利进行，而没有土地规划作为基础，自然也难以开展有效的城乡规划建设。

第二，在工作内容上存在矛盾。虽然土地规划管理和城乡规划建设都是为了实现我国的现代化和城市化建设目标而努力，但因二者工作内容上的差异，其也存在一定的矛盾。具体而言，土地规划管理需要对区域内的所有的土地资源进行规划和管理，以保证土地资源的利用效率，避免出现土地资源浪费问题，而城乡规划建设的主要工作内容则是对城乡区域土地资源的重新规划与利用，使其服务于城市化建设，提高我国乡镇区域的城市化建设水平。而这就出现了一个矛盾，土地规划管理需要兼顾各方的土地资源利用需求，乡村居民期望可以获得组合的农耕用地，而城市建设又要有足够的城市用地和工业用地，但城乡规划建设只需要考虑如何利用土地资源开展城市化建设，其不可避免地会期望用于更多可以用的工业用地和建设用地，为满足城乡规划建设需要，土地规划管理必须对原有的农耕用地进行削减，这也会触动农户的利益，内有足够土地资源的农户优惠来到城市谋生，导致城市人口数量众多而乡村区域缺少人才资源，进而影响城乡规划建设。

2、城市土地利用规划存在的现实问题分析

2．1 土地利用率低

传统的国土空间规划与现代城市规划间存在一定矛盾，国土空间规划与各城市间的土地规划处于相对独立的状态，导致土地规划管理职权重叠，出现多头领导的现象，严重影响土管理效率，不利于城市的现代化发展。而各部门职权划分不明确，导致土地审批流程过长，很多土地资源利用问题无法得到有效解决，进而严重影响土地利用效率，阻碍城市发展[2]。另一方面，地方城市对土地资源的利用也存在浪费现象，部分城市政府为提升城市GDP 指标，盲目进行招商引资和土地审批，将大量优质农田划分为工业用地，导致该城市农业发展水平遭到严重打击，且对土地利用效率也缺乏有效监管，部分化工企业肆意排放化学污水和化学肥料，对周围土地资源造成严重污染，土地资源浪费现象严重。

2．2 新时期的土地资源规划不完善

优化土地资源配置是提升经济发展水平、推进现代城市发展的重要措施，而随着我国经济社会发展进入新时期，旧有的土地资源规划模式已经不适用于现代化城市发展需求，管理部门需要对旧有的土地资源管理模式进行革新，以提升土地资源利用效率，满足城市现代化发展的需要。新时期现代城市发展对土地规划提出的新问题主要体现在以下两个方面：第一，随着城市化建设的飞速发展，乡村居民大量入城，乡村耕地出现无人耕种的情况，土地规划部门必须重新规划乡村耕地资源，在保证农作物产量的基础上解决乡村地多人少的问题。第二，现代城市的发展对乡村发展产生巨大冲击，乡村土地资源的利用出现严重失衡，大量耕地被占用为工业用地，严重阻碍了农业经济的发展，土地规划部门必须解决这一问题，以保证农业与工业的协调发展。

2．3 城市规划与土地规划管理方法间存在一定矛盾

城市规划与土地规划管理方法之间的矛盾主要体现在两个方面：第一，在进行土地规划过程中，经常会出现土地的所有权不属于当地政府或企业和个人已经征用土地等情况，要执行土地规划方案，政府有关部门就必须重新购入该土地，这需要政府投入大量的资金成本，不仅会加大城市土地规划的经济负担，同时也可能产生一定的经济纠纷，进而影响后续土地规划工作的顺利进行[3]。第二，随着经济社会的飞速发展，建设用地和工业用地的需求再进一步增加，如果政府有关部门没有严格控制农业用地与非农业用地，大量农业用地都会被建设用地和工业用地所侵占，进而影响我国农业经济的健康发展，而政府对农业用地的严格管控又会导致工业用地和建设用地资源不足的问题，进而阻碍城市发展速度，这是土地规划部门亟需解决的重要矛盾。

2．4 信息数据不够完善

我国城市发展仍处于起步阶段，在城市周边仍存在许多乡村区域未完成城市化转变，而对乡村区域的土地管制难度相对较大，土地管理部门仅能对乡村土地面积进行简单测量，更进一步地测量和信息收集就面临着极大的阻力，很多土地的所有权尚不明确，不合理使用土地的现象屡禁不止，在这种情况下，土地规划部门难以对城乡区域内的所有土地进行测量与管控，所收集到的信息数据也不够完善，没有充足的信息数据自然也难以建立起切实有效的土地信息数据库，对土地的利用与规划效率相对低下。

3、城乡规划与土地规划之间矛盾的解决措施

3．1 逐步完善空间规划法律法规体系

为推进城市规划与土地规划之间矛盾的合理解决，政府应注重完善相关法律法规和管理条例，以为土地规划和城乡规划方案的有效落实提供全面的法律保障，同时也起到一定的监督规范作用，以保证我国城乡区域的发展与建设处于正确轨道。逐步完善空间规划法律法规需要注意两个要点，一是要注重法律法规和管理条例的时效性，要根据现代城市的实际发展需要不断完善旧有的法律法规，从而使空间规划法律法规体系适应新时期城乡现代化发展提出的新要求。二是要注意做好过渡时期的法律衔接工作，不断补充和完善旧有的法律法规和管理条例，以为土地规划与城乡规划提供全面的法律制度保障。

3．2 促进国土空间规划内容与城市规划的融合

有关部门还应深入推进土地规划方案与城乡规划内容的深度融合，以进一步提升土地规划方案对城乡发展的适应性和灵活性，以保证土地规划方案的合理性与实效性。根据本文的调查研究发现，传统的土地规划与地方城乡规划是相互独立的，这导致土地规划方案与地方城乡规划方案间缺乏适应性，而地方城乡区域规划方案为顺应国家政府制定的土地规划方案，不得不放弃一部分开发建设方案，会在一定程度上阻碍城市的现代化发展和乡村的城市化发展进程[4]。因此，有关部门应进一步优化土地规划模式，深化细化土地规划工作，加强与地方城市规划的密切联系，明确城乡设计发展需要，进而制定细分化的土地规划方案，促进土地规划与城乡规划的深入融合，以推进现代化城市的建设与发展，满足乡村城市化发展需要。具体而言，结合城乡规划以进一步提升国土空间规划成效可以从两方面着手：第一，多规并存，城乡建设需要设计多方面多层次的土地规划，如城乡交通、能源、农业等多个方面，城建规划部门应发挥国土空间规划的纲领性作用，建立一个统筹管理体系，保证多种规划方案共同实行，进而提升城乡建设水平。第二，规划部门还应注意对周边环境的保护，环境问题是城乡规划不可跨越的底线，城乡规划要严格遵守国土空间规划方案中对城乡环境管理与保护原则，以保证城市建设工作的有序展开，进而减少对周边环境的影响，助推我国建立资源节约型社会和环境友好型社会的美好目标的实现。

3．3 完善国土空间基础信息平台

为提升我国土地规划和现代城乡规划的科学性和实效性，政府有关部门应积极引入信息技术，依托互联网建立土地空间基础信息平台，从而提高对我国土地信息及相关数据的利用效率，优化城乡规划成效，以推进现代城市发展水平的提升。具体到实际的规划工作中，国家有关部门和各城市的城建部门要加大对管辖区域土地的测绘力度，尽可能地提升土地测绘精度，为土地基础信息数据库提供精准的土地测绘数据，以便有关部门进行细致的土地资源规划。同时，建立国家土地基础信息平台还可以为各城市与乡村区域建立畅通的交流渠道，方便各城市和乡村政府间规划部门的沟通与交流，进而提升土地资源规划的整体性和协调性，推进各城市与乡村间的深入合作和资源交换，以提升我国城乡区域的整体发展水平。

3．4 强调土地规划的全面性

为解决土地规划与城乡规划之间的矛盾，政府有关部门必须强调土地规划的全面性，兼顾城乡发展的各个方面，以提升国家整体土地空间规划的协调性，从而推进我国城市化进程的顺利进行。土地规划的全面性主要包括以下三个要点：第一，土地规划方案要注重陆海统筹，要把海洋规划看作土地规划的重要组成部分，进而充分利用我国丰富的海洋资源，推进沿海城市的发展速度，通过合理的城市规划助推沿海乡村的城市化建设，以提升城市整体发展水平。第二，政府有关部门还要注重对城市资源的规划，要明确各城市的发展方向，进而对该城市的土地资源进行细致规划，最大程度发挥该城市的资源优势，推进城市的现代化发展。第三，在进行土地规划与城市规划时，还要注意各城市间的协调性，要充分发挥交通运输网络的联通作用，明确划分各交通道路用地，加紧交通运输网络建设，以推进各城市间的协调发展，进而助推我国国民经济的健康发展。

3．5 制定多方面的土地规划治理指标

制定多方面的土地规划治理指标是土地规划与城乡规划的重要环节，明确的土地规划治理指标可以对土地规划工作起到重要的指导作用，使其不偏离既定的规划方向，以保证城乡发展符合国家发展需要，进而提升我国土地地源利用效率，助推我国整体发展水平的提升。在具体的土地规划治理指标制定过程中，有关部门应将城乡治理指标进行分解，制定独立的现代化城市发展目标和乡村城市化发展目标，进而明确划分农业用地和城市化建设用地，加大土地资源利用效率，推进我国城市化建设的健康发展[5]。同时，在制定土地规划治理指标时，有关部门还必须坚守耕地面积红线，要正确认识农业发展对我国整体发展的重要作用，在不改变耕地数量的基础上，尽可能地优化土地资源配置，提升农产品产量，在保证我国农业健康发展的同时，推进我国现代化城市发展进程，全面提升城乡居民的生活水平。

4、二者融合国土空间规划的方法与途径

4．1 各个部门积极展开合作保护生态环境

随着我国可持续发展战略的深入推行，环境保护已经成为城市发展和国土空间规划的重要目标，而言将土地规划管理与城乡规划内容融入到国土空间规划中，就必须围绕可持续发展目标制定相应的规划方案与规划内容，国家国土空间规划部门与城乡地方政府的土地规划部门要通力合作，围绕同一目标协商土地规划方案，在满足城乡区域发展需要的基础上，尽可能地健身土地规划对自然环境的破坏，以实现绿色环保的生态发展目标。

4．2 做好土地储备管理工作

土地储备管理也是国土空间规划的重要组成部分之一，土地储备管理的难度极大，城乡政府很难开展有效的土地储备管理，更多地要依赖有关部门从全国范围内开展土地储备管理，对国土空间资源进行有效规划，才能够制定出一个长远、高效的土地资源利用与储存方案。而土地储备管理也需要城乡政府部门的支持与帮助，为避免土地储备管理影响到城乡发展进程，也为避免城乡发展侵占储备土地资源，国土空间规划必须与土地规划管理和城乡土地规划进行有机结合，针对城乡区域内的居民土地应用需求和城市发展需要来规划城乡区域内的土地资源，将有储备价值的土地资源分离出来，将具有较高商业价值的土地投入生产，以保证城乡区域的健康发展[6]。其次，城乡政府部门也要做好对储备土地资源的档案管理工作，定期对储备土地进行数据测量并记录在案，一旦出现土地变更就要立刻想国家有关部门上报，当需要使用储备土地资源时也要及时申报，以保证储备土地资源得以有效应用。

结语：

综上所述，城乡规划建设与土地规划管理间具有极为密切的关系，二者相互影响，相互作用，二者都是城市规划的重要组成部分，对推进我国城市化发展进程具有重要意义。而将二者融入到国土空间规划中，也可以有效填补国土空间规划的空白，是将国土空间规划方案切实落实到城乡区域发展进程中的有效途径。基于此，本文针对城市土地利用规划中存在的现实问题加以研究，并提出具体的解决城市规划与土地规划矛盾、将二者融入国土空间规划的措施与途径，可以有效提高我国土地资源利用效率，进一步推进我国城市的现代化发展。