独立学院转设有关问题分析与建议

方大胜 （南京审计大学金审学院）

独立学院作为我国高等教育特有的一种办学模式，在创新体制机制、培养应用型人才、服务经济发展、促进高等教育大众化等方面做出了积极贡献。然而，独立学院在快速发展中也存在法人财产权落实不到位、法人治理结构不完善、办学定位不明晰、师资力量不足等问题。新时代，我国高等教育发展方式发生根本性转变，从以规模扩张为特征的外延式发展，转变为以提高质量为核心的内涵式发展。规范独立学院发展，推进独立学院转设为独立设置的普通高校,是贯彻落实新发展理念、深化高等教育改革的重要举措。2020年5月，教育部印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，明确了独立学院转设的路线图和时间表，将独立学院转设工作提上了快车道。

一、独立学院产生的背景

独立学院是我国高等教育大众化的产物，其前身是由普通公办本科高校举办的国有民办性质二级学院，最早出现在经济发展比较好的江苏、浙江等省。1998年，东南大学中大学院（后更名为东南大学成贤学院）正式成立，由此拉开了我国公办高校举办国有民办二级学院的序幕。同年，苏州大学文正学院成立。1999年，浙江省相继成立了浙江大学城市学院、浙江工业大学之江学院等一批国有民办二级学院。进入21世纪，公办本科高校举办的国有民办二级学院如雨后春笋般出现，办学形式也趋多样，除公办本科高校独立举办外，还诞生了一批由公办本科高校与地方政府、国有企业、社会民间资本等不同投资主体合作举办的二级学院。

早期的民办二级学院大多与母体高校同处一个校园，共享母校师资、设备等教育资源，办学很不规范。为加强管理，教育部于2003年4月发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，将民办二级学院正式命名为“独立学院”，要求独立学院做到“七个独立”，即“必须具有独立的校园和办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，具有独立法人资格，能够独立承担民事责任。”2006年9月，教育部印发《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》，提出“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校”，这是国家最早指明独立学院发展路径的文件。2008年2月，教育部发布《独立学院设置与管理办法》，进一步明确了独立学院设置的条件和管理要求，并鼓励和支持符合条件的独立学院转设为独立设置的普通本科院校，由此拉开了独立学院转设的序幕。

二、独立学院转设的路径和方式

根据教育部网站统计，2008年全国独立学院共有322所，截至2020年底，已有137所独立学院完成了转设，其中转公办的共20所，转民办的共117所。另外，15所独立院校已明确停止招生或准备停止招生。教育部《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》提出了独立学院转设的三个路径，即“转为民办、转为公办、终止办学”，但具体到实际实施过程中又有许多不同的方式，从目前已经转设和部分拟转设的独立学院看主要有以下几种转设方式：

（一）转为公办本科院校

一是由当地地方政府接收，转设为地方政府举办的公办本科高校。如浙江大学城市学院由杭州市政府接收后转设为公办浙大城市学院，温州大学瓯江学院由温州市政府接收后转为公办温州理工学院。

二是与公办高职院校合并，转设为职业技术大学。公办高职院校办学条件好，教育资源丰富，独立学院通过与公办高职院校合并转设为职业技术大学解决了自身校园、师资、设备等办学条件不足的问题，高职院校也通过合并实现了办学层次的提升。如河北科技大学理工学院与河北工业职业技术学院合并，转设为河北工业职业技术大学。

三是异地迁址办学。部分地处高等教育资源丰富城市的独立学院，在本地拓展办学空间比较困难，于是通过与高等教育资源相对缺乏的外地城市合作，通过迁址办学实现转设。如南京邮电大学通达学院通过与扬州市人民政府合作，迁址到扬州办学。

（二）转为民办本科院校

一是由公办高校和企业合作举办的独立学院，在完善办学条件，理顺与母体高校的权责利，完成资产过户后，转设为民办本科高校。如中国传媒大学南广学院原来由中国传媒大学与华夏视听传媒集团共同举办，中国传媒大学退出后转设为民办南京传媒学院。

二是由公办高校独立举办的独立学院通过寻找合适的社会力量参与办学，转设为民办本科高校。如安徽农业大学经济技术学院通过引入合肥庐阳科教发展有限公司参与办学，转设为民办合肥经济学院。

（三）终止办学

部分母体高校无意愿转设的独立学院选择了终止办学。一是回归母校。如河北大学工商学院自2020年正式停止招生，逐步回归母体高校。二是由母体高校收回成为分校区。如南京大学金陵学院由南京大学收回后，转设为南京大学苏州校区。

三、独立学院转设的困境

尽管国家自“十一五”期间就着手推动独立学院转设，但独立学院转设过程依然困难重重，经过十几年的努力，截至2020年底，仍有100多所独立学院尚未转设。造成这种局面的原因有多种，概括起来主要有以下几个方面：

（一）各方利益博弈激烈

独立学院转设不仅是一次重大的制度调整，更是一场重大的利益调整，涉及母体学校、投资方、地方政府等多个主体，各利益相关方基于自身利益诉求展开多维度、多层次的利益博弈。

一是母体学校。在独立学院办学过程中母体高校投入了品牌、师资及管理等大量无形资产，因此独立学院每年都要向母体学校缴纳一定的管理费，数量一般在学费收入的15%-30%之间，绝对数额少则两、三千万，多则七、八千万。母体学校收取的管理费从某种意义上说就相当于是自己的小金库，转设后将失去这笔非财政经费收入。调研发现，独立学院转设进程中不少因“分手费”问题而难以达成共识，这也影响到母体高校的转设意愿。

二是社会力量举办方。独立学院转设必须将资产全部过户到学校名下，而办理过户必须缴纳数量不低的过户费，这对于社会力量举办方来说是一个不小的负担，如果转设时还涉及举办者的变更，无论是过户过程中各种税收费用还是过户手续的办理都会遇到很大困难。另外，社会力量举办方还担心转设后如何选择非营利性和营利性法人登记，并对举办者权益保障存有顾虑。

三是地方政府。独立学院作为社会力量办学，在一定程度上缓解了地方政府财政的压力。如果独立学院选择转为公办本科院校，那么办学经费将完全由政府财政拨付，即使选择转设为民办本科院校，按照独立学院转设相关政策，地方政府也要加大财政支持力度，这势必增加政府的财政压力，特别是对于一些经济发展相对落后的地区更为明显。

（二）独立学院自身办学条件的制约

一是办学条件难以达标。根据《普通本科学校设置规定》，独立学院转设为普通本科院校校园占地面积必须达到500亩，生均占地面积60平方米以上；校舍建筑面积不低于15万平方米，生均不少于30平方米；生均图书理、工、农、医类应不低于80册，人文、社会科学类和师范院校应不低于100册；生均教学科研仪器设备值不同类型的学校需分别达到3000—5000元不等。不少独立学院短期内难以满足相关条件。

二是师资力量较为薄弱。长期以来，独立学院的师资队伍主要依赖母体高校，辅以少量的自有教师，转设后这种依存关系将不复存在。根据相关规定，普通本科学校专任教师必须达到280人以上，生师比要达到18∶1，兼任教师人数应当不超过本校专任教师总数的1∕4。另外对于师资队伍的学历、职称、科研能力等方面也有较高要求，在独立学院转设评估中，这是许多独立学院都存在的短板。

三是资产权属不清晰。独立学院资产主要由资金、土地、校舍、设备以及品牌等有形资产和无形资产构成，资产权属包括占有权、使用权、管理权、收益权、处分权等。独立学院转设过程中必须进行资产确权和资产过户，然而独立学院在快速发展过程中，一方面由于国家层面的产权法律制度和政策体系尚不完善，有关方面对资产权属保护的意识比较薄弱，另一方面许多独立学院本身内部资产财务管理体系建设相对滞后，普遍存在资产权属不清晰问题，这也给转设带来了困难。

（三）配套政策不完备

尽管在国家层面出台了《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》《独立学院设置与管理办法》《普通本科学校设置规定》等一系列推进独立学院转设的政策和法规，但转设工作涉及土地、规划、财政、税收、编制等问题，需要地方政府部门制定出台相应的配套政策。从调研发现，许多地方缺少系统的配套政策和具体措施，导致转设工作推进缓慢。

四、对策与建议

（一）加强政府统筹

独立学院转设是一项艰难而复杂的改革，因此在这个过程中，政府应发挥主导作用，加强对高等教育的统筹力度，尤其省级政府应将独立学院转设工作作为调整省域高等教育结构和布局，构建高质量高等教育体系这样的战略高度来统筹谋划。首先，要建立健全政策法规，妥善做好资产清算、师生安置，保证有序退出、平稳运行，规避办学风险，保护师生权益，防范国有资产流失，确保独立学院转设平稳过渡。其次，要建立健全各部门联动工作机制，协调自然资源、财政、税务、工商、民政等多个部门，解决过户、土地、税费等困难，打破条块分割，形成转设合力。第三，在招生指标、项目申报、学科发展、专业设置、队伍建设等方面给予倾斜支持，尤其是在生均拨款补贴、财政奖补、贷款贴息、人才引进、购买服务、土地供应、税费减免、金融支持等方面给予明确的扶持政策。

（二）兼顾各方利益

独立学院转设是我国高等教育改革的重要举措，必须兼顾各方利益，协调好利益关系，以期达到最终的利益均衡。首先，要考虑出资方的利益。针对资产过户费出台相关减免税费或减免行政服务性收费政策，在土地使用上给予方便和优惠，对于退出办学的要给予适当的补偿。其次，要考虑母体高校的利益。转设就是要让独立学院不再依附母体高校独立发展，但是母体高校在前期发展投入了品牌价值、师资资源等，这些资源的投入必须要折算成货币资金“管理费”，用于独立学院与母体高校脱离“母子关系”，进而让独立学院真正走向独立。最后，要考虑地方政府的利益。部分独立学院转为公办本科学校，办学经费将完全由地方政府财政拨付，这势必增加地方政府的财政压力，因此，省级政府在统筹域内高等教育资源布局时，应充分考虑地方政府财力情况，切不可为了完成转设任务强行要求地方政府接收。

（三）提升办学条件

依据《普通本科学校设置暂行规定》，独立学院转设必须对标新设普通本科学校的办学条件，其中最为突出的问题就是校园占地面积问题和师资队伍问题。独立学院要实现转设必须加大办学投入，首先要在校园、校舍、设备等硬件条件上达标。其次是要加强师资队伍建设，一是要加大人才引进力度，尤其是高层次人才的引进。二是要加强教师培训力度，不断提升教师队伍素质；同时还要改善教师待遇，不仅要引得进还要留得住人才，努力建设一支精良的教师队伍。三是要深化人才培养模式改革，建立全流程协同育人机制，打造产教深度融合、校企协同育人的开放的人才培养体系，加强学科专业建设，切实提高应用型人才培养质量。从长远来看，独立学院还要从管理制度的建构和优化方面下功夫，提高自我治理能力，即必须建构科学有效的治理体系，优化学校内外联合治理结构，深化管理制度改革，从而实现可持续发展。

（四）保障师生权益

独立学院转设除涉及母体高校、投资方和地方政府的利益外，还涉及教职工和学生的权益。对于教职工来说，如果是转民，转设后的待遇是否能够得到保障；如果转公，转设后是否拥有编制；另外，独立学院还有一部分教师来自母体高校，转设后如何进行安置和分流等等。这些问题都会影响到教职工对转设的支持，如果处理不好甚至会影响学校的稳定。对于学生来说，他们普遍关心学校转设后社会地位是否得到提升，特别是对毕业证书上的学校名称非常看重。2021年6月，江苏多个独立学院因与高职院校合并转设为职业技术大学，引起了学生和家长的抗议，造成群体性社会事件。为此，江苏、浙江、山东等省紧急叫停了独立学院与高职院校合并转设工作，教育部也紧急下发通知，明确在独立学院转设过程中，在校学生关注的转设后本人学籍学历问题，本着“老人老办法，新人新办法”的原则妥善处理，维护学生合法权益。因此，在推进独立学院转设过程中一定要统筹兼顾，保障师生权益，防范转设风险，确保教育大局稳定。