我国电影管理体制改革动力与路径分析——基于机构变迁的历史考察

张苹秋

（华东师范大学传播学院，上海 200241）

为更好发挥电影在宣传思想和文化娱乐方面的重要作用，发展和繁荣电影事业，2018年国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部，对外加挂国家电影局牌子［1］。此次所属的“回归”，意味着之前学界有关电影管理体制改革方向，即对第三部门可行性的讨论得到了一个暂时性结果。电影管理体制往往围绕管理主体、管理对象、管理机制展开，涉及运行体制框架、电影政策法规，以及制片、审查、发行放映等一系列具体规章制度的制定。大到民族影业的战略规划与发展，小到影片内容创作生产，管理体制成为影响影视行业发展的重要因素，而电影由于其特殊的媒介属性，也成为政治、资本、文化逻辑共生的复杂场域。

新中国成立后，我国电影管理体制在已有电影业基础上，确立起中国共产党领导，从中央到地方的垂直管理体系。在70多年的发展过程中，管理机构职能定位日益明确，管理手段日趋科学。文章以我国电影管理体制的组织架构变迁为切入口，通过爬梳电影管理机构的改革发展史，尝试回答体制变迁是如何发生的、其内部逻辑如何生成等问题，并运用政治经济学相关内容对管理体制的嬗变动力与规律进行总结与分析。

一 新中国电影管理机构的历史沿革

中国共产党领导下的电影事业发轫于20世纪30年代初期党的电影小组成立。之后的延安文艺实践为革命提供新话语范式的同时，“服务于人民大众”的电影管理思想也逐渐萌芽。从新中国成立至今，电影管理改革大致沿着探索、调整转型、发展完善三个阶段进行。

（一）探索期（新中国成立前后至20世纪70年代末）

该时期电影管理实践的关键词是“改造”，不仅仅是向公有制的过渡，更是引导人们创作观念更新、文化资源重新分配的过程。在管理机构设置上，1949年4月中央电影事业管理局成立，内设艺术委员会和制作委员会，由中共中央宣传部领导。同年11月，中央电影事业管理局改由中央人民政府文化部领导，更名为文化部电影局（以下简称电影局）。

从新民主主义社会过渡到社会主义社会期间，电影局在摸清全国电影生产状况后，对各类性质企业开始进行灵活的统一领导。一方面，接手原国民党官办和官僚资本占主要组成部分的电影制片机构，如北京电影制片厂、上海电影制片厂、东北电影制片厂等，以之作为直属电影局的国营电影制片机构，在剧本创作、人员安排、经济核算上实行集中管理；另一方面，电影局对各个电影企业进行资质登记核准，涵盖公私制片、放映、电影器材制造等行业，并且为电影新片上映颁发执照，清理审查已映演与已入口的中外各影片，管理影片的出口与进口［2］67-71。其中重中之重，是扶助与指导曾经的主要生产主体，即私营制片业。当时私营厂普遍面临资金短缺的问题，文化局电影事业管理处等政府机构采取贷款，借给部分原料，协助办理出口、发行等措施帮助私营厂逐步恢复生产［3］。然而，私营影业在创作理念上与工农兵思想、人民电影之间的缝隙并未被弥合。在对上海私营昆仑电影公司出品电影《武训传》的批判声中①孙瑜执导影片《武训传》1950年上映后引发社会热论。1951年5月20日，毛泽东在《人民日报》上发表《应当重视电影〈武训传〉的讨论》一文，对影片中的“改良主义”进行严厉批判，由此开启了一场全国性文艺整风运动。详见中国社会科学出版社出版的《当代中国电影》上册（1989年1月第1版），第99—107页；文化艺术出版社出版的《中国电影研究资料：1949—1979》上卷， 第195—200页。，我国私营电影制片厂加快了国有化的步伐，并于1953年完成社会主义改造。

至此，电影业结束散漫的生产状态，主流政治话语体系逐步建立。1955年，文化部中央电影管理局更名为文化部电影事业管理局，名称的更新强调并反映出电影成为国家重要文化事业的性质。

探索初期，因沿袭苏联计划模式而产生的电影生产过度集中问题，严重压缩了影人的创作空间，间接导致影片产量不足。“双百”方针提出后，电影局召开了以全面改革电影体制为主要内容的“舍饭寺会议”，期间拟定的《关于改进电影制片工作若干问题的报告》提议：应结合中国实际情况与东西欧等国的经验，在经营管理和领导上实行权责下放，各地方制片厂实施“三自一中心”（自选题材、自由组合、自负盈亏和以导演为中心）的改革方案。该报告精神延续至1961年的“新侨会议”，会后定稿了《关于当前文学艺术若干问题的意见》（简称《文艺八条》），但《文艺八条》在之后频繁的政治运动中未被有效执行。

（二）调整转型期（1978—2000年）

十一届三中全会后，各行各业在“解放思想、实事求是”的思想指导下，逐步推进恢复与重建工作，我国电影管理体制也开始了长达20余年的调整转型。

20世纪80年代中期，城市经济体制改革推动了我国电影业的商业化转型。1986年，为进行“影视”一体化管理，电影事业管理局从文化部被划归到广播电视部，改称广播电影电视部。但省级及以下的电影制片厂等机构仍属文化部门管理，“上下错位”的体制，使一段时间内电影业的政策推行与实施出现困难。

此时我国电影的制片、发行、放映还是沿用“文革”前的行政指令性计划管理体制。电影发行放映的管理职能，理论上说是属于广电部及广电部电影事业管理局，实际上则是由中影公司在主导［4］4。穷则思变，处于低谷的中国电影业选择打破封闭垄断的链条，南方谈话和中共十四大的召开，暗示其条件的成熟。1993年，广电部下发3号文件，明确取消中影公司对国产故事片“统销统购”的政策，改为由各制片单位直接与地方发行单位沟通，使电影企业由原来的“全民所有制”转变为“股份制”，由原来的“事业型、福利型”单位转变为“产业型、经营型”单位［5］。一年后，《关于进一步深化电影行业机制改革的通知》作为3号文件的延续，规定电影制片厂生产及中影公司进口的影片一经国家电影审查机构审查通过并颁发准映证，影片（著作权）发行权拥有单位即有权向北京等 21 个省市各级电影发行、放映单位发行［6］。此举承认了企业的自主权，减少了电影流通在管理上可能遇到的阻力。

1996年1月，中央出台正式决定，将原分属宣传、文化等部门管理的各地方电影制片厂统一划归广电部管理，实现地方联动，加强管理与交流。1998年广播电影电视部被撤销，改设广播电影电视总局，为国务院直属单位，开始了国家新闻出版广电总局作为监管电影生产制作中心机构的历史。

（三）发展完善期（2001年至今）

进入21世纪，中国社会飞速发展，电影市场进一步开放，市场主体得到重塑。2001年，《电影管理条例》（国务院令第342号）允许具备一定资质的国营电影制片单位以外人员和机构从事电影摄制业务，这意味着民营资本、海外资金无须再向制片厂购买厂标，“贴牌生产”的时代已成为历史。国有电影企业也加快改制步伐，组建电影集团，探索企业集约化道路。其形成的规模化现代生产主体，预示着产业改革向纵深发展。

与此同时，技术形态的变迁深刻改变了全球影视产业的格局，使羽翼未丰的我国影视产业不断被整合和换血。在一系列宏观规划与鼓励技术应用、对外交流的具体政策①2005年，国务院发布《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，明确了外资在中国文化领域的经营范围。因此，此处的对外开放更多是指港澳台电影资本的跨地流动。代表性协议有2003年《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），以及2010年《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）。支持下，我国电影业重重突围，迎来高速发展。从2002—2012年，我国内地电影年票房增加18.5倍，平均年增长率达33.90%，成为世界电影第二大市场［7］306。

2013年，为响应政府大部门制改革，国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局整合组建国家新闻出版广电总局，加挂国家版权局牌子［8］。除了机构改革，讨论多年的《电影产业促进法》也于2017年3月开始施行，为中国电影的繁荣发展提供了法律依据和保障。2018年，在党政联动的改革思路下，国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部，电影业在变局中迈向新阶段。

二 电影管理体制改革的阶段性与延续性

循着电影管理机构变迁的轨迹，我们可以清晰地发现电影管理与时代之间的映射关系，即使它们之间存在错位与断裂。总体而言，电影管理体制依照一定的路径发展，并在每个阶段呈现出鲜明的特点。

首先，在组织形式上，电影管理体制经历了从孤立单一到有机立体的发展。探索期的电影管理体制围绕统一话语秩序的建立展开，电影作为宣传教育的工具，服务于国家理念与意识形态，呈现出国家电影工业的特点。“制度与思潮操控着中国电影，不但规范着它的题材、主题、风格和审美，而且决定着它的兴衰成败。”［9］ i

改革开放后，随着市场主体观念的逐渐深入，管理体制也加快从孤立单一向立体有机转型。例如，1986年电影局从文化部划归到广播电视部，开启了视听内容一体化的管理。此举不仅顺应了政府机构精简改革的趋势，打破了行政壁垒并减少了因管理不协调带来的不良竞争，还反映出媒介管理理念的更新，以及对当时国际大型传媒公司并购重组实践所提供的发展管理模式的借鉴。2002年电影《英雄》开启了我国电影商业化纪元，但“准市场化”状态下的电影业与广电、出版等传统传媒行业并未较好协同发展。互联网技术在中国的铺开，使电影业找到了新搭档，拥有资本、技术数据、渠道的互联网企业与拥有内容、受众的电影业进行了深度融合。在新媒介环境下，电影管理机构与市场之间保持紧密联系，通过不断调整、优化自身组织形式与运行机制，增强管理能力，进而更好地指导电影业的发展。

其次，从职能划分来看，电影管理体制从管办并行过渡到管办分离。1978年以前，电影管理机构实质上承担双重职能——既是审查管理行政机关，又总负责各大电影制片厂的相关业务。该体制在我国积贫积弱的年代，给予电影业相对稳定的生产条件，也在一定程度上使文化资源“均衡”分配，例如依靠该体制，电影管理机构逐步建立全国性电影制作、发行、放映网络，尤其是在农村地区，帮助当地文化建设的同时，构建起社会整体认同。但是事无巨细的管理方式、政企不分的体制，让生产主体缺少自主权与活力，一段时间后便暴露出弊端。“舍饭寺会议”的召开，使我国电影管理机构开始思考走一条不再复制他国体制的独立道路，并有意简政放权，其中有关中央与地方弹性关系的构想成为日后电影管理机构改革的雏形。

调整转型期的电影管理体构聚焦建立自主、流动的全国性电影市场，切割经营这一职能。各制片厂开始思考如何脱离“计划母亲”怀抱，自己跑起来，不依靠国家统一采购、分配。1993年，中影公司取消对国产故事片的“统销统购”，我国第一个民间交易市场在江苏形成［10］56。看似有起色的局部市场改革，实际并未撼动旧体制，发行体制渠道建立上的时差，使上级公司失去对下级公司的控制，原组织系统大受影响，行政化管理的惯性所导致的人浮于事状态更是雪上加霜，内外夹击下，制片厂进一步衰落。20世纪90年代的制片厂多以合资或对外引资拍片求得发展效益，出现了类似北京紫禁城影业公司这样由国家出资建立的民营公司，权力与资本的“合谋”既从侧面反映出我国电影业向市场化过渡的进程，也在某种程度上展现出在政治与消费主义双重影响下当时的影视生产状态。

进入发展完善新时期，企业及资金准入门槛的降低，培育了更多市场主体，大大激活了电影产业的市场潜能。若将国家电影局的成立看作对新业态的回应，其重要的不仅是归属问题的变化，更在于机构职能重心所发生的改变：第一，更注重对电影生产的指导与监管；第二，协调服务国内电影产业生态的打造；第三，推动建立有效的国家文化传播机制，帮助电影走出去，与世界影坛发生更多联结，以此构建国家软实力，传播“中国声音”，让中国从“电影大国”迈向“电影强国”。

最后，在管理手段上，我国电影管理不断朝着法治化、规范化方向发展。探索期的电影管理机构以行政指令的方式设定生产计划指标，直接对全国电影业进行干预，其管理存在较强的主观性与不确定性，“十七年”时期电影业发展的几起几落便深刻反映了这一点。因此，电影管理体制改革从打造开放的自由市场入手，使管理手段从行政计划转变为宏观调控，尊重市场规律，注重管理法规与程序的执行。

21世纪以来，全球化背景下，本土电影正面对阵进口影片，促使电影管理在审查、版权保护等方面实现法治化发展。酝酿多年的《电影产业促进法》正式出台，也标志着电影管理真正进入法治时代，在其保驾护航下，我国影视产业开始新一轮发展，一系列票房与口碑双丰收的现象级国产影片出现。

三 电影管理体制改革的动力

（一）以解放发展文化生产力为主线

电影业作为文化生产力的重要形态，通过生产大众喜闻乐见的文化产品，满足人民日益增长的对美好生活的精神需求，为社会主义建设铺下意识形态基石。另一方面，影视作品作为国家软实力的重要构成部分，拥有文化吸引力，也具有极高的全球商业价值。

我国电影管理体制的建立与演变，与生产力变革、经济发展密不可分。探索时期的电影管理体制遵循着生产与经济价值的“感性分离”，计划经济体制下，孤立的“事业型”电影业的文化生产力被大大压抑。

调整改革时期，电影管理机构通过重新审视机构定位，简政放权，推动电影业市场化发展。流通、交换、消费等基本环节的恢复，政策上允许多元主体的进入，视听内容一体化管理等尝试，大大解放了文化生产力。在市场反馈机制的作用下，电影的生产与管理之间形成一种有机互动的关系。管理机构的在场，一定程度上缓解了过度垄断行为的发生，让文化产业得到了健康发展。

（二） 围绕深层次矛盾，协调属性

我国电影管理体制在发展过程中，面临各种各样具体的问题，往下深究，这些问题呈现出埋藏在艺术品属性之下的意识形态载体与商品逐利性之间二律背反的特征。电影管理体制的改革正是围绕这一深层次矛盾，处理不同逻辑场域结构之间的关系，试图在市场机制和行政管理之间寻找平衡。外部行为上，管理机构减少直接干预，让市场在资源配置中起基础性作用，生产主体依照法规自主对电影生产进行预判，从而实现市场运作、行业自律、政府监管的多方有机发展。

在特殊的历史背景下，我国电影管理曾出现只重意识形态而忽视其产业属性的倾向。观念的偏颇使电影生产一度陷入被动甚至停滞的局面。文艺的政治性与商业性关系陷入了非此即彼、二元对立的漩涡。进入新时期，寻求转变、摆脱教条主义的愿望在电影行业与行政管理机构内部日益强烈。艺术在传播上具有相对独立性，即传播者与接受者之间并非具有绝对的正相关性，即使一部作品具有极强的社会政治意义和能量，但若缺乏“美”的表达，在广泛自由的选择中，实则并不具竞争力。

因此对电影艺术本性的重新认识，成为调和社会效益、经济效益与产业效益的新思路。对主旋律电影的类型化书写，以及对新主流电影的探索与实践也都成为政治性与商业性结合的典范。因此，管理机构在引导过程中，应辩证看待政治性与商业性的关系。而对电影管理深层次矛盾理解的不断加深与对其的解决尝试，成为管理体制改革的动力。

（三）建立健全高效管理机制

制度经济学中认为，组织制度的建立是为了减少人们交易中的不确定性，而信息的不完全以及处理信息的有限思维能力决定着交易成本［11］。其中与管理体制有关，可能影响其稳定性与效率的主要原因有：盘根错节的行政管理系统，模糊、不成体系的规章管理制度，管理机构捕捉市场数据信息能力的欠缺。因此，我国管理体制改革通过理顺政企、政资、政事、政市等关系，简化审批程序、规范审查标准，以厘清行政界限。

边界意识的树立是建立健全高效管理机制的重要前提，也是我国电影管理机构职能现代化转型的特征。在我国70多年电影管理体制的发展进程中，电影管理职能先后归属中宣部、文化部、国务院直属的广播电视总局，在最近的一轮改革中，再次回归中宣部。将电影产业独立出来管理，显现出国家在宏观调控和文化策略层面，对电影在民生休闲娱乐、国家经济发展、社会意识形态中所扮演角色的重视；而不再与广播电视新闻出版等传统媒介进行一体化管理，管理范畴再审视，反映了政府以引导为主、服务为先的职能转变趋势。

电影作为精神文化产品，属于公共产品的同时，具有非排他性、低复制成本等特点。与普通消费品相比，文化产品在边际效用规律上表现更为复杂。一般而言，具体消费对象的边际效用是递减的，在即时满足感上，电影也是如此，但是消费者的艺术知识和技能会随着消费的增加而增加，其效用也会相应增加［12］287。电影管理体制的专业化可以放大电影商品的正外部效应，降低生产创作风险。

具体来说，电影的专业化管理，去除了管理中重叠与职责真空的部分，提高了管理效率，而文化产业“第一法”——《中华人民共和国电影产业促进法》（以下简称《促进法》）的实施也进一步激励了电影产业的长效发展。在功能与效果层面，《促进法》以法规的形式规范了电影产业的发展和市场秩序，改善了电影管理体制中存在的不严谨现象，对多元分众的电影市场起到重要的支持和保障作用。

（四）聚焦改善供求关系

供求关系一般被认为是市场经济体制中商品与货品的双向运动，在计划经济时期，虽不以系统性的数据做考量，但电影产量依旧是电影管理中需要解决的重要问题。在“十七年”期间，电影产量随着大环境波动，整体规模较小，因此影片出现极高的复映率。直到电影市场化改革进入快车道，我国电影业在硬件设备与作品数量上才真正有了质的飞跃。

在市场蛋糕越做越大的当下，市场供求呈现出不平衡现象。少数头部作品以极其不均衡比例占据全年票房市场份额，市场的盲目性导致单个类型扎堆“过剩”，同质化的内容制作，无法满足消费者多元、中高层次的需求以及一些号称大制作、却无口碑的影片的无效供给。电影管理对“供给侧结构性改革”愈加重视，开始思考不断刷新的喜人数据与良性产业结构、高质量的文艺作品之间的距离如何跨越，如何在消费需求释放后，对新的审美消费习惯进行精准认识，并化解过剩产能，提升有效供给能力①供给侧结构性改革的目标是化解过剩产能，提升有效供给能力，这都是相对于需求端而言的。详见胡鞍钢等2016年发表在清华大学学报（哲学社会科学版）第2期上的《供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态》。。

电影管理机构通过完善法律法规，颁布经济政策来引导调节、优化市场投资环境，鼓励更多有资质的主体参与生产，以保证持续不断的有效供给，并强调从受众细分下的多元视角来改善供给质量。

（五）着力公平发展，与技术和谐互动

维护公平竞争、优化资源配置的追求始终是促进我国电影管理体制改革的动力之一，其源于“以人民为中心”的根本立场。电影管理机构通过政策调节，助力电影市场从内容制作到市场流通更为全面健康地发展。

网络、数字、有线电视等新媒体的出现，让电影业这样一个与技术息息相关的文化产业经历了极大的改变与发展，而电影管理机构也善用新技术，不断作出新的规划与调整，更好地进行职能运行。网络信息公开平台的搭建，使政务运行更加公开透明；全国电影数据信息高效采集、处理、使用，为宏观调控提供坚实的依据；数字节目的储存与应用，便于城市和农村市场之间影片的传输，有利于提升公共文化服务水平，缓解文化区域发展不均衡等问题。

而管理体制与技术发展的关系也涉及如何应对产业因科技发展所产生的新问题。技术变革不仅仅是打破原有的发展框架，提高生产力，更涉及权力竞争关系、市场规则等多方面的重构。2014年以来，“电影+互联网”逐渐成为常态，这也开启了电影上下游从宣发、生产制作到传播放映的新一轮革新。电影管理机构在清晰的管理界线中，协调多方利益关系，稳步促进电影文化产业化发展。

四 结语

理解我国电影管理体制的嬗变，主要可从两条脉络入手。第一，权力组织架构与效率两者的关系。需要通过不断整合重组，减少信息传达、生产上的阻力，以达到市场运作、行业自律、政府监管“三位一体”的理想局面。第二，电影本质属性和功能需要加强认知，对电影艺术、商业、政治属性需要全面认识与平衡。

我国电影管理体制遵循渐进式改革的路径，实现了从单一到全面多层次的发展，其中伴随着断裂与质变。在媒介融合、万物互联的大背景下，电影管理体制需不断自我更新、深化改革，在科学法治的基础上，增强前瞻性，在发展中解决问题，助推中国电影走向新高度。