筑牢高质量发展基石——关于完善供销合作社体制的研究

中国供销合作经济学会中华全国供销合作总社管理干部学院

完善供销合作社体制是一项系统性的、复杂的、持续性的任务。供销合作社需因地制宜推进体制改革，着力构建更加科学、更加系统完备、更加适应市场经济需要的组织体系和服务体制。

2020 年9 月，在中华全国供销合作社第七次代表大会前夕，习近平总书记专门对供销合作社工作作出重要指示，要求供销合作社坚持从“三农”工作大局出发，牢记为农服务宗旨，持续深化综合改革，完善体制，拓展服务领域，加快成为服务农民生产生活的综合平台，成为党和政府联系农民群众的桥梁纽带，努力为推进乡村振兴贡献力量，开创我国供销合作事业新局面。完善供销合作社体制，不断把综合改革向纵深推进，构建更加科学、更加系统完备、更加适应社会主义市场经济需要的组织体系和服务体制，是新时期持续深化供销合作社综合改革、为全面推进乡村振兴和实现农业农村现代化贡献供销力量的迫切需要。

进一步完善供销合作社体制的重要意义

（一）完善供销合作社体制是贯彻习近平总书记重要指示批示精神的客观要求。

供销合作社是党领导下的为农服务的综合性合作经济组织，中国共产党的领导是供销合作社最本质的政治特征。经过多年实践，供销合作社形成了独特的组织服务体系，成为党和政府以合作经济组织形式推动“三农”工作的重要阵地，是中国特色社会主义制度优越性在合作经济领域的重要体现，这与西方国家的合作社有着本质区别。党的十八大以来，习近平总书记对做好供销合作社工作多次作出重要指示批示，深刻阐述了事关供销合作事业长远发展的重大理论和实践问题，将供销合作社工作提高到事关党的执政基础和执政地位、事关党和国家长治久安的战略高度。

面对新时代的伟大征程，供销合作社在党和政府的领导下，坚持“为农、务农、姓农”，持续深化综合改革，不断完善体制、优化职能、转变作风，取得了阶段性成效。然而，由于一些供销合作社深层次体制机制问题的限制，中发〔2015〕11 号文件规定的改革举措尚未全面落实，为农服务的综合实力还不够强，对经营服务体系的支撑作用还不明显，距离习近平总书记重要指示和党中央、国务院决策部署的期望要求还有一定差距。因此，供销合作社系统要深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，主动融入党和国家工作全局，进一步完善供销合作社体制，不断完善供销合作社治理体系，充分发挥供销合作社独特的制度优势，为探索出一条中国特色的合作经济发展道路作出应有贡献。

（二）完善供销合作社体制是主动参与全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化、促进共同富裕的现实需要。

全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化是“三农”工作重心的历史性转移和方向性指引，供销合作社在深度融入农业农村现代化建设、全面推进乡村振兴中具有独特的制度优势、组织优势和产业链优势。

供销合作社通过强化流通服务网络建设，能够更好地解决农民“买贵”“卖难”问题，从而助力乡村振兴、畅通城乡经济循环、促进国内统一大市场构建、保障国家粮食及重要农产品供给。面对新形势和新要求，供销合作社要从体制层面入手、释放改革潜能，在社有企业方面加强产权制度改革，真正建立起适应新发展阶段需要的市场化运行机制，打造一批有带动力和影响力的社有企业，引导各类为农服务资源充分下沉，为构建充满健康创新活力的供销合作社为农服务体系提供制度保障。

通过参与发展壮大农村集体经济、发展各类乡村富民产业，帮助农民实现可持续增收致富、引领农民走向共同富裕。这就需要供销合作社不断完善可持续的为农服务机制和联农带农机制，才能真正引导小农生产与现代农业有机衔接，让农民共享改革发展成果，从而真正构建全产业链为农服务新格局。

要通过搭建服务农民生产生活综合平台，满足农民日益多元化、便捷化的需求，促进城乡公共服务资源均等化，就需要供销合作社进一步强化基层社合作经济属性，完善综合性合作经济组织的运行机制和经营服务机制，才能真正实现“为农、务农、姓农”，夯实立身之本。

因此，供销合作社要更好地为“三农”服务、为乡村振兴作贡献，必须加强顶层设计，在体制机制上改革创新，从为农服务机制、社有企业经营机制、层级联结机制等环节入手，构建更加科学、更加系统完备、更加适应社会主义市场经济需要的组织体系和服务体制，才能在促进现代农业建设、农民增收致富、城乡融合发展中贡献更大力量。

（三）完善供销合作社体制是持续深化供销合作社综合改革的重要内容。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视供销合作社工作。2015 年，中共中央、国务院印发了《关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号），为深化供销合作社综合改革指明了前进方向。全国供销合作社系统把综合改革作为中心工作，持续大力推进，层层贯彻落实，供销合作社综合改革取得阶段性重要进展和较丰富的制度性成果。

山东济宁市兖州区社建设的村级综合服务社为农民生活提供了便捷。

在充分肯定上一阶段改革成绩的同时，我们也需要承认，伴随改革的深入推进，一些关键性问题还没有得到彻底解决，很大程度上是由于内部体制不顺、机制不活导致的。另外，面对新发展阶段的新形势、新需要，供销合作社面临诸多新问题、新挑战，也需要通过完善体制来加以配套解决。

改革和发展是相辅相成、持续推进的过程。综合改革是一项复杂的、系统性、持续性的任务，涉及方方面面的问题，不是一朝一夕就能完成的。因此，供销合作社需要继续根据中发〔2015〕11号文件要求，对标对表找差距，以完善体制为突破口，切实解决好供销合作社改革发展中存在的各类深层次矛盾和问题，才能为供销合作社改革发展行稳致远提供源源不断的内生动力和根本保障。

（四）完善供销合作社体制是实现系统高质量发展、激发内生活力的基本保障。

高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题。供销合作社推动高质量发展，既是深刻认识和把握当前经济发展大势的重要表现，也是新时代转型升级、实现跨越式发展的迫切需要。

从外部环境看，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局正在形成，社会主义市场经济体制改革进一步升级，建设现代化经济体系稳步推进。我国农业领域新技术加速迭代，数字化、智能化程度显著提高，供销合作社作为为农服务的国家队，必须立足农业经济发展新特点、新形势、新阶段，从体制机制上激发系统的深层发展动力，加快业态和服务模式的创新，加快基层组织提质扩面，重塑供销合作社竞争新优势，助力市场经济体制改革，主动打造现代化经济体系的供销板块。

从内部环境看，供销合作社系统的改革发展仍处在关键攻坚期，不同地区、不同层级供销合作社发展不平衡，综合改革整体效应发挥不足，社有企业的发展活力和规模实力还不够强，对基层社的服务带动作用还不明显。很大一部分原因在于体制改革没有取得根本性突破，僵化封闭的思想观念仍有残留，体制机制建设不适应新阶段发展需求。唯有以体制改革为抓手，全面开展质量变革、效率变革、动力变革，才能从根本上提升发展活力，努力在高质量发展中开创供销合作事业新局面。

供销合作社体制的历史沿革及成效

纵观供销合作社的发展历程，供销合作社体制发展大致可分为快速建立与发展阶段（1949-1957年）、曲折发展阶段（1958-1978年）、改革前行阶段（1979-1994年）、转型发展阶段（1995-2012 年）、深化综合改革阶段（党的十八大以来）。

（一）快速建立与发展阶段（1949—1957年）

解放初期，我国供销合作社组织体系、治理体系和经营机制快速形成，建立起中华全国供销合作总社、省级、县级和基层社自上而下、覆盖城乡、四级贯通的为农服务体系。

在联合社治理方面，按照合作制原则，确立了社员大会或社员代表大会是供销合作社最高权力机关，社员大会或社员代表大会选举产生的理事会为执行机关，监事会为其监察机关。理事会、监事会是两个平行机构，监事会只能监察同级理事会的工作，与下级供销合作社没有任何工作关系，而系统的监察工作由理事会直接领导。“三会”制度成为巩固供销合作社合作经济属性的重要制度保障。同时，明确了下级社是上级社的社员，上级社是下级社的联合社，下级社服从上级社的领导，上级社为下级社服务，从县到中央的各级联合社逐渐建立起来。

1.原贵州省遵义县供销合作社商城。

2.1985年12月，全国供销合作社系统在北京举办了第一次加工产品展览会。

为了完成“发展经济，保障供给”的任务，供销合作社在全国建立起各类业务经营机构与专业公司，这些业务经营机构与专业公司就是早期的社有企业。这一阶段，社有企业具有明确的集体所有制性质，社有企业是经济核算单位，企业资金以自有资金为主，所得盈余除向国家缴纳所得税外均为集体所有。联合社作为社有企业的指导单位，为社有企业提供综合的购销业务管理与指导。社有企业需要执行同级理事会决定，是联合社指导下级社开展业务的主要抓手。各级联合社指导社有企业开展的经营业务主要目的不是盈利，而是为基层社和下级社服务。全国总社内部还按照不同经营品类设立四个管理总局，按照业务职能差异进一步设置生产企业局、教育局等为企业提供生产领导、加强职工教育。由此，供销合作社在全国范围内逐步建立起农副产品购销组织体系和购销网络。

在为农服务方面，供销合作社作为恢复和发展社会主义经济的重要力量，发挥着一定的行业指导、行政管理和经济发展职能。建国初期，按照“上级社为下级社服务，基层社为社员服务”的业务方针，基层社停止自由市场交易，开始面向社员群众服务。1952 年，国家将农业生产资料的经营和管理交由供销合作社承担，农业生产资料供应从此成为供销合作社的一项重要工作。1953年，国家对粮食、油料开始实行统购统销，这一重要任务主要也委托供销合作社代理。1954 年，供销合作社为农业生产服务和为农民生活服务的方针取代了为社员服务的方针，供销合作社开始负责农副产品收购、农业生产资料和农村生活资料供应及对农村私营商业的社会主义改造。这一时期，供销合作社的任务在于有计划地组织全国供销合作社的供应、购销业务，并根据国家计划和价格政策，负责农村市场物价管理工作，同时通过有计划的供销业务和合同制度，引导小农经济和个体手工业逐步纳入国家计划的轨道，并促进其社会主义改造，成为连接城乡物资流通的桥梁。

1.1956年，山东省黄县羊岚集供销合作社社员入股登记。

2.1961年，陕西省临潼县徐阳公社尚寨大队女社员摘棉花。

（二）曲折发展阶段（1958—1978年）

1958 年至1978 年间，供销合作社与商业部在组织体制上经历了“二合二分”变革，是供销合作社艰难发展阶段。这一阶段，供销合作社作为合作经济组织的属性被扭曲，各级联合社成为政府部门，供销合作社的组织体系、体制机制发生了多次变动。

1958 年3 月，全国供销合作总社与城市服务部合并，改称第二商业部。同年12 月，中央决定把县级以上供销合作社与国营商业合并，基层社变成人民公社供销部，资金、人事、商品和经营权等全都下放到人民公社，供销合作社由集体所有制改为全民所有制。在此期间，供销合作社原有的体系和各项规章制度被废弃，农村商品流通受到了严重影响。直到1960 年初，为了畅通农村商品流通，搞活农村经济，国务院推动改进农村人民公社商业管理体制，人民公社的供销部逐步转变为受公社和县商业局双重领导，实行单独核算。1962年5月，中共中央、国务院印发《关于供销合作社几个问题的通知》，将供销合作社同商业部分开办公，将供销合作社系统体制大体恢复到1957年以前状况，自此，供销合作社与国营商业实现了第一次的合并与分开。“文化大革命”期间，在“左”倾思潮的影响下，供销合作社又一次与国营商业合并，干部职工思想被搞乱，机构网点被撤并，合理的规章制度被废弃。在这种情况下，不少供销合作社滋长了官商作风，民主管理制度被取消，与农民的关系逐渐疏远，脱离了合作经济组织性质，供销合作事业遭受到严重挫折。直到1975年初，周恩来总理同李先念谈话时指出，中国农村大、农民多，农民问题是我们党始终要注意的问题……要加强农村商业工作，恢复全国供销合作总社。根据周恩来总理谈话精神，1975 年2 月，中共中央在批转《1975 年国民经济计划的通知》中指出，“现在全国供销合作总社已经成立，这对加强农村商业将起重要作用”。

这一阶段，代表民主管理的“三会”制度一直处于变动中，无法充分发挥社员代表大会、理事会和监事会应有的职能与作用，对于社员的诉求无法及时传递与解决，尤其是监事会，基本形同虚设。鉴于监事会在实际工作中出现的问题，1964年中共中央批准撤销各级供销合作社监事会机构，党的各级监察委员会向各级供销合作社派驻监察组或监察员。监察组长由相当于厅、局一级的干部担任，县供销合作社和基层供销合作社也建立党的监察组或监察员。县供销合作社实行企业党委制，设监察委员会，配备必要的、质量好的专职监察干部，加强县供销合作社和基层供销合作社的监察工作。

虽然1958 年到改革开放前，供销合作社的组织体制遭到了严重破坏，供销合作社事业遭受了严重损失，但是供销合作社在这一时期始终未脱离其为农服务的根本宗旨。凭借其庞大的农村商贸体系，将触角伸向了最基层的农村经济生活，通过恢复农村集市贸易完成了国家收购任务，通过“扁担”给农民送去生产生活物资，通过“背篓”为群众运出土特产品。同时，广泛组织广大小农和手工业生产者，按照国家商品分类分级管理，在统、派、议购政策框架内，供销合作社成为国家调配城乡物资的主渠道。例如，1965—1975年间，全国供销合作社系统农副产品收购总额增加58.7%，农业生产资料零售总额提高118.4%

（三）改革前行阶段（1979—1994年）

1978 年至1994 年间，供销合作社与商业部在组织体制上再次经历了“分—合”的过程。这一阶段，供销合作社恢复集体所有制，进行了恢复“三性”等重大体制机制改革。

1981年，供销合作社改为集体所有制，各级供销合作社建立社员代表大会，恢复理事会和监事会，民主选举领导人员。1982 年，中共中央在《全国农村工作会议纪要》中作出指示，要求供销合作社恢复“三性”，即恢复和加强供销合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。按照中央精神，供销合作社开启了恢复“三性”方面的改革，开展了全国性的清股分红，吸收新社员1300万户，80%的县级供销合作社、95%的基层社召开了社员代表大会，并初步建立了民主管理制度。在基层社由社员群众代表选举产生监督委员会，监督委员会有权向社务委员会提出质询、督促和建议，有权就关系广大群众利益的问题（如价格、度量衡等）对供销合作社一切社属单位进行检查。在这一时期，经历了监事会制度的设立、撤销再到恢复的过程，监督体制不甚健全，导致社有资产的处置时有违规的行为出现。

这一时期，联合社对社有企业的管理与指导职能得到恢复。联合社拥有社有企业的所有权，社有企业作为联合社的业务经营机构，享有经营自主权，既是独立核算的企业，也是联合社的重要组成部分。社有企业由原来的独立核算、单独纳税、自行分配，调整为县联合社理事会统一管理、分别核算，统负盈亏、统一纳税、统一分配和资金调剂，打破计划经济体制时期形成的用人制度及分配制度，与基层社的联系不断恢复与加强。

北京市原房山县周口店供销合作社黄山店分销店职工为群众送物资。

（四）转型发展阶段（1995—2012年）

1995年至2012年间，在党中央一系列政策保障促进下，供销合作社实施了“四项改造”“新网工程”等一系列改革，市场化经营逐步进入正轨。

随着社会主义市场经济体制建立并不断向纵深推进，供销合作社的历史遗留问题与深层次的矛盾日益凸现，逐步陷入经营困境，销售收入大幅萎缩。1995 年，中共中央、国务院作出《关于深化供销合作社改革的决定》，供销合作社再次从商业部独立，重新恢复了基层社、县（市）联合社、省（自治区、直辖市）联合社、全国总社的组织体系。各级供销合作社之间是自下而上的经济联合关系，内部实行联合社为成员社服务、各级联合社为基层社服务的原则。同时，进一步理顺了供销合作社的内部管理体制，强化“三会”制度建设。按照政社分开的原则，各级供销合作社退出政府行政机构序列，不再承担行政管理职能，但可以根据实际需要，承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，列席政府的有关会议。除此以外，强调了联合社对成员社有指导、协调、监督和教育培训人员的责任，强化了联合社的行业指导职能。供销合作社的监督体制也同步进行了改革，文件规定“监事会的主要职能是监督检查党和国家有关方针、政策的执行情况，国家委托的各项经济、社会任务的完成情况，以及代表会议决议的执行情况等，以保证供销合作社坚持正确的办社方向和集体财产的保值增值”。文件同样对理顺社企关系作出要求，提出各级供销合作社理事会是本社集体财产（包括所属企事业财产）的所有权代表和管理者，拥有对所属企业主要负责人的聘任和解聘权，企业重大经营、投资活动的审批权，企业经营管理的监督检查权，享有财产受益权，但不干预企业的具体业务活动。各级供销合作社所属企业是独立的企业法人，拥有经营、用工、分配等自主权，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。

1999年，国务院出台的《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发〔1999〕5号）明确各级联社理事会的主要职能。即对成员社进行业务指导，协调与政府部门、社会组织的关系，行使本级社有资产出资人代表职能，监督社有资产保值增值，并按出资额依法享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。各级联合社的行业指导和经济发展职能在不断强化，加强对下级社的项目支持，加大对社有企业发展的指导和扶持，不断开拓新业务，提升为农服务能力和水平，并且加强对社有企业的监管。

在监督机制层面，2005 年《中华全国供销合作总社章程》进行了第三次修订，强调了监事会制度建设。2009 年，国务院《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》重申，要健全监事会机构设置。2010 年，全国总社章程第四次修订内容中，进一步完善了监事会制度；并于同年印发了《中华全国供销合作总社监事会工作规则》，规定了监事会“调查研究，反映情况，监督检查，提出建议”的工作方针，为监事会履行职能提供了具体遵循。政府和全国总社就监督体制改革持续发文并写进章程，逐渐明晰了监事会的职能。

在经济发展方面，2002年，总社提出以“四项改造”为重点的改革，即以参与农业产业化经营改造基层社，以实行产权多元化改造社有企业，以实现社企分开、开放办社改造联合社，以发展现代化经营方式改造传统经营网络。以改造社有企业为例，以“产权多元化改造社有企业，通过社企分开以及向社会开放办社加强联合社的改造”为改革方向，多渠道引导社会资本、职工与经营者持股，系统内联合重组等，大量社有企业改造为有限责任公司和股份有限公司，企业产权得到明晰，企业实力得到充实。2006 年，在“四项改造”的基础上，开启了新农村现代化流通网络工程，即“新网工程”改革，借助传统供销合作社经营网络发展新型现代农村流通网络，弥补了农村市场化过程中的流通短板，改善供销合作社市场经营能力。供销合作社的改革步入健康发展时期，进入良性发展阶段，为“三农”提供了更好的服务，自身的经济实力得到增强，社会影响力也明显提升。

各地供销合作社深化综合改革，全面恢复重建基层组织，强化服务。

（五）深化综合改革阶段（党的十八大以来）

党的十八大以来，党中央根据新的历史时期的形势和任务，制定了《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号），深刻阐述和回答了事关供销合作社改革发展的一系列重大问题，对深化供销合作社综合改革作出顶层设计和战略部署，为供销合作社工作指明前进方向，供销合作社开始全面深化改革，在制度体系上全面加强党的领导，在运行机制上完善“双线运行”机制，在治理机制上不断强化监督职能。

在联合社治理方面，中发〔2015〕11号文件明确提出，着力构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，形成社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制。联合社在切实把握好社有企业为农服务方向的基础上，加强社有资产监管，促进社有资产保值增值，社有企业面向市场自主经营、自负盈亏，联合社与社有企业之间的关系进一步理顺。同时，联合社通过成立社有资产管理委员会、资产管理公司等多种形式完善社有资产管理体制，实现了从“管企业”到“管资产”转变。

全系统积极整合土地资源，开展生产托管，并提供配方施肥、农机作业、统防统治等农业社会化服务。

在为农服务方面，供销合作社经历了从单一服务向综合服务的转变，供销合作社以农业社会化服务为切入点，为各类新型农业经营主体和小农户提供综合性、全方位的农业生产经营服务，解决单个农户办不了或办不好的农业活动，提高单个农户抵御市场风险的能力。这既适应了现阶段农业投入、组织以及发展方式的变化，又解决了城镇化背景下农村劳动力迁移带来的土地撂荒问题，是在我国土地细碎化国情下和统分结合的双层经营体制下对“统”的完善和补充。目前，全系统生产托管服务面积超过1 亿亩，配方施肥、农机作业、统防统治等农业社会化服务规模超过2亿亩次。

在监督机制方面，中发〔2015〕11 号文件提出“监事会要强化监督职能”的要求。2020 年9 月，全国总社章程重新修订，新修订的章程对监事会的职能进行再次明确和细化。同年12 月，全国总社出台《关于加强供销合作社全面从严治社工作的指导意见》，提出监事会要敢于监督、善于监督、精准监督，认真履行监督职责。新时代以来，供销合作社在监督体制改革中，不断明确监事会在不同发展阶段的具体任务，同时，不断健全从严治社的工作机制，全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强对中央财政资金使用情况的监督检查。特别是2019年中华全国供销合作总社纪检监察组实施派驻改革后，供销合作社除进一步强化日常监督外，还积极推动纪检监察、人事、财务、审计等方面协同监督形成合力，监督力度不断加大，为供销合作事业长期健康发展提供坚强保障。

供销合作社体制方面面临的问题

综合改革以来，供销合作社在完善体制方面进行了积极实践探索，在取得显著成效的同时，也面临着一些深层次的矛盾和问题。

（一）联合社治理结构不断健全，但治理机制还需进一步完善。

创新联合社治理机制，完善联合社治理结构，是深化供销合作社综合改革的重要任务之一。党的十八大以来，各地各级供销合作社高度重视联合社治理机制改革，把完善联合社职能作用、加强“三会”制度建设、优化联合社机关机构设置等，作为深化供销合作社综合改革重要内容，对标对表补短板、抓落实。截至中华全国供销合作社第七次代表大会召开之时，全国31 个省（区、市）联合社全部建立了理事会、监事会，“三会”组织架构不断健全。然而，从目前情况来看，虽然各地各级供销合作社进行了一系列积极改革，但依然因为一些内部或外部原因，影响了改革效果。

职能定位认识不清。虽然大多数联合社机关参照公务员法管理，但地方政府普遍将供销合作社的主要职能定位为指导当地供销合作事业发展，强调其行业指导职能。这一职能较特殊，既不是行政管理职能，也不同于一般行业协会、农业合作经济组织的服务职能。所以，在实际工作中就存在各方认识不清的问题，加之配套法规缺失，地方政府对供销合作社的政策支持方式不同、力度不一、差异较大。这种政策支持往往带有较大的差异性和不连贯性，影响了供销合作事业的稳步发展。

“三会”制度尚未真正发挥作用。虽然各地各级联合社都在积极推动建立社员代表大会、理事会、监事会机构，完善“三会”制度，但在实践中，由于系统内外对“三会”制度的认识比较模糊，相当一部分人认为“三会”制度只是形式主义，没有实际意义。这就造成“三会”制度未能充分发挥出应有作用。而且，相当一部分联合社尤其是县级联合社的社员代表大会和监事会是在综合改革后才逐渐建立起来的，对“三会”的工作机制尚在摸索中，还未形成成熟的经验，因此，在一定程度上也影响了“三会”制度作用的发挥。

干部人才队伍建设缺乏长期规划。通过对全国供销合作社系统部分县级社主任调查问卷分析发现，受访者所在的县级社近十年来理事会主任更换频率平均为2.7次，甚至个别地区近十年来已更换了7～8次县级社主任。领导干部，尤其是联合社“一把手”的频繁调动，一方面导致领导对需要长期规划、长期投入的基础性工作不感兴趣；另一方面，由于后任官员和前任官员的发展思路不一致，工作重点缺乏连续性，甚至出现朝令夕改的情况。除此以外，相当一部分联合社干部队伍理念老化、思维固化，工作视野不宽，缺乏市场化意识，干事创业主动性不强，满足于收租子、过小日子，转变思想观念迫在眉睫。

（二）社有资产管理体制初步理顺，但运行效益有待进一步提高。

按照中央决策部署和全国总社工作安排，各地各级供销合作社积极探索社有资产管理的有效实现方式，朝着完善社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制方向努力。从全系统发展情况来看，双线运行的基本框架已初步建立，联合社机关主导的行业指导职能不断强化，社有资产管理的组织架构逐步优化，各级联合社机关积极成立社有资产管理委员会，以管资本为主加强对社有资产的监管。然而，从社企改革推进的实际来看，依然存在着一些亟待解决的问题。

社有资产产权虚置未彻底解决。供销合作社经历了曲折的发展历程，与国营商业机构“三合三分”，社有资产属性不断调整变化，在所有制性质徘徊反复的复杂背景下，完成了社有资本形成与积累，也由此造成了社有资产定性不明确、资产归属不清的问题。虽然供销合作社章程及有关文件规定，供销合作社资产属于全体社员集体所有，各级供销合作社理事会是本级社有资产的所有权代表和管理者。目前来看，供销合作社“集体所有”的产权主体缺位、产权形式虚化、投资主体缺位，联合社、社有企业、员工等主体都难以对社有资产保值增值负责。中发〔2015〕11 号文件指出，联合社要以管资本为主加强对社有资产的监管。但由于社企分开的运行机制没有落实到位，资产管理不严格、运作不规范、改制不到位、制度不健全等问题导致多数联合社难以有效行使出资人职责，难以对社有资产进行全面协调管理，从而出现在履行出资人职责时出现缺位或错位的情况。

江苏省盐城市大丰区草庙供销合作社农服团队进行高效低毒农药喷施作业。

尚未建立起完善的社有资产保护体系。虽然全国总社已于2020 年出台了《供销合作社社有资产监督管理办法》，19 个省级社出台了落实《社资监管办法》的实施细则，但国家层面未出台供销合作社资产管理相关法规。现阶段，系统上下主要依据中央文件和相关政策对社有资产进行保护。再加上，供销合作社组织定位的特殊性，又决定了其资产既无法完全按《公司法》来规范，也不能根据社团组织相关法律保障权益，特别法人的身份尚未进一步明确。这些都造成了供销合作社尚未搭建起完善的社有资产保护体系。为保护社有资产，供销合作社在争取政府政策支持上做了大量工作，但在实践中仍面临较大困难：部分地方政府将社有资产收归国有，部分地区供销合作社有失去资产支配使用权和监督管理权的倾向，部分地区供销合作社因历史原因导致基层经营网点难以确权，甚至出现了个别地方政府平调资产的情况。

社有资产管理委员会制度落实不够到位。按照深化综合改革的要求，各级联合社机关成立社有资产管理委员会，社资委作为议事协商机构，主要负责本级社有资产的监督管理和绩效考核，对联合社党组及理事会负责。按照相关要求，社资委需要把握社有资本的战略性投资方向，负责资本运行和绩效考核，确保本级社有资产保值增值，按照理事会授权，加强对社有资产和社有企业的监管。社资委的运行模式一般由联合社理事会结合实际决定。但在实践中，一方面还有一定比例的市县一级联合社尚未成立社资委。另一方面对于已成立的社资委，无论是省一级还是市县一级，社资委的运行制度并未落实到位，作为社有资产管理的前置机构，事前审议和监督职责发挥并不充分，投资、法律、财务、审计等方面外部专家作用有限。而且，大部分社资委设立后，联合社机构和职能并未随之进行相应调整，从而导致社资委作用难以发挥，甚至在一定程度上降低了联合社决策效率。

（三）上下层级联结方式不断创新，但尚未真正形成利益共同体。

经过综合改革，系统内各层级联合社之间、各层级社有企业之间的联结方式不断创新，联合社为成员社服务、为基层社服务的工作导向日益鲜明，联合社对成员社的工作考核机制逐步完善，成员社对联合社的工作评价机制着手建立、各级供销合作社积极尝试建立供销合作社合作发展基金，社有企业间的产权、资本、业务联结方式不断创新，为实现系统上下资源共享、共同发展的目标打下一定基础。然而，在调研过程中发现，从整体来看，系统上下层级联系依然比较松散，层级之间联系不够紧密，主要体现在以下几个方面。

上级社对下级社指导职能发挥不充分。虽然在制度设计之初，社会各界将供销合作社定位为一个整体系统，期望其发挥整体优势。然而，由于各级供销合作社实行干部和资产分级管理，供销合作社需更多听从当地政府指挥，上级社对下级社只有指导和服务职能，对下级社难以实施强有力的影响。下级社对上级社来说也只是关系松散的成员社，上下层级之间仅通过发文件指导、综合业绩考核等方式建立联系，大部分地方成员社对联合社的工作评价机制尚未真正建立。

跨层级联合合作机制尚未完全建立。由于供销合作社系统是经费分级保障、干部分级管理、资产分级所有、企业分级经营，资源分散在不同层级之间，这种制度藩篱就决定了系统“一盘棋”局面实现难度较大，资源整合难度大。不同层级社有企业之间、社有企业与基层社之间、社有企业和其他联合社成员社之间，业务大多相互独立，跨层级联合合作机制难以充分建立。甚至在农产品收购、农资供应等流通服务主业领域，存在争业务、故意压价、相互拆台等恶性竞争行为，造成大量资源内耗，无法真正发挥系统整体优势。在有些地方，上下级联合社之间虽然存在一定的业务、产权、项目等联系，但产权、股权等并不明晰，企业“婆婆”太多造成决策效率和创新意识下降，后续发展乏力。

合作发展基金作用有限。有些地方供销合作社虽然在名义上成立了合作发展基金，但大多只是“有名无实”，没有按照当年社有资产收益不低于20%的比例提取并注入合作发展基金，存在诸如有账户但由于社有企业利润低、不愿意上缴等原因造成基金空置，或账户资金有限难以发挥实质作用，或账户资金如何使用难以达成共识等问题，导致合作发展基金用于基层社建设和为农服务的规模有限，作用没有得到充分发挥。

（四）社有企业改革稳步推进，但现代企业制度还不健全。

近年来，各级供销合作社积极深化社有企业改革，在建立完善现代企业制度、稳慎推进混合所有制改革、巩固拓展传统主营业务、加快向新兴业态转型升级等方面取得了明显进展，有效提升了社有企业发展活力和为农服务实力。但从总体而言，一些实行了公司制改造的社有企业离“形的重塑、神的重铸”还有一定差距，社有企业改革还存在明显不足，现代企业制度还有待进一步健全和完善。

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现代企业制度改革仍相对滞后。据全国总社有关部门数据显示，截至2021 年底，全系统仍有3000 多家社有企业（其中县级社有企业占50%以上）尚未改制，约占整体的14%。社有企业现代企业制度改革推进缓慢，一方面是因为系统上下对社有企业的功能定位没有达成共识，社企关系尚未完全理顺，社资委运行模式还在探索中；另一方面，社有企业法人治理结构尚不完善，影响了社有企业现代制度的完善。

内部管理规范性有待进一步提高。一方面，社有企业的财务管理水平普遍较低。由于大部分社有企业从事的业务与农产品流通有关，而流通行业毛利薄，相当比例的社有企业不仅应收账款和存货占流动资产比重超过30%，占压大量资金，而且资产负债率超过70%。这些都造成了社有企业经营上盈利艰难，财务融资成本高，造血不足与失血不止的问题同时存在，资金链比较脆弱。另一方面，为了提高社有企业发展实力，各级供销合作社积极探索通过整合资源的方式推进集团化发展，但一些新成立的企业集团在制度体系建设和运营管理上尚不完善，个别社有企业一旦发生重大风险问题，很有可能直接威胁到企业集团整体安全性。

经营机制仍不灵活。在项目管理方面，由于企业内部控制制度不健全，工程建设等领域“跑冒滴漏”现象仍存在，投资决策缺乏科学论证，大量投资项目难以取得预期效益，行政化的管理思维和管理方式成为制约社有企业实现高质量发展的顽疾。在选人用人机制方面，虽然部分地区社有企业秉承良好的选人用人导向，通过系统内部遴选、校园招聘、社会招聘等方式，着力培养和引进了一批政治站位高、业务能力强的管理人员。然而，相对于系统外先进企业而言，存在管理层对企业经营缺乏充分自主权、社有企业较为封闭、缺乏市场化的透明选拔机制等问题，造成唯关系选人用人的情况依然存在，企业论资排辈现象仍较突出，内部培养的优秀管理人才难晋升、易流失，外部的优秀人才难以引进，进而影响企业经营效率。在激励约束机制方面，为了加强社有企业监管，联合社理事会成员兼任社有企业管理人员甚至是“一把手”的情况仍然存在。一方面，导致现有的考核机制威慑力不足，理事会对兼任管理人员因经营不善导致的社有企业业绩下滑、亏损等问题缺乏有效的惩戒手段；另一方面，兼任管理人员多为参照公务员法管理的工作人员，其收入受公务员法管理限制，兼职不兼薪，与社有企业的经营业绩没有直接关系，但责任却非常重大。这种权责不匹配、收入与付出不对等的问题，影响了管理人员积极性，导致管理人员“多一事不如少一事”的工作态度仍较为普遍。

创新改革动力不足。供销合作社是个老机构、老单位，社有企业历史悠久、底蕴深厚，与此同时，也存在着历史包袱重、管理人员老化、专业人才匮乏等问题。有的社有企业管理层受制于固化的行政思维，缺少企业家精神和素养，决策谨小慎微，主动求新、主动求变的动力不足；有的社有企业管理人员满足于“闭门造车”，对系统外的领域、行业不了解，对当前市场需求、消费者喜好、新兴行业风险等把握不足；有的企业因循守旧，眼看传统业务不断萎缩却无能为力，对转型升级缺乏信心，不知从何做起；有的社有企业表面上积极开拓新业务新业态，如直播带货、农产品电商等，但商业思维还停留在传统业务层面，实际效果大打折扣。有些社有企业员工的待遇与企业运行效率、效益好坏相关度不高，办事按部就班，基层创新热情不高。

社有企业在经济责任和社会责任之间尚未找到完全有效的平衡点。社有企业既是享有法人财产权和经营自主权，依法自主经营、自负盈亏、自担风险的独立市场主体，又是引入各类社会资本服务农村市场的有效载体。除了发挥必要的经济职能之外，还肩负很多社会公益性职能。因此，社有企业经营行为不像一般企业定义的那样以利润最大化为目标，而是承担为农服务的社会使命，具有自觉的社会公益意愿，通过市场化的运作方式来有效实现政策目标。目前，社有企业主营主业涉及农资、农产品、再生资源和日用消费品等领域，在现有市场条件下，市场竞争较为激烈，社有企业的经营效率普遍不高，做大做强主营业务和实现多元化发展的矛盾一直待解。如何统筹用好社有资本收益，优化社有资本布局，也一直难以在短期内找到有效的破题思路。2015年以来，社有企业混合所有制改革持续推进，但企业产权多元化发展整体思路尚不明确，如何在产权多元化中既确保供销合作社的控制力和主导地位，又不损害企业经营获利，实际上还没有找到切实可行的路径。

（五）基层组织基础不断夯实，但尚未建立起可持续的为农服务机制和联农带农机制。

长期以来，各级联合社坚持把基层工作摆在突出位置，加强工作指导，强化资金扶持，基层组织基础不断夯实。尤其是在综合改革的推动下，全系统累计改造新建基层社7515家，总数达3.2万家，基本实现涉农乡镇全覆盖。同时，为了适应市场变化，基层社主动转变经营思路，扩展服务领域，创新为农服务形式。但从各地调研情况来看，基层社在发展过程中还存在着一系列问题，在一定程度上影响了改革效果。

基层社的合作经济属性不显著。基层社是供销合作社的基础，是直接体现农民合作经济组织性质和为农服务宗旨的基本环节。然而，由于供销合作社的几次体制变化，有时下放，有时与国营商业合并，基层社也随之经过多次改制撤并，加之上世纪90代后期，为了制止部分基层社在社员股金和集资上的管理不规范现象，供销合作社系统开始清理整顿社员股金，许多地方采取“一刀切”的方式，把改革开放以来新吸收的农民社员股金都一并进行了清退，不少地方在基层社改革的过程中，简单地实行“一包了之、以包代管”，甚至“一卖了之”，导致了许多农民社员退出了基层社，基层社与农民的经济联系被削弱，基层社的合作制性质明显淡化。党的十八大以来，为了提升供销合作社为农服务的能力，各地供销合作社积极恢复重建基层社，同时不断强化基层社的合作经济属性。然而，一方面，大部分地区在进行新建基层社工商注册登记时，由于工商系统中所有市场主体形态中均不含“供销合作社”，使用原来的“乡镇名字+基层供销社”的名称是无法申请到营业执照，因此相当一部分地区只能以有限公司或股份有限公司的形式注册，然而公司的属性与合作社的属性存在着本质区别，这为强化基层社合作经济属性和公益属性带来一定困难。另一方面，为了强化基层社合作经济属性，一些基层社发展了一批社员，但是这些农民社员由于未入股或入股资金有限，不把基层社看作是自己的经济组织,对基层社这种“民主管理”不感兴趣；基层社作为自负盈亏的经济组织，改制后多为私人所有，管理人员对“民主管理”也不感兴趣，这就造成了基层社建立民主管理体制的两难境地：不实行民主管理不行,实行民主管理又没有实际意义。同时，对于密切与农民利益联结，更多人倾向于与农民建立间接联系，而不是直接联系，与农民的联系不紧密。

距离服务农民生产生活的综合平台的要求还有一定差距。基层社是供销合作社直接面向农民开展生产生活服务的主要载体，是为农服务的“最后一公里”。然而，由于各方面的原因，基层社距离服务农民生产生活的综合平台的要求还有一定的差距，主要表现在：一是一段时期内大部分地方的基层社经过改制、解散或破产后，基层社曾一度萎缩。党的十八大以来，为了扩大基层组织覆盖面，供销合作社系统通过开放办社的方法，依托农民专业合作社、企业、经营门店等发展起来一批基层社。但是这些实体加入供销合作社一方面是因为供销合作社的“国”字背景，另一方面是为了争取供销合作社系统的项目资金，和供销合作社之间只是协议合作，双方之间没有紧密的资本纽带关系，从而导致供销合作社对这些实体难以开展有效的协调、指导工作，难以使其成为供销合作社为农服务的真正抓手。二是一些基层社阵地虽在，但主要是靠出租资产来维持生存，真正介入产业、从事经营服务的不多，据部分县级社主任调查问卷显示，40.39%的基层社主要是通过租赁经营维持生存。通常情况下，出租后的资产是否用来从事服务农民生产生活的经营活动是承租方决定的，供销合作社左右不了。三是虽然部分基层社为农民提供生产资料和生活资料服务，但是这种“服务”是名义上的服务，基层社与一般商业企业一样都是在和农民做生意，是为盈利而进行经营的，没有体现出合作社的服务宗旨和目的，没有把社员和非社员区别开来。

与农民长效利益联结机制尚不完善。一是基层社与小农户和新型农业经营主体等之间尚未形成长效的利益联结机制，多数基层社只是单纯收购农户的初级农产品，购销关系不稳定，在生产、销售环节缺乏深度合作，组织带动小农作用有限。二是在分配机制上，开展二次分配、收益返还的服务主体数量较少，产业链增值收益共享机制尚未建立。三是即使有些农民加入基层社，成为基层社的社员，但由于基层社管理制度不完善，对社员和非社员界限缺乏明确规定，农民即使入社了，对自己的责任和义务是什么也不清晰，加之农民对供销合作社缺乏认知，导致社员参与程度低，使农户觉得基层社与社员之间同其他市场主体与农民之间并无太大区别。

（六）监督组织体系虽已建立，但监督作用未充分发挥。

近年来，为了贯彻落实党中央关于全面从严治党战略部署，以及落实全国总社关于全面从严治社的工作部署，各级供销合作社高度重视内外部监督机制的建立，在内部监督方面逐步建立完善了监事会机构，在外部监督方面积极配合审计机关和同级财政部门的监督，监督组织体系不断完善。然而，在实践中仍然存在着一些问题，影响了监督作用的发挥。

内部监督中监事会制度不完善。供销合作社实行社员代表大会领导下的理、监事会制度，是党和政府根据合作经济组织属性而作出的制度性安排，是强化民主管理、民主监督、规范权力运行的必然要求。综合改革以来，各地各级供销合作社作出大量努力恢复监事会，但由于部分地方党委政府对供销合作社的组织性质等认识不足，至今未对供销合作社设立监事会及其内设机构进行明确的文件批复。监事会工作人员有的要么长期缺位，要么由联合社内设处室的工作人员兼任。由于监事会人员多为兼职，具有财会、审计、法律方面知识的专业人才缺乏，在检查企业财务、监督政策法规执行情况等方面力不从心，而且一人可能担任多项工作，无法全身心投入监督工作，加之人员经常变动、不稳定，影响到监督工作的开展。虽然有些地方编办明确批复同意设立监事会，但大多监事会主任比理事会主任在级别上低半级。除此以外，监事会日常监督主要针对社有企业开展，对理事会的监督力度不足，监督方式主要是列席会议等，监督形式较为单一，监督效果有限；监事会大多采用口头或一般书面形式向本级社党组或理事会提出建议，未采用“专用函”等书面提醒，有些检查未形成检查报告，影响监督及下一步整改效果。在社有企业监督方面，企业监事会虽依据《公司法》开展监督，但由于条文规定比较宽泛，在实践中监事的知情权、参与权、监督权往往得不到保障；外部监事与经营管理层信息不对称，常常发表不了意见、难以履行职责。

内外监督协调机制尚未充分发挥作用。从全系统来看，很多省市加快了供销合作社系统监督执纪执法机制的改革力度和力量配置，监督执纪力度不断加大，外部监督机制逐步建立。虽然系统内外都加强了监督力度，但在实践中依然存在薄弱环节，特别是深层次的腐败问题尚未得到彻底清理。一方面，“内部人控制”问题时有发生。中发〔2015〕11 号文件指出，“任何部门和单位不得违法违规平调、侵占供销合作社财产，不得将社有资产纳入地方政府融资平台，不得改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系”，本意是要保持供销合作社资产的完整性以更好推动综合改革，但在社有资产具体的经营和处置过程中，由于内部监督制度不完善，导致发生“内部人控制”问题。从近年来查处的供销合作社系统违纪违法问题来看，很多是一些单位党组织主要负责人没有承担起全面从严治党主体责任和第一责任，纪检监察部门难以有效履行监督责任。另一方面，偏离主责主业问题难根除。一些地方对开放办社、开放办企，以及参股、控股企业缺乏控制力。同时，由于供销合作社涉农业务广泛、经济关系复杂、廉政风险多样，风险管控较难把握，增加了内部监督和纪检监察的难度，进一步弱化了监督效果。一些地方巡视工作中也发现，供销合作社脱离为农服务根本宗旨、偏离主责主业情况时有发生，违规干预、插手社有企业经营，违规在下属企业兼职取酬，监督严重缺失等问题仍未禁绝。

进一步完善供销合作社体制的主要发力点

（一）厘清供销合作社职能边界，完善联合社治理机制。

完善联合社治理机制，是推进供销合作社治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是进一步释放发展动能、激发内生活力的重要保障。

积极承担更多职责。有为才有位，有位更须有为。一方面，有参公管理意愿的联合社，要积极争取当地政府支持，将其纳入政府管理的财政性资金基本保证事业单位范围，上级联合社也要积极帮助下级社做好沟通协调工作；另一方面，要主动与当地党委政府沟通，通过调整、修订联合社机关“三定”方案，争取在合作经济、农产品流通、农资供应、负责应急物资储备等领域承担更多任务，进一步丰富供销合作社的工作职责。同时，根据供销合作社的工作重点，优化机关内部机构设置和职能配置，坚持一个事归口一个处室负责，防止工作无人管或多人管的情况发生，实现各司其职、协调运转。

安徽省桐城市新店供销合作社有限公司开展水稻再育秧。

进一步厘清供销合作社职能边界。进一步厘清供销合作社职能边界，是构建双线运行机制的重要内容，也是完善联合社治理机制的重要手段。供销合作社不是行政机关，必须按照综合改革的要求，切实转变联合社行政化的思维理念和工作作风，按照经济组织的原则进行运作；强化联合社在制定行业发展规划、组织体系建设、为农服务等方面的作用，加强行业服务、行业自律和组织之间协调，维护共同利益；联合社机关将部分经济发展职能依法授权给社资委，联合社履行出资人职责，将经营决策权利交给企业，让企业有更多的自主权。

建立科学的联合社内部治理制度。供销合作社作为党领导下的为农服务的综合性合作经济组织，应建立一套与社会主义市场经济要求相适应的管理体制和运营机制。除进一步推动未建立“三会”制度的联合社抓紧建立社员代表大会、理事会、监事会组织架构外，还要建立科学、民主的议事决策规则，让社员代表大会、理事会、监事会等发挥实质作用。探索聘请由法律、规划、投资、安全管理等专业人士组成专家咨询委员会，推动各项工作的科学化、规范化和制度化。

通过社有资产管理委员会解决出资人虚置问题。社资委人员组成要与社有资产监管模式相匹配，采取直接监管模式的社资委原则上由联合社机关及直属单位中涉农行业、企业管理、财务、审计、金融、法律等方面的专业人员组成，必要时聘任外部专家担任委员，外部专家委员经费可以在社有资本收益中列支；采取授权监管模式的社资委主要由联合社机关财务、审计、人事、纪检、监事会等部门组成，重点对社有资本投资运营公司落实社有资产保值增值责任情况进行监管。社资委发挥专业性研究、审议等作用，对理事会审议的重大事项进行基础研究和前置审核。社资委可以通过监事会、审计委员会，以及企业内部独立的审计部门监督企业的日常经营活动。

全系统厘清职能边界，积极培育专业人才，优化服务功能，全面深化综合改革，确保各项工作取得实效。

加强人才队伍建设。人才是供销合作社发展最核心的要素之一，优秀的人才是实现系统发展目标的基础，也是推动供销合作社实现健康、可持续发展的重要动力，因此，各级供销合作社要注重人才队伍建设。首先，要打破机关事业单位里普遍存在的“论资排辈”“平衡照顾”的人才培养方式，采取竞争上岗，形成能者上、平者让、庸者下的良好氛围；其次，鼓励各级供销合作社完善人才管理制度，树立重实干的用人导向，明确规定不作为的干部如何“下”，以更好激励干部担当作为；再次，因地制宜拓宽人才选用途径和人才选用标准，对于基层一线工作人员，不应一味强调学历，要注重实用技能；最后，围绕“懂农业、爱农村、爱农业”服务人才目标定位，鼓励系统从上而下制定人才发展规划，利用系统内外培训资源，推动符合市场需求人才建设。

（二）以项目、业务、股权为纽带，构建可持续的层级联结机制。

联合合作是供销合作社存在和发展的基础。各级供销合作社要创新联合合作方式，以项目、业务、股权等为纽带，建立健全长效、可持续的层级联结机制，真正实现“合作社要合作，联合社要联合”。

进一步完善考核和评价制度。进一步完善联合社对成员社的工作考核机制和成员社对联合社的工作评价机制，强化双向考核。一方面，要细化落实考核评价指标，加大重点工作指标考核权重，并将综合业绩考核结果通报成员社所在地党委政府，推动成员社重视供销合作社系统的工作考核机制；另一方面，要自下而上建立健全成员社对联合社的工作评价机制，采取定性与定量相结合的方式进行评价。积极接受、合理吸收成员社的批评与建议，在此基础上不断改进联合社工作。

加强各层级联合社之间的联合合作。一是以服务成员社、服务基层社为导向，建立上级社对下级社的业务指导和扶持机制，引导上下层级通过资本、技术、品牌等经营要素相互参股，实现行业指导和经营服务的有机结合。上级社要完善定点联系机制，强化调研督导，帮助成员社和基层社解决实际发展困难和问题。下级社要主动向上寻求合作，成为上级社争取的财政扶持资金真正惠顾于民的重要途径和上级社有企业开拓农村市场的重要合作伙伴。二是完善各级联合社的差异化定位分工，解决各级联合社职能“上下一般粗”、服务体系重复建设的弊端。做实合作发展基金，完善提取、使用和监管机制，推动合作发展基金主要作用于为农服务和统筹发展等关键领域。三是突出支持县级社和基层社建设，健全省、市级联合社指导帮扶县级社工作机制，做好顶层设计，研究制定切实可行的实施方案，强化“县基一体化”运营管理，统筹整合县域内供销合作社资源，实行资产管理一体化、网络运营一体化、项目建设一体化。完善市县投资合作机制，经济实力较强的县级社积极同上级社有企业、市级社、基层社合作；经济实力较弱的县级社，可探索由农村各类新型经营主体出资改造新建基层组织，完善上下层级联合合作。

强化社有企业之间的联合合作。一是结合自身实际，通过合并、划转、靠大联强等方式，推动社有企业跨层级纵向整合、相互参股，建立直接的、贯通的经济联系，将优质资源向骨干企业和服务当地主导产业的企业集中，既解决“联合社不联合”的问题，也提高企业经营规模和核心竞争力。二是充分发挥中国供销集团对系统企业的引领作用，加强其同系统内企业的联合合作；省级社有企业以项目、品牌、业务为纽带，在农资供应和服务、农产品流通、日用消费品下行以及再生资源回收等领域，积极推进与市、县级社有企业的联合合作，形成上下贯通、运转高效的经营格局；市、县级社有企业要主动靠大联强，利用基层经营服务资源，加快区域网络建设，成为上级社有企业开拓农村市场的合作伙伴和重要依托。三是除纵向合作外，一方面要围绕产业发展、资源掌控、管理提升等战略目标，推动社有企业跨区域横向合作。实施跨区域合作的社有企业，在协调好相互之间利益关系的基础上，创新联合手段和方式，拓展社有企业经营服务领域。另一方面，加强与系统外企业合作力度，充分利用系统外企业在网络、技术、人才、资本等方面的优势，通过项目合作、资本合作、业务合作等，实现资源整合和盘活存量资产的目标，力求在培育新的经济增长点上有所突破。

（三）借鉴先进企业发展经验，建立适应新形势发展需要的社有企业经营机制。

与国内外先进企业相比，社有企业管理还存在着一定的差距。要有效解决这些问题，真正建立起现代企业经营体制，需要借鉴先进企业改革创新经验，进行一系列的改革探索。

加快推动社有企业产权制度改革。从国有企业改革的经验来看，产权制度改革是其核心内容。社有企业应充分借鉴国有企业改革经验，继续推动社有企业产权改革。一是全面摸清社有企业基本情况，推进公司制改革。二是稳慎实施经营管理骨干员工持股，规范操作流程，严格资产评估，明确定价机制，建立健全股权流转和退出机制，确保公开透明，防止侵占企业资产或利益输送等现象发生。三是有条件的地方，在对社有企业保持控股地位及实际控制力的基础上，根据不同业务板块的产业特点和发展战略，稳慎推进混合所有制改革，引入外部资本的过程中强化对合作方的信用调查，注重发挥资源、业务、管理等协同效应，根据不同行业的产业特点和企业发展战略引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者。合理设计和调整优化股权结构，引导各类战略投资者积极参与公司治理。需要注意的是，为避免股份制改革造成供销合作社对企业控制权的稀释，供销合作社可利用投票权征集、累积投票制、董事会议事规则和董事提名权等合法手段实现类似特殊管理股的功能。在特殊管理股合法化后，则应区分不同行业不同企业综合利用普通股、优先股、超级表决权股及金股等不同股份的优势，扬长避短，促进社有企业持续实现为农服务的目标。

进一步健全法人治理结构。一是进一步完善社有企业内部管理制度建设，建立健全股东大会、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的运行机制，加强财务、预算、审计、资产处置、重大投融资、风险评估防范等制度建设，促进企业可持续发展。充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，厘清各治理主体的权责边界。同时，将党组织嵌入企业的治理结构中，实现党组织把方向、管大局、保落实，制定党组织前置研究讨论重大事项清单，明确党组织在社有企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式。二是建立规范的经理层授权管理制度。明确董事会对经理层的授权范围和管理机制，完善总经理执行董事会决议、向董事会报告工作、对董事会负责的工作机制，充分发挥经理层谋经营、抓落实、强管理的作用。积极推行经理层任期制和契约化管理，建立健全管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的机制。三是企业集团要做强做实企业董事会。社有企业可以借鉴淡马锡分层管控的模式：董事会在充分放权的同时，也要在集团内部积极引导建立“总部管资本、专业化公司管资产、下属企业管经营”的模式，在集团内部上下理顺各自的权责利关系，做实各子公司和下属企业董事会的管理决策权。积极选聘有决策能力并能承担决策责任的外部董事，优化董事队伍知识能力结构，健全董事会工作规则、董事评价等基础制度，充分发挥提名、薪酬考核、审计等专门委员会功能，落实董事会定战略、作决策、防风险的职能。四是，依照有关法律法规和公司章程设立监事会，监事会在日常监督的基础上，每年至少对企业经营管理状况进行一次集中检查。

贵州省铜仁市供销合作社系统大力发展订单农业，采取公司加农户加基地的方式，推进农业产业化发展，助推乡村振兴。

大力推进企业管理现代化。一是提高市场化创新意识。社有企业要提高对市场和消费者需求的敏锐度，增强创新能力和应对行业经营风险的动态能力。企业管理人员应该多调研、多学习、多交流，打破社有企业的封闭性，学习和借鉴外部人员、外部市场、外部行业的先进方法，积极接受新知识、新技术，以打开工作思路，推动企业开拓创新。二是推动管理者激励制度创新。从严控制联合社理事会成员在社有企业兼职的现象，压实经营管理者责任，既要负盈也应负亏。构建分类分层、多轨制的薪酬体系，将企业业绩与管理人员的收入挂钩。引入具有国际视野的高水平管理者作为职业经理人，让内行去管理内行，按照“三个区分开来”的原则，建立高层管理者合理的“容错机制”，鼓励他们创新。健全以考核评价为基础的管理人员选任机制，实行竞争上岗、末位调整等制度。推行经理层成员任期制管理，签订聘任协议和业绩合同，按照约定严格考核、兑现薪酬。三是完善员工中长期激励机制。加强劳动用工契约化管理，全面实行公开招聘制度，细化劳动合同期限、工作内容、劳动纪律、绩效要求以及续签、解除合同条件等条款，构建员工正常流动机制。支持社有企业结合实际情况综合运用股权、期权、超额利润分享等中长期激励方式，强化业绩考核和激励水平“双对标”，实现激励约束相统一。鼓励创新业务领域的社有企业按照风险共担、利益共享原则实施项目跟投，支持从事新业态、新商业模式的社有企业探索实行合伙人制度。

（四）强化基层社合作经济属性，进一步夯实组织基础。

供销合作社密切与农民利益联结关键在基层，有效落实基层社合作制治理结构，对强化供销合作社合作经济属性具有重要意义。合作经济属性能否真正体现，首先看基层社。

强化基层社合作经济属性。要广泛吸纳小农户和新型农业经营主体加入基层社，同时将民主管理、互助互利等合作理念贯穿到基层社的管理中，在实施改革改造的基础上全面落实基层社社员代表大会、理事会、监事会制度，实现民主管理、民主监督，提高农民社员在办社治社中的参与度和话语权，把基层社打造成为开放、民主、共赢的为农服务综合性合作经济组织。

健全支持基层社发展协同机制。供销合作社的根基和生命力都在基层，基层社“根深蒂固”，供销合作事业才能“枝繁叶茂”。因此，在思想上，各级供销合作社要高度重视基层社的发展，树立大抓基层、加强基层、夯实基层的工作理念，推动重心下沉、渠道下沉、资源下沉、服务下沉。在实践上，各级联合社要积极推动县乡村一体建设，将乡镇超市、电商服务站、寄递物流网点等建设，与基层社发展统筹起来，实现“一点多能、一网多用、双向流通、综合服务”，加快搭建服务农民生产生活的综合平台。同时，鼓励社有企业主动与基层社对接与合作，把基层社作为社有企业拓展经营服务的载体，作为落实惠农政策的项目建设主体，多措并举充实提升基层社服务功能。

进一步规范开放办社。开放办社是供销合作社扩大合作经济的联合范围、规模与层次，争取更大的市场力量和提升服务能力的重要途径。为了有效发挥开放办社的作用和效果，应严格规范开放办社程序，对没有产权联系但承认供销合作社章程的社会企业、农民合作社、乡村经营门店等开放办社单位，要签署开放办社协议或合作服务协议，明确规定双方权利义务。同时，对开放办社单位进行备案管理，建立“分级审核、逐级报备”制度，对不符合规定的要及时剔出。建立监督保障机制，保障供销合作社合法权益，防止借开放办社之机侵占社有资产、侵犯农民利益的事件发生。

1.全国棉花交易市场做好仓储物流等棉花全产业链服务。

2.湖北省保康县供销合作社充分发挥下属电商公司开展直播助农活动，帮助销售核桃5500余斤。

（五）强化供销合作社主责主业，建立完善可持续的为农服务机制。

随着乡村振兴战略的深入实施，供销合作社要适应我国农业农村趋势变革，强化供销合作社主责主业，不断深化体制改革、创新经营机制、拓展为农服务领域，建立完善可持续的为农服务机制，加快构建综合性、规模化、可持续的为农服务体系。

聚焦主责主业。基层社和社有企业要立足当地特色产业，聚焦农业生产经营薄弱环节和小农户需求，因地制宜发展单环节、多环节、全程生产托管服务，开展农产品加工、流通、仓储、营销等业务，引导小农生产与现代农业有机衔接，积极推进乡村产业振兴。围绕促进农村消费提质扩容升级，积极参与县域流通服务网络建设提升行动，加快发展基层经营网点，强化终端服务功能，满足农民便利消费、就近销售需求。鼓励有条件的基层社积极参与农业面源污染防治、生活垃圾处理、废弃农膜回收等工作，减少农业面源污染，促进乡村生态宜居。

与农民建立合理的利益联结机制。让农民获得更多实惠，是供销合作社为农服务可持续发展的根本动力。各级供销合作社应当强化为农服务意识，积极主动与农户建立多形式的利益联结机制，推动联农带农组织形式与利益联接机制创新，不断增强带动产业发展和农民增收的能力。有条件的供销合作社可逐步探索建立四种利益联结机制：一是价格保护机制。可采取订单合作、基地共建的方式，实行保护价收购或高于市场价的溢价收购或按市场最高价结算的方式，建立对合作农户农产品收购的价格保护机制，既稳定原料基地生产，又切实保护农户的基本收益。二是利润分配机制。可拿出一部经营利润，按订单农户的交易量（额）进行二次返还分配。三是风险共担机制，有条件的供销合作社或社有企业可建立风险保障基金，协助订单农户参加农业保险，利用国家政策性农业保险，为合作农户构建风险保障机制。四是项目定向投入带动机制。可通过向对接的农民合作社出资，或直接向原料基地投资的方式，进行种养基地基础设施建设，在农产品加工业，建立良种繁育基地，推广新品种、新技术，开展无公害食品、绿色食品、有机食品“三品”论证，提高农产品标准化建设水平等项目上增加投入。

持续创新为农服务方式。从供销合作社改革发展经验来看，在任何历史时期，都是越紧密贴近时代发展和国家“三农”发展需求，作用和地位就越突出。供销合作社的为农服务一方面要基于自身传统业务、传统优势和基础，另一方面还要不断推陈出新，在传统的农资供应、农产品流通、日用消费品、再生资源回收利用基础上，紧跟时代发展需求和“三农”需求，创新为农服务的方式，在高科技、高效率、数字化农业农村农民服务方面积极探索，在绿色农业、生态循环农业等方面积极介入，鼓励有条件的主体开展网络下单、智能配送、社区团购、集采集配、智慧农化服务、供应链金融、农业保险等服务。

（六）发挥系统内外监督合力，积极构建以内部监督为主、外部监督为辅、激励约束并重的监督体制。

供销合作社系统要想走得长远，就必须始终注重自身建设，内部监督要强化监事会履职效能和审计监督职能，外部监督要积极配合各级政府纪检监察派驻制度改革，整合监督资源，积极构建以内部监督为主、外部监督为辅、激励约束并重的监督管理体制。

内部监督要强化监事会履职效能和审计监督职能。在强化监事会履职效能方面，向当地党委政府汇报，与编办、组织、人事部门沟通协调，从中央、省委的政策、全国总社的要求及各地的实际需求出发，说明供销合作社的特殊性及设立监事会的必要性，尽快健全监事会及其办事机构，推进监督工作规范化、常态化、制度化。建立健全监事会工作制度，采取日常监督、专项检查等方式开展监督检查，强化党的路线方针政策贯彻落实情况的监督、社有资产保值增值情况的监督、财政资金使用管理情况等监督。要落实推广函询、通报等行之有效的工作制度，对监督中发现的问题进行风险预警、督促整改。各级联合社要加强对下级社监事会的指导，完善上下级社之间监事会工作指导和报告制度，建立健全上下联动的监督工作机制；要加强对本级社有企业监事会的督导，进一步完善公司法人治理结构。完善监事会调查研究工作制度，及时反映基层的问题和困难，把调查研究同监督工作有机结合起来。在强化审计监督职能方面，推进审计工作全覆盖，创新审计方式，做好常态化“经济体检”工作，加强对审计发现问题整改情况的跟踪检查，建设高素质专业化审计干部队伍，进一步提升审计监督能力，提高审计效率。整合本级供销合作社系统内财会和审计专业人才，选派到基层社和社有企业任监事，纳入本级供销合作社统一管理。

上海市松江区供销合作社下属上海中良实业有限公司工作人员检查公司储粮状态。

外部监督要整合多方监督力量。要坚持问题导向，积极探索适应本地供销合作社实际、科学有效、职责明晰的监督工作机制，加快建立全方位、多层次，立体化监督体系，实现事前事中事后全链条全领域监督，提高监督效能。一方面，发挥纪检监察监督作用。推进政治监督具体化常态化，掌握监督工作主动权。稳妥推进对所管理党组织巡视巡察的全覆盖，支持派驻纪检监察组、机关纪委加大监督工作力度，发挥监督整体合力，促进管党治党严紧硬。形成纪审联动机制，为供销合作事业健康发展提供有力保障。另一方面，建立协同监督机制。联合各方监督力量，统筹巡视、纪检监察、人事、财务、审计等监督力量，不断完善监事会与纪检监察、审计、财务等部门的协同监督机制，建立流程清晰、规范有序的监督联动和会商机制，对发现的违规问题加大责任追究力度。

总结与展望

（一）总结

本文在分析完善供销合作社体制的必要性和回顾供销合作社体制历史沿革的基础上，提出供销合作社在体制改革中存在的问题，与进一步完善供销合作社体制的主要发力点，概括全报告，得出以下结论：

完善体制和供销合作社改革发展是互促的关系。我国供销合作社体系自上个世纪五十年代初基本形成，回顾过去几十年的发展历程，供销合作社经历了与国营商业的“三分三合”，其性质也经历了由集体变全民，再由全民转集体的多次转换。然而，无论其性质如何变化，为了更好服务农业生产、保障市场供应、促进城乡交流，供销合作社进行了一系列的改革与探索。特别是党的十八大以来，尤其是2015 年供销合作社全面深化综合改革以来，通过完善联合社“三会”制度、探索双线运行机制、建立社有企业现代制度、创新基层组织为农服务机制等，重塑了供销合作社的组织体系和经营服务网络。

供销合作社体制仍需进一步完善。“三农”工作是全面建设社会主义现代化国家的重中之重，也是全面建设社会主义现代化国家过程中的短板。作为一个农业大国，“大国小农”基本国情农情将长期存在，如何把国家的支农政策有效贯彻下去，在相对较短的时间内解放和提高农业生产力，有效的执行主体是个关键。这个主体必须既是一个独立的市场主体，在市场规律和现代企业制度下运行，又要以广大农民为对象，开展公益性服务。供销合作社就是这样一个主体。这既是供销合作社发展壮大的机遇，同时又对供销合作社提出了新的挑战。然而，由于一些体制机制问题的限制，目前供销合作社为农服务能力有限，离党中央对其的期望和要求还有一定距离，亟需进一步完善体制机制。完善供销合作社体制，因地制宜推进供销合作社体制改革，构建更加科学、更加系统完备、更加适应社会主义市场经济需要的组织体系和服务体制，是贯彻习近平总书记重要指示批示精神的客观要求，是主动参与全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化、促进共同富裕的现实需要，是持续深化供销合作社综合改革的重要内容，是实现系统高质量发展、激发内生活力的基本保障，因此，供销合作社应将完善体制作为一项长久任务坚持不懈抓下去。

完善供销合作社体制主要从六个方面发力。从完善供销合作社体制的参与主体来看，包括联合社、社有企业和基层社。其中，联合社需进一步理清其职能边界，完善其治理结构；社有企业需借鉴先进企业发展经验，建立适应新形势发展需要的社有企业经营机制；基层社需进一步强化合作经济属性，夯实组织基础。除此以外，一方面要加强联合合作，按照联合合作的原则，以项目、业务、股权为纽带，理顺各级供销合作社之间的关系，构建可持续的层级联结机制；另一方面，强化供销合作社主责主业，建立完善可持续的为农服务机制和联农带农机制。供销合作社在发展过程中，应始终将全面从严治社贯穿供销合作社改革发展中，通过构建以内部监督为主、外部监督为辅、激励约束并重的监督体制，发挥系统内外监督合力。

（二）发展目标

完善供销合作社体制是一项系统性的、复杂的、持续性的任务。围绕供销合作社是党领导下的为农服务的综合性合作经济组织的定位，建设联合社结构更加合理、双线运行机制更加科学、基层组织基础更加扎实、社有企业实力更加雄厚、联农带农机制更加健全、内外监督更加富有实效的供销合作社治理体系。

联合社机关管理严格，“三会”制度健全有效，治理效能显著提升。联合社行业指导水平显著提升，各层级供销合作社上下贯通方面取得更为明显的实质性进展，上下层级联结机制科学可持续，合作经济组织的优势充分彰显。双线运行机制健全完善，社企关系进一步理顺，全系统整体优势充分发挥。

基层社提质扩面取得明显成效，在全面推进乡村振兴中作用突出。合作经济属性进一步强化，成为规范的、以农民社员为主体的综合性合作社。服务功能更加完备，与农民利益联结更加紧密的合作机制不断完善，农民群众获得感显著提升。

社有企业改革扎实推进，现代企业制度和市场化经营机制逐步完善，激励约束机制得以强化，企业发展活力和竞争力显著提升；主责主业进一步聚焦，具有较强市场竞争力和行业影响力的龙头企业逐渐涌现，社有企业整体综合经济实力和服务能力明显增强。

全面从严治社制度体系和管理机制不断完善，内部监督与外部监督相贯通、有形覆盖与有效覆盖相统一、目标引领与问题导向相结合的监督体系作用显著。

（本栏目图片均来自本刊资料库）