加强土地管理，推动土地管理事业全面发展

□ 史东浩

（山东省东明县自然资源和规划局，山东 东明 274500）

本质上来看，土地管理与规划工作属于技术经济措施，具备较强的综合性，科学、稳定、宏观的土地利用规划能够尽可能带动土地资源利用能力的提升。尤其是在现阶段，我国经济发展处于新常态，城乡一体化建设也如火如荼地有序进行，乡镇土地面临综合性规划的问题，因此在小康社会新的建设目标要求背景下，宏观、综合、全面的土地管理与规划工作更加具备重要的现实意义。基于此，需要在现阶段的土地管理与规划工作的基础之上，进一步提出优化措施，内容包括加强土地整治规划、农用地综合利用、加大标准农田建设力度，以及做好城乡规划与土地资源的协调等。

一、土地管理与规划的意义

土地管理指的是政府部门根据城乡、区域经济及文化建设的客观需要，在城乡规划建设过程中，给予政策性、技术性的宏观指导，监督土地部门实施科学监督，督促其按照相关管理原则设计土地资源利用方案，优化土地资源的利用规划和方向。土地管理工作的实施主体是各级政府，通过四个职能——计划职能、组织职能、协调职能、控制职能，来实施管理任务，积极维护我国土地公有制度，实时调整土地关系，合理开发城市及农村用地，并实施科学的土地利用监督。具体来说，我国土地管理主要内容集中在以下几方面：

（1）土地管理是一项综合性措施，结合了经济、法律、城市规划、行政与技术等多项学科内容，是实现土地资源开发与使用全过程有效调控的重要手段。科学的土地管理工作能够有效实施土地关系的调整与优化，对土地资源的开发与利用展开组织和监督，保护土地资源，使其可持续化发展，推进城乡规划建设。

（2）新常态下土地资源管理工作以提高资源配置的质量和效益为中心［1］。自2020年我国颁布了新的土地审批权文件以来，政府部门对用地自主权的管辖范围进一步扩大，这使得我国向精细化的土地管理制度又迈进一步，进一步深化“放管服”政策，这将有助于相关土地管理部门更加严格地审批用地权限，保护农业用地，同时进一步节约集约用地，优化土地资源，满足城乡建设用地需求。

因此，总的来说，土地资源不仅仅与人民群众利益有着紧密联系，同时土地规划是城乡规划的重要组成部分。首先，城乡规划建设过程中，加强土地资源的综合管理与利用对整个城乡规划工作非常关键。其次，有效管控土地资源开发与利用，可以在一定程度上为城乡规划建设工作提供良好的空间和资源，缓解城乡土地资源利用压力，进一步优化城乡建设规划，推动实现经济与环境和谐发展，全面促进小康社会的建成。最后，土地资源可持续利用维系国家生态安全［2］，预防水土流失、土地退化等问题，维持生态平衡。

二、土地资源管理中的几点问题

现阶段，我国的土地资源管理工作虽然在稳步调整，也颁布了新的实行办法作为政策支撑，但细究工作实践，仍存在一些问题，导致工作效率和质量不尽如人意，主要表现在以下几点：

（一）土地布局缺乏合理性

城乡规划建设中土地管理的一个内容便是土地资源布局结构的调整。土地布局与城乡产业结构和土地利用效益有着直接的关系。科学的土地配置工作十分关键。然而，在实际工作中，不少地方城乡规划建设用地管理受市场、城市规划等多方面因素影响，总体布局存在不合理的地方，这也是土地管理中的突出问题。首先，在土地分配工作中，部分城乡的自然资源和城建相关部门缺乏沟通与合作，未能结合区域土地资源进行土地规划，导致土地用地分配不合理。其次，部分地方的土地资源管理与规划部门的整体性和全局性认识不足，缺乏长期性的土地布局规划，过于注重现阶段的市场利益，未作充分的长远考虑。这将不利于土地资源的合理利用，而且对城乡土地的科学规划也造成了很大影响，继而影响到土地生态环境的改善。

（二）管理体制存在漏洞

完善的管理体系是确保管理工作有序、有效开展的重要保障［3］。在实际工作中，部分土地管理与规划部门并未根据国家相关土地管理政策实施管理，对管理责任制度以及现代化监管机制的建设重视程度不够。并且，在实践过程中，管理手段的可操作性和针对性不强，并未结合当地土地资源情况，导致土地紧缺率未得到有效改善。此外，在遇到具体问题时，部分管理部门缺乏相应的应急处置机制，给土地管理带来较大难度。

（三）城市规划与土地管理存在矛盾

城市规划与土地资源管理的矛盾点主要集中在几个方面，即编制方面、编制规程方面、管理内容以及规划期限方面。从编制方面来看，两项工作的编制部门职责分工明确，但这可能导致实际工作中，两个部门用地规模、功能等方面存在目标不协调的问题。从编制规程方面来看，两个部门的工作矛盾点主要表现为城市规划申请土地指标期望值较高，而国土规划中的建设用地分配的指标过低［4］。

三、推进土地管理事业可持续的管理策略

从上述内容可知，现阶段土地管理体系的构建还不够完善，面对我国社会经济发展的新形势、新要求，只有充分发挥管理作用，按照土地管理和规划工作的相关政策要求，全面梳理国土资源工作的管理理念，才能切实把握住党的十九大以来的土地资源建设成果，坚持提高土地整理综合效益，严守土地资源的保护红线，提升我国国土的储备量，更好地推进国家城乡经济建设工作。结合现阶段的土地管理情况，今后的统筹兼顾要集中于实现四个管理目标：①提高土地利用效率，优化土地资源及利用结构；②保留耕地储备，进一步实现耕地保护和质量提升；③改善城乡人文居住环境，推进现代化城乡发展；④落实土地生态保护和修复，推进国土资源利用可持续性。基于此，各级土地管理和规划部门应从以下几个工作点入手，进一步完善土地资源管理与监督体系：

（一）树立集约管理意识，做到依法管地

相关部门要树立积极的土地管理意识，实现依法管理土地、集约利用土地的监管意识。各级政府和国土资源管理部门要充分认识依法管理土地、集约利用土地的重要性。通过积极的管理意识与先进的监督手段，切实保障国家各项土地法律法规贯彻落实到土地管理的全过程。只有土地法律法规准确落实，才能实现我国经济发展方式的转变，进一步优化我国城市及乡镇土地开发、利用结构。

首先，各土地管理部门人员增强责任意识，树立紧迫感，树立依法行政、集约用地的整体工作意识。处理好依法管地和保障发展的关系，进一步完善相关管理责任制，其中包括耕地农田保护责任制、城乡建设用地审批责任制等，将责任严格落实到每一位相关部门人员身上，追究不作为、管理不力的消极管理态度，利用这种责任制的形式健全土地执法责任制度，全面提升相关管理工作的完成效率，保障现有土地资源的保护和合理利用，形成土地管理和土地集约利用相关管理事务的良好氛围。

其次，必须给予组织上的支撑与监督，跟进务实管理，切实发挥组织的带头、引导作用。各级党委和政府要适时调整宏观调控的力度和范围，进一步贯彻落实国土资源法律法规的编制和调整，为土地开发与利用过程提供坚实的政策和组织支持。应注意的是，土地调控必须选择合适的调控时机，科学把握调控力度。此外，各级领导干部要起到亲身参与管理工作的作用，定期审查管理任务，听取汇报，积极研究并解决实际管理过程中存在的矛盾，以此为依据，及时做出今后工作上的调整。除此之外，必须不断加强队伍建设和党风廉政建设，加强工作监督，健全监督约束机制。国土资源管理部门也要创新服务意识，实施行政管理，提高工作效率和服务质量，做到热情服务，持续改进。

（二）加强土地报批审查监督，严控非法用地

新颁布的《土地管理法》对我国现阶段的用地审批政策进行了调整，其中针对非农业建设用地的审批程序，新《土地管理法》进一步严格规定各项审批流程，旨在严格控制农业耕地的浪费情况，实施资源优化。现阶段，我国以按计划、按规划的审批模式，替代了传统的分级定额的审批方式，通过分次、分批审批的形式，避免形成土地资源的浪费以及审批资金的浪费。具体来说，新的审批模式规定，在规划建设用地的限时范围内，需要结合项目合同和规划方案，以分批的形式出让、征用土地，明确审批对象和流程。这一新的审批政策有利于切实保护农业耕地开发和利用，通过实施土地资源使用管制，优化农业用地储备，同时也能更好服务于基础设施建设，为日常生产、生活提供更稳定的土地资源保障。

首先，管理部门必须保证土地出让的合理性、合法性，严厉查处各类土地违法行为。通常来说，符合规定的项目可以正常拨付土地，除此之外，其他用地需缴纳相应的使用费用。尽可能采取拍卖及招投标的方式进行土地买卖，使用需与拍卖方式相结合。同时，由于协议形式可能会造成后期土地使用期间的权责纠纷，增加管理难度的同时也会造成土地搁置，浪费土地资源，因此应尽量避免采用协议的形式。针对一些规模较大的用地项目，可以实施联合审查制度，将部分用地审批在规定时间内发给第三方机构进行审核。通过联合审批形式，工作效率将得到进一步的提升，突出体现土地审批的严谨性。

其次，需要对土地资源做出科学预测。将土地用地的审批范围限制在半年或一年的时间内，按需要报批土地数量，最大限度避免因盲目报批而造成的土地资源和审批资金浪费。政府部门在为项目提供土地时，应根据产业政策、土地使用配额这两项标准来进行审批。针对不利于产业政策的用地申请，应不予批准；针对满足产业政策的申请项目，政府部门要按照有关规定，严格执行用地定额标准，并实施完善的跟踪管理，发现问题及时纠正。

最后，报批审查监督的另一关键要素是文书工作，因此，必须进一步提高文书编制质量，实施规范化办公，提高书面审批流程的质量和效率，助力土地管理工作。土地审批的书面文件编制将为今后的土地资源开发与利用审批工作和审批标准的调整提供丰富的历史数据，成为今后各种工作的基础，因此必须给予重视。基于此，应不断完善审批流程的文书编制，简化和规范文书编制内容，通过文书明确和强调各级土地管理部门的职责。

（三）强化耕地补偿管理，增加储备量

随着乡镇现代化农业建设的发展，农业生产结构有所调整，用地比例也相应改变，而现代基础建设的需求使得乡镇农业耕地受到挤占，面积进一步减少。为此，政府主管部门针对乡镇土地资源的工作方向是有效管理农业耕地，优化调整农业生产结构，为基础建设提供储备土地资源。

首先是要加强耕地管理，尤其是耕地保护，使土地更好服务于农村生产生活。有关部门应当按规定办理农用地转用手续，防止乱占、滥用耕地的问题出现。农业结构调整已经占用的土地，及时审核用地手续，针对审批手续不全的用地项目，应及时进行资格核查，实现科学、合理的土地开发。其次，各地土地资源管理与规划部门应积极开展耕地后备资源调查，落实相关用地储备工作。认清本地区土地资源整体情况，全面论证每个用地项目，科学谋划、梳理复垦项目。组织有关专家定期勘察农业用地环境，结合生态环境保护政策，尽可能增加农业耕地的循环利用率。最后，积极推行耕地占用补偿机制，确保耕地占用与补偿相平衡，保证耕地总量稳定不变，保护农地资源。除此之外，必须尽快建立国有土地收购储备制度，将粗放的土地利用方式逐渐转化为集约利用的方式，将存量土地从外向内进行盘活。

（四）依托现代化信息技术，构建云管理

土地管理是一个长期过程，综合而复杂，随着土地资源紧缺问题越来越突出，我国土地资源管理工作的效率亟需提高。在此背景下，现代化信息技术的深层次应用为土地管理信息化建设提供了技术保障，满足现阶段土地资源管理的各项要求。现代信息技术在国土资源管理中的关键技术应用为“3S”集成技术的集成应用，将遥感（RS）、全球定位系统（GPS）和地理信息系统（GIS）这三类技术紧密结合，实现快速、移动、准确和可靠的数据信息收集和分析，既满足土地管理的空间性，又能够准确掌握环境信息。此外，我国的大数据应用在多个行业都有所体现，土地资源管理也不例外。在实际工作中，可构建一个以“3S”集成技术、云计算、云管理为核心的土地资源管理信息处理中心。利用海量的数据储存库可以导入几乎无限的数据，为土地相关审批、转让、补偿等计算环节提供更准确、综合的数据分析，增强管理工作的针对性。此外，大数据的应用可以准确、科学分析地籍调查、土地项目调查以及土地规划的全部数据内容，保证数据的安全性，同时辅助土地管理部门实时确定各个下属部门的工作情况，提高管理工作的动态性，进而使管理有效着陆。

四、结语

综上所述，土地资源管理的意义不只局限于有利于土地资源利用效率的提高，同时也对城乡产业结构的优化产生积极作用，有助于加快我国城乡一体化建设，实现现代化城市和现代农村中土地要素的协调发展。因此，土地管理事业对我国社会和经济的发展有着关键的影响作用，有关土地管理部门应结合当地土地资源情况，将管理工作上升到一个新的高度，从严控制，避免浪费，杜绝非法用地，实现我国国土资源管理可持续发展。