经济安全重要特性辨析

□崔 健 刘金洋

（吉林大学 吉林 长春 130012）

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次提出总体国家安全观。总体国家安全观的五大要素是以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。其中，经济安全作为总体国家安全的基础，其重要性是不言而喻的。从国际来看，世界正处于百年未见之大变局，在新冠疫情、中美战略竞争等因素影响下，主要国家都在强化经济安全的战略或政策。但是，目前对经济安全的认识还有些模糊，尤其是在经济安全的概念、针对的威胁、衡量的相对性和绝对性、与经济发展和稳定的关系等重要特性方面还存在很多误解或混淆的认识。对经济安全的重要特性进行辨析，有助于我们更加深入、全面地理解和认识经济安全。

一、经济安全主要指国家经济安全

最近，随着美国、日本等国家的经济安全政策或战略发生变化，“产业安全”“经济安全”“国家经济安全”等名词不断地见诸报端。但是，这些概念在很多情况下是被混同使用的，这说明使用很多这些名词的人并不清楚它们的含义与关系。日常生活中的“安全”一般认为是没有危险，不受威胁，不出事故。西方国家认为“安全”既指一种主观感觉，又指一种客观状态，即客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧。[1]而从学术的角度，以巴瑞·布赞为代表的“哥本哈根”学派对安全下的定义是最为权威的。他们认为，“安全是针对威胁而言的，其往往关乎生存。当一个问题被人们从安全的角度提出，是因为它对一个指涉对象（传统上的国家、合法的政府、领土与社会，但这并不是必然）造成了‘存在性威胁’”[2]29。奥利·维夫认为，在安全分析中需要对指涉对象、安全行为主体、功能性行为主体三种类型单元进行区别。指涉对象是指受到“存在性威胁”或对生存有一种合理要求的事务；安全行为主体是指将问题安全化的行为主体，它能够宣布某事（一个指涉对象）受到“存在性威胁”；功能性行为主体是影响一个领域动力的行为主体。

在安全分析中，区别指涉对象和行为主体是最重要和最困难的，而在经济领域，要想准确说明安全指涉对象和“存在性威胁”就更为困难。因为“经济领域的指涉对象十分丰富，它的范围包括从个体、阶级和国家到抽象而复杂的全球生产体系本身。这些指涉对象通常是彼此交叠的”[2]135。判断安全指涉对象的主要依据是其是否具有“存在性威胁”，不同的指涉对象所面临的威胁是不同的，那些没有面临“存在性威胁”的对象不能成为安全的指涉对象。

下面通过对个体、企业和国家是否存在“存在性威胁”的分析，来进一步说明经济安全、产业安全及国家经济安全的关系。对个体来说，“存在性威胁”主要指是否有足够维持生命的基本必需品，包括足够的食物、水、衣物、住房和教育等。随着生产力水平的提高，当今世界的这些基本必需品已经较为丰富，导致一些特定个体无法享受到这些基本必需品的主要原因并不是物质匮乏，而是制度的不公平或分配的不平等。因此，相对于这种“存在性威胁”，个体更为关注的是法律能否保证其在经济领域中得到安全，如福利待遇、享有稀有资源机会，甚至失业问题等。从经济角度来看，这些问题不关乎人们的生存。因此，由于缺少关乎生存的属性，它们仍然而且只能是经济或政治（或者有可能是社会或环境）问题，而非安全事务。

一般来说，公司也缺乏经济安全化所需的关乎生存的性质，对公司造成“存在性威胁”的主要是破产、被判定经营非法，或者使它们不能独立存在下去的法律系统的整体变革。但是，巴瑞·布赞指出：“在一个资本主义体系中……并不是仅仅假定市场行为主体感到无保障；如果他们没有这种感觉的话，市场就不能充分发挥其有效性。”[2]129也就是说，在市场经济中，公司还是被认为是变化不定的，企业的优胜劣汰才能使市场充满活力。但是，在两种情况下，可以尝试将公司提升到安全指涉对象的地位。第一种情况是地方的，包括一个公司破产对个体和城镇产生直接的担忧；第二种情况是国家的，包括政府对一个公司在该国工业基础定位的态度。当公司被视为对市场体系自身的稳定性至关重要时，公司有可能在一种自由主义体系中被成功地安全化。

相对于个体和公司而言，国家更适合作为首要的经济安全指涉对象。当国家经济安全被合法化地使用时，其认识根据是，一种安全逻辑涉及国家经济利益远远胜于公司。与公司动荡不安的本性不同，国家应该具备永久牢固的结构，其在本质上对安全化是需要的。尽管从技术上来看国家不可能破产，也不可能解体，国民更不可能被解雇，并且国家对某些“存在性威胁”具有特别的免疫力，因为在经济领域中它能够对其他行为主体施加压力，但是除了国家原则上能够形成一个完全独立的经济体系之外，国家经济安全的逻辑与个体经济安全有几分类似。实际上，同个体经济安全是满足个体基本需求一样，国家经济安全也要满足国家的基本需求，只不过相对个体基本需求而言，国家的基本需求在一国范围内很难满足，在一个国家满足其人口和工业需要的资源方面不能自给自足时，它就得使用外部供给。如果这种需要受到威胁，该国的经济显然会明确和合法地被施以安全化。

总的来说，经济领域中，通过是否存在真正的“存在性威胁”来判断，最主要的安全指涉对象是国家和一些特殊的“公司”。但是，从安全化行为主体来看，只有国家具有资格和能力宣布受到“存在性威胁”，而公司常常同国家一起以一种功能性安全行为主体的角色出现。

综上所述，从经济安全的行为主体、指涉对象乃至功能性行为主体上来看，国家还是处于最主要和最常规的地位，因此从某种意义上说，经济安全主要指国家经济安全。目前还没有一个统一的国家经济安全定义。一种普遍的观点认为，国家经济安全即指国家的根本经济利益不受伤害。[3]俄罗斯学者认为，可以把经济安全的本质规定为经济和政权机构的一种状态。在这种状态下，国家利益的捍卫、政策的社会目标、足够的国防潜力，甚至在内外过程发展不利的条件下都能得到保障。换句话说，经济安全不仅仅是捍卫国家利益，而且还是政权机构建立旨在实现和维护本国经济发展的国家利益，保持社会政治稳定的机制的决心和能力。[4]4在前面分析的基础上，本文认为国家经济安全从客观状态上看，是国家（安全行为主体）通过建立相应机构（功能性行为主体）和机制保护本国经济不受“存在性威胁”，即捍卫国家的根本经济利益（指涉对象）；从主观感觉上看，是指国家或政府通过建立维护国家根本利益的机制和能力消除对“存在性威胁”的恐惧。

二、经济安全并不只是针对外来威胁

我国有学者认为：“国家经济安全是相对外来威胁而言的。如果不涉及外来威胁，仅仅是内部经济运行问题，那么就属于经济运行健康不健康的问题，而不是国家经济安全问题。我们不能把中国不同所有制企业间的竞争、并购等问题，包括垄断问题统统上升为国家经济安全问题，因为这些问题基本上属于国内经济运行中的问题，涉及的是经济体制或运行机制是否健康的问题。”[5]这个问题涉及导致国家经济不安全的根源问题。国家经济安全是个制度问题，导致国家经济不安全的众多因素都来源于制度非均衡，制度的稀缺性决定了制度供求的非均衡状态。对于世界来讲，制度非均衡是一个危险的临界点。当外界的扰动达到一定程度时，制度非均衡向失衡转化，这种转化在经济现象上的表现往往就是经济系统平衡被破坏，经济秩序混乱无序，最终爆发各种危机。这就是国家经济不安全的本质。影响制度非均衡的因素有来自国外的也有来自国内的，这说明国家经济安全不仅仅只是对应于外来的威胁才存在的，来自一个国家内部的威胁也会造成国家经济安全问题。那么，外部威胁和内部威胁哪一个对国家经济安全的影响更大呢？在这个问题上，中外学者都做了很明确的回答。我国学者曹鉴燎认为，“根据国家经济风险源，以传统的主权国家边界为基点，将其分为国家经济外生风险和国家经济内生风险两大类。国家经济的外生风险和内生风险生成，或传导、扩散，直至产生消极作用，最后还是‘内因’起决定作用（这不排除存在不可抗拒的全球性经济危机、战争危机、生态危机等外生风险），在‘内因’中制度因素是最根本的”[6]。俄罗斯学者认为，“把内部威胁和外部威胁加以比较表明，对俄罗斯来说，最大危险是内部威胁……在内部威胁中，最大的危险是在社会和科学技术领域中出现的趋势”[4]5。

在经济全球化时代，国家经济安全的外部威胁和内部威胁既相区别又相互联系。外部威胁必须通过经济渠道才能传导到国内来，并对国家经济安全产生消极作用。如果一个国家经济实力雄厚、体系强实、运行稳健，外部威胁就会被有效地阻挡或化解，至少也会大大降低风险。外部威胁的传导、扩散和承接，都和经济全球化相关联。一般来说，开放度越大，组织、运用国际资源的能力就越大，同时承担国际经济风险的可能性也就越大。如果闭关自守，外部威胁也就无法找到侵入和扩散的国内基础与路径，但这种做法会使内部威胁增大，最终还会危害国家经济安全。各国对外开放的实践均表明，“你中有我，我中有你”才能够使国家经济更加安全。对外开放本身是一把“双刃剑”，它有可能威胁到国家的经济安全，更有可能巩固国家的经济安全。其实，从制度的角度来看，外来的因素之所以会构成威胁，主要是因为内部的制度不健全。也就是说，制度供给不足或制度变迁迟缓而导致制度非均衡。这些问题通过加强自身制度建设是可以避免或挽救的。把自己的事情办好了，抵御、化解外部威胁的能力才能提高。因此，防范和化解内部威胁对于国家经济安全而言有极为重要的关键性作用。

总之，外来威胁只是外因，而自身的制度建设和能力提高是内因。如果自身的能力提高了，就能成功地化解外来的威胁；反过来，如果自身能力出了问题，虽然对别的国家来说不能构成威胁的因素，但是对自己却产生了很大的威胁。我们能说苏联的解体和东欧剧变就只是因为西方国家“和平演变”的威胁吗？其实，外来的威胁并不可怕，最可怕的是自身的制度和结构出了问题，不能健康地发展。

三、经济安全具有相对性

我国学者认为，“中国目前是有史以来，起码是从1840年算起一个半世纪以来国家经济安全度最高的时期”。这种观点明显是以“绝对收益”为理论支撑的。确实，如果单从国际关系的“绝对收益”来看，我国现在要好于历史上以往的各个时代。但是，在国际关系中除了存在“绝对收益”外，国家更看重的应该是“相对收益”，这在相互依存理论中已得到了很好的阐述。

基欧汉（Robert Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph Nye）把相互依存定义为“体现出在国家间或在不同国家的行动者间互相作用的结果的状况”。这些互相作用的结果“通常来自于国际交易——货币、商品、人员和信息跨越国界的流动”。在这种表述下，经济相互依存是指来自包括被传统认为是经济对象如货币、商品和技术的跨国交易的相互作用结果的状况。

基欧汉和约瑟夫·奈警告我们不要把相互依存看作必须是互惠的或对称的（均匀的）。因为限定的自主权，存在与相互依存相联系的成本和收益，经济相互依存的具体形式的理解需要不仅有检验总的成本—收益的含义，还有成本和收益的相对分配。即使从总量来看所有各方都从相互依存关系中获得了收益，但是他们的相对收益是不同的。进而，这两位政治科学家强调相互依存不是必须指“均匀地权衡互相依赖”的情形。在现实世界中，相互依存是不对称的，一方可能拥有超过他者的讨价还价权利或政治优势。对在经济相互依存和传统安全的研究涉及的内容是明确成本和收益分配以及不对称的管理等这些问题。

现实主义的相对收益对安全来说要比自由主义强调的绝对收益重要得多。在绝对经济方面，相互依存可能会使所有国家都获得收益，但是这些利益的跨国分配通常是不平等的。在自由主义的国际经济条件下，发展中国家甚至能够实行重商主义战略来寻求相对于发达国家来说在产业和技术上得到更大的提高。因为如果不增加它们的权利，在无政府主义的国际体系中，国家更愿意把技术和产业资源转移到军事当中，以此来增强它们的安全，所以在经济能力上的变化反过来能导致权利的军事均衡的变化。没有这样做的国家就可能处于危险当中。

这样，国家经济安全就具有相对性的一面，我们判断国家经济是否安全时不仅要从自身的发展上做纵向的绝对收益比较，而且要同其他国家尤其是在根本利益上激烈竞争的国家进行横向的相对收益比较。例如，一个国家在面对外国企业收购其重点企业时，不仅要看其为自己带来了哪些和多大的现实和潜在的好处，还要清楚其给收购企业和其母国（主要是同存在根本利益竞争的国家）带来怎样的收益，然后在二者之间做比较。如果其给后者带来的收益远远大于前者，那么很难说这项并购行为是有利于东道国经济安全的。美国学者罗伯特·雷兹曾做过一个调查，当他问及他的学生：“给你们两种选择，一种是每个美国居民都比现在富25%，但每个日本人都比美国人的平均水平要富有；另一种是每个美国人只比现在富10%，但都比日本人的平均水平要富有。你们选择哪一个？”他的学生大部分都选择了后者。[7]显然，从经济发展的角度，选择后者是没有道理的。一些美国人愿意为了保持领先于日本的地位而牺牲部分可观的经济利益，这个事例正反映了国家经济安全更加重视相对收益，从而具有明显相对性的特性。

四、经济安全并不等同于经济发展和稳定

随着时代的进步，特别是经济全球化的不断发展，经济安全已成为国家安全的重要基础。经济安全和诸如经济增长、经济稳定、充分就业、公平分配等构成了国家宏观经济管理的重要政策目标。但是，目前对经济安全的认识还有些模糊，尤其是在很多情况下，国家经济安全与其他宏观经济目标如经济发展、经济稳定等相混淆，在概念运用上存在着相互替代的情况。其实，经济安全作为国家宏观经济目标之一，与其他目标既有密切联系，也存在着一定的区别。总的来说，在不同的经济发展阶段，在不同的国家和不同的国际背景下，政府宏观管理的重点和优先发展的目标是不同的，但国家经济安全是认识其他目标的最基本的前提。这里重点涉及国家经济安全与经济发展和稳定的关系。

（一）国家经济安全与经济发展和稳定的联系

1.国家经济安全是经济发展与稳定的条件

安全是一个实体在内外威胁，以及在不可预见的难以预测的因素作用的条件下在系统内生存和发展能力的状态。寻求国家经济安全最终将实现经济的健康稳定发展。经济利益是国家与民族赖以生存、发展和昌盛的根本利益，在所有的国家利益中居于主要地位，国家经济安全就是保证根本经济利益不受伤害。一个国家能否赢得并保持在国际上的适当地位，相当程度上取决于该国经济整体上的安全程度。因此，对国家经济安全的认识影响着政府决策者的战略判断和抉择。只有在对国家经济安全状况有着正确的认识和判断的情况下，政府才能制定出有益的、切实可行的经济发展与稳定战略或政策。如果一个国家经济不安全或对经济安全认识出现偏差，就会导致一国资源的巨大浪费，乃至引发灾难性后果，该国就不可能有理想的经济发展和稳定。如冷战时期，苏联不顾其经济安全与经济实力，与美国搞军备竞赛，结果耗尽国库，拖垮了经济，致使国家分裂，国力衰弱。总之，经济安全是国家安全的基础，经济不安全的国家总是难以摆脱政治、经济的动荡不安。

2.经济发展与稳定是国家经济安全的基础

经济发展是保障国家经济安全的根本基础。如果经济没有发展，那么经济的生存能力、抵御和适应内外威胁的能力就会大大降低，因此在维护国家经济安全过程中，一定要处理好安全与发展的关系。不少经济安全问题往往伴随着经济发展而产生。经济风险与经济安全问题是因经济发展与运行中的某些不确定因素所致，决策者往往在危机爆发前很难觉察，或者不愿意正视危机的存在。如二战后，西方国家在推动工业化进程中忽视了环境保护，出现环境问题后，当权者又以“先发展、后治理”来掩盖问题的严重性，结果该问题成为威胁经济持续发展和公民身体健康的不安全因素。再如，美国经济学家克鲁格曼曾在东亚金融危机前大胆预言，东亚经济增长模式不可持续，建议改变发展战略，调整经济结构，但其忠告并未引起相关国家政要们的重视，直到金融危机爆发，人们才意识到问题的严重性，并采取改革和治理措施，但所付代价高昂。

经济的稳定性反映了它的各要素之间和系统内部的纵向、横向和其他联系的稳固性和可靠性，反映了承受内部和外部“压力”的能力。宏观经济的波动必然会给经济安全带来负面影响。经济体系（例如，部门之间的结构）、生产资本和银行金融资本之间的相互关系等越稳定，这一经济就越有生命力，对经济安全的评估就越高。如果体系各要素之间的比例和联系遭到破坏，必然导致体系的不稳定，并且是经济从安全状态转化为不安全状态的信号。

（二）国家经济安全与经济发展和稳定的区别

1.主体的差别

目前，随着非传统安全问题的兴起，传统的以国家安全为主要内容的安全研究受到越来越多的挑战。人们认为安全研究在关注国家安全的同时，还必须关注个体安全、群体安全、国内社会安全、国际社会安全、人类安全等等。这里的个体、群体、国内社会、国际社会和整个人类都是安全的行为主体，因为它们明显不同于国家，因此人们习惯于将它们统称为非国家行为体。笔者认为，非国家行为体在如社会安全、环境安全以及政治安全等安全领域中可能成为行为主体，但如前所述，在经济领域，把“存在性威胁”与安全的行为主体、指涉对象和功能性行为主体结合来看，国家还是经济安全最为适合的主体。从某种意义上说，经济安全主要指国家经济安全。

国家经济安全强调国家经济利益不受伤害，一国整体是国家经济安全的主体，代表国家根本经济利益的中央政府是维护国家经济安全的主体机构。地方政府和中央政府在根本经济利益上应该是一致的，但由于地方政府主要代表的是地方经济利益，而在任何国家，其国家经济利益和地方经济利益存在区别是不可避免的，故地方政府不能作为维护国家经济安全的主体。同样，企业经济利益和国家经济利益也有很大差别，企业也不能作为维护国家经济安全的主体。

经济发展和经济稳定也是国家对经济进行宏观管理的主要目标，当然离不开中央政府的宏观调控，但是，除了国家和中央政府的行为主体外，地方政府、企业、个体、政府间组织以及国际市场也都是参与的主要主体。从世界各国的经济发展和经济稳定的政策和实践活动来看，能否充分发挥除国家和中央政府外其他主体的作用对宏观目标的实现有很大的影响。例如，我国为了更好地实现经济发展与稳定的目标，制定了“京津冀协同发展”“长三角一体化”“长江经济带”“粤港澳大湾区”等区域发展战略，这些战略能否顺利实现，除了依赖于国家的政策与投入外，地方政府、企业以及外资的主体作用的体现与发挥也是至关重要的。

2.目标差别

国家经济安全是同“存在性威胁”密切相关的，其目标是当国家的根本经济利益受到某些事件的威胁或影响时，保证国家具有保卫或加强自身利益的能力，它是解决生存性问题的。国家经济安全强调国家的根本经济利益，即国家的经济主权利益、生存利益、发展利益、战略利益不受伤害。国家经济安全和经济的风险概念不是同一范畴。在国家经济安全范畴中，一个企业的倒闭不能称之为安全问题，即使一个行业面临严重的衰退，也必须具体情况具体分析，未必是国家经济安全问题。经济安全说明经济的一种状态，而经济安全化是指动态的过程，主要包括为实现安全而出现的一些行为和措施。安全威胁的特殊性质，证明了为安全而使用非常措施完全正当。安全化不仅仅通过打破规则（可以建立制度的规则），也不仅仅依靠“存在性威胁“的出现来推进，而是以“存在性威胁”出现为理由，以宣布打破规则为合法来实施安全化的。国家经济安全化的运作可能会造成这样一个后果：“为了压制反对派和运用权力控制更多的机会，以使以国内意志为由利用‘威胁’来要求支配某些事务的权力，使国家仅仅被很小一部分国内力量统治和主宰。所以，安全并非越多越好，基本上，安全应当被视为消极的，是作为常规政治处理问题的一种失败而不得已采取的措施”[2]40。

而经济发展和稳定等宏观经济目标则主要是针对常规性经济问题的，并不一定涉及生存性问题。不管是否存在“生存性威胁”，它们都是一国所追求的，并且这些目标在能够达到的前提下定得越多、越高对一国就越有利。在某种程度上说，政府在认识和判断经济发展与稳定的问题，都是以客观存在性为依据。政策的制定也主要是依据本国自身的状况而量身制定，受其他国家的干扰相对较小。而研究安全可以是既接近客观性（一种真正的威胁的存在）又接近主观性（一种意识的威胁存在），这两种方法是并列的。在现实中，更多的表现是安全事务不但因为一个真正的“存在性威胁”的存在，而是也因为这个问题是作为一种威胁意识被提出来的。并且，行为主体对一种安全化合法性做出怎样的判断，将受到与其有一定联系的其他行为的安全主张的影响。由于目标上的差别，有时候经济安全与经济发展、稳定会出现矛盾。前面提到的美国学者罗伯特·雷兹做的调查结果也反映出经济安全的目标与其他宏观经济目标相比，具有优先的地位。换言之，在某种情况下不得不一定程度牺牲经济发展和稳定的目标来实现国家经济安全的目标。

3.涉及的范畴存在区别

宏观经济目标主要涉及经济领域，而经济安全却不仅仅局限于经济领域。在狭义上，可以认为国家经济安全仅仅是经济领域的问题，不涉及政治和军事领域，只是寻求经济的“安全性”，而且保障经济安全的手段最好只限于经济手段。在被称为“经济领域内的安全范畴”里，国家经济安全与国家宏观经济管理目标是重合的，即保障经济发展的可持续性，保障一个国家未来的经济高于一个可接受的最低水平，保障经济领域自身的根本利益不受到外来和内在因素的威胁，主要强调经济发展的速度和发展的稳定性。除此之外，国家经济安全还存在一个内涵更加广泛的定义。在广义的国家经济安全中，经济安全首先是作为国家安全的组成部分而存在的，它与国家安全的其他范畴共同来构成国家安全的框架。

国家安全大体都是按照“从何而来（威胁）、为了什么（目标）、如何保护（手段）”的逻辑来理解的。国家安全的威胁可以分为军事威胁和非军事威胁。维护国家安全的手段也能够区分为军事手段和非军事手段。通过威胁和手段的组合，国家安全政策可以分为四种情况。第一，应对军事威胁使用军事手段的安全政策，这是最狭义的国家安全政策，即军事安全政策；第二，应对非军事威胁使用军事手段的安全政策，典型的情况是针对经济领域行使军事力，例如航线护航；第三，应对军事威胁使用非军事手段的安全政策，典型例子有为了消除军事威胁而实施经济制裁或经济援助等；第四，应对非军事威胁使用非军事手段的安全政策，典型例子有能源政策、粮食自给政策等。[8]

这样，在国家安全政策中具有经济安全意义的政策大体有三种类型，即上述分类中的第二、第三和第四。狭义的国家经济安全主要指第四种类型，即运用经济手段应对经济威胁。而近些年来，随着国际环境的变化，主要国家越来越重视第二种尤其是第三种类型的国家经济安全政策措施。巴瑞·布赞在总结国家经济安全的特点时曾指出：“尽管真正的经济安全事务相对来说非常少，但正常的和被政治化的经济活动常常会进入其他领域，在这种情况下，就会造成安全后果”[2]148。在这个意义上，国家经济安全还包含了用经济手段来保证国家安全的内容，这被称为“安全领域内的经济范畴”。在这里，国家经济安全的范畴大大超过了国家宏观经济管理目标的内容。这个范畴内的主要内容是用经济手段取代、补充或加强军事手段的方法，即关注经济措施和经济政策对国家安全的影响，利用经济手段来达到国家安全的目的。其次，它还包括军事技术商业化及其潜在收益的内容。经济手段作为安全政策的一部分，可以通过如下方法来影响别国的行为：给对方一定的经济利益，提高对方的成本，或者以此来威胁对方。可提供给对方的经济利益包括经济援助、军事援助、技术支持等。