湘西州脱贫攻坚与乡村振兴的工作机制衔接研究

向田甜，李乐为

(吉首大学 马克思主义学院，湖南 吉首 416000)

2017年10月，乡村振兴战略首次提出。2020年12月国务院下发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，国内学者也是对此高度关注并进行了大量研究，主要有关于实现二者有效衔接原因的研究，如谭九生、胡伟强(2021)提出，这是由于新时代“三农”工作所处的历史方位，当前我国“三农”领域的主要矛盾以及2020年后我国减贫治理新体系的选择所决定的[1]。关于实施二者衔接重要意义的研究，如王国敏、何莉琼(2021)认为巩固脱贫攻坚成果为防止返贫、缓解相对贫困、实现乡村振兴奠定了基础，是我国减贫事业与农村社会经济演变和发展规律的现实需要，也是开启全面建设社会主义现代化国家的“关键一环”[2]。关于二者衔接中关注点的研究，如张红宇(2021)阐述到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接应做到要有新思路,要建立长效机制，要有政策保障[3]。关于二者衔接路径的研究，如何爱爱(2021)认为应通过理念、产业以及规划三个方面的衔接来促进巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接[4]。

综上所述，目前学术界的研究侧重于从宏观层面探讨脱贫攻坚与乡村振兴衔接的意义、关注点及路径等，少有学者从微观层面来探讨二者有效衔接的具体路径。因而，从工作机制出发探寻湘西州巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的着力点，具有重要的理论意义和实践意义。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系

“持续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略。”[5]脱贫攻坚为乡村振兴打下基础，乡村振兴是脱贫攻坚的延续和提升，二者互为依托，既有联系又有区别。

1.脱贫攻坚为乡村振兴打下基础

乡村振兴是包括“产业、人才、文化、生态、组织”的全面振兴。乡村振兴任务具有长期性、整体性的特征，其目标任务的实现并不能一蹴而就，需要其他的小目标奠定基础，而脱贫攻坚战的胜利为乡村振兴打下了最为坚实的基础。首先，脱贫攻坚解决了我国绝对贫困的问题，贫困人口的基本生活得到了保障，贫困地区的基础设施逐步得到补齐，乡村人口的生活出现了翻天覆地的变化。其次，脱贫攻坚实现了我国全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标；乡村振兴则着眼于把我国建设成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标。第一个百年奋斗目标的实现是第二个百年奋斗目标的前提。同时，脱贫攻坚期间，我国的各项规章制度也在摸索中得到完善，可为乡村振兴的战略部署提供经验借鉴。最后，脱贫攻坚战在短期内获得胜利，乡村人口的生活水平得到明显的改善和提升，为乡村振兴的发展坚定了决心，树立了信心。

2.乡村振兴是脱贫攻坚的延续和提升

“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”[6]脱贫攻坚解决了乡村基础性问题，为农村贫困人口的基本生活提供了保障，但脱贫攻坚的成果尚未稳固，需要乡村振兴巩固其成果，并在脱贫攻坚的基础上解决农业农村农民的全面发展问题，乡村振兴是对脱贫攻坚的延续和提升。首先，从目标理念来看，脱贫攻坚与乡村振兴都聚焦于“三农”的发展，脱贫攻坚是为了解决基础性问题，乡村振兴则是为了实现乡村更高层次的发展。与脱贫攻坚相比，乡村振兴聚焦的农业农村农民问题层次更深、涉及范围更广。其次，从优惠政策来看，脱贫攻坚的优惠政策主要面向乡村的特定人群，而乡村振兴的优惠政策不仅要惠及乡村贫困人口，还要逐步惠及全体农村居民。最后，从体制机制上看，脱贫攻坚战的全面胜利为乡村的发展积累了丰富的经验，乡村振兴尚处于摸索阶段，需要沿用脱贫攻坚期间的部分体制机制。但由于乡村振兴目标任务长期性、整体性的特征，其相关的工作机制、评估机制等仍需优化。

二、湘西州脱贫攻坚与乡村振兴工作机制衔接面临的难题

习近平总书记指出“全面推进脱贫策略与乡村振兴策略的有机结合，脱贫摘帽并不意味着脱贫工作的结束，它是迈向新生活的起点，更是奋斗新征程的开始，要稳步推进减贫策略，尽快转型和优化工作体系，将脱贫纳入乡村振兴策略之中，构建长短目标融合，标本兼顾覆盖的工作机制。”[5]根据对湘西州部分县市的调研发现，湘西州各县市基本在2021年才正式挂牌成立乡村振兴局，乡村振兴局的相关工作机制尚处于探索之中。当前，湘西州关于推进脱贫攻坚与乡村振兴二者衔接的相关工作还处于起步阶段，未能形成完善的工作机制，面临着如衔接过程的规章制度不健全、考核机制待完善、保障机制未健全以及缺乏长效的巩固机制等难题。

1.衔接过程的规章制度落实不到位

我国脱贫攻坚战在2021年初已取得全面胜利，湘西土家族苗族自治州在2019年底就已实现全州所有县市全部脱贫摘帽，无论是国家层面还是湘西州各县市层面与脱贫攻坚相关规章制度在摸索中得到了完善，但乡村振兴的相关规章制度却尚未形成完整的框架结构。虽然乡村振兴与脱贫攻坚在某些方面存在一致性，但乡村振兴致力于更高层次的乡村发展，乡村振兴的最终目标也是实现农业农村的现代化，实现乡村的全面振兴，因而脱贫攻坚期间制定的部分规章制度已无法适用于乡村振兴的发展。首先，乡村振兴涉及到乡村各个方面的工作，而乡村振兴局也当属于一个统筹单位，但本该统筹各项工作的乡村振兴局分属于农业农村部的一个二级部门单位。通过对湘西州部分县市的调研发现，作为一个二级部门单位，湘西州各县市的乡村振兴局对自己的定位认知存在困惑，同时也无法调动其他部门的工作，难以实现其统筹职能。其次，国家层面在2020年底就已经下发了关于脱贫攻坚与乡村振兴二者有效衔接的相关文件，湖南省也印发了《湖南省“十四五”巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划》的通知，但湘西州各县级部门还未能制定相应的细则。同时，湘西州由于地理位置、社会现实等方面的因素，其乡村发展历史欠账较多。因而，当前湘西州各县市的工作重点依旧在于巩固脱贫攻坚成果，制定的相应措施也偏向于对脱贫攻坚成果的巩固。但脱贫攻坚属于阶段性的任务，为了在2020年实现脱贫攻坚战的全面胜利，短期内整合了所有可用资源，进而形成了一套超常规的机制；而乡村振兴属于长期性的任务，需要常规性的治理机制。当下湘西州各县市缺乏由超常规的社会动员机制向常规性的治理机制的转化，也缺乏二者协同运行的相关具体措施。上级部门出台相关文件，下级部门需相应地制定出相关细则落实上级部门的规章制度。就目前来看，湘西州的脱贫攻坚与乡村振兴二者在衔接过程中的规章制度存在滞后性。

2.衔接过程缺乏完善的考核机制

2021年1月国务院发布的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要“健全乡村振兴考核落实机制”[7]。根据调研发现，湘西州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的考核指标尚未明确。首先，县一级的脱贫攻坚“后评估”考核细则尚处于征求意见阶段，未有成文的考核目标。在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的过程中，湘西州乡村振兴的发展应该达到什么样的标准还处于摸索阶段。湘西州当前公布的考核标准倾向于对脱贫攻坚成果巩固的考核，但脱贫攻坚与乡村振兴应当协同发展，彼此作用。其次，乡村振兴需要整体性、科学性、灵活性的考核方式，单纯的数字考核、指标考核已不能适用于乡村振兴。乡村振兴任务具有长期性、整体性的特征。根据调研发现，湘西州各县市在促进二者衔接的过程中大多会采用短期收益与长期收益相结合的项目，许多项目尚处于起步阶段，无法在短期内看到其成果，而考核机制的制定也应综合考虑各地现实情况，不断修改完善。同时，考核机制缺乏完善性、考核人员非专业化，会导致基层工作者存在负面情绪，影响其工作的积极性、主动性，进而影响二者衔接工作的落实进程。最后，考核机制不仅可以起到约束作用，还应发挥其激励作用。在二者有效衔接的过程中，要构建起更为全面、合理的激励机制，发挥约束、激励双重作用，以此激发基层工作者的积极性、主动性。

3.衔接过程缺乏健全的保障机制

脱贫攻坚面向乡村贫困群体，是一种特惠政策；而乡村振兴聚焦整个农村群体，是一种普惠政策，二者在保障机制方面存在着本质区别。脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的保障机制包括民生、人才、公共服务等。在民生保障方面，为了消除绝对贫困，在脱贫攻坚期间，一切民生优惠政策均由贫困线下的农村群体享受；当前全州乃至全国的绝对贫困问题均已得到解决，保障机制也应由特惠逐步向普惠过渡。但就目前的民生保障机制来看，州内各种优惠政策依旧是惠及于原贫困户。根据调研发现，在政府各项政策的帮助下，湘西州贫困户的生活条件有了较大提升，而那些处于贫困边缘的群体因不能享受任何优惠政策，内心存在失衡现象，易引发“争当贫困户”等现象，消退内生动力。就湘西州当前的保障机制来看，其教育、医疗等基本保障服务依旧主要面向脱贫人口，未考虑到将教育、医疗等方面的优惠政策科学合理地向乡村振兴的民生保障领域过渡。在人才保障方面，根据调研发现，湘西州由于经济发展落后，各县市以及各乡村的发展都存在缺乏专业人才的现象。首先是公共服务方面的人才，湘西州由于乡村地理位置偏远、生活环境落后以及工资待遇低等原因，大多数专业人才不愿留在乡村发展。其次是村委班子的组成，能人带领对一个村庄的发展至关重要。通过对湘西州几个县市及村庄的调研发现，在脱贫攻坚期间取得较大成果的几个村庄——保靖县陇木洞村、凤凰县昌蒲塘村以及吉首市隘口村，这些村庄有一个共同点，那就是有一个有能力、有想法的村长或支书。但是就湘西州的现状来看，大多数乡村能人都选择了外出务工或创业，只有少数村庄有能人带领。同时，还有乡土人才。当前，我国农村“空心化”现象越来越严重，由于生计、孩子的教育等各种各样的原因，乡村劳动力不得不外出务工，留在农村的大多数为老人孩子，尤其是位于偏远地区的湘西州，这种现象就更为明显。乡村发展需要劳动力，也需要借助新兴技术，这些都是老人孩子不具备的能力。在公共服务保障方面，湘西州各县市在脱贫攻坚期间已基本完成了乡村公共服务基础设施建设，但公共服务却未能真正做到满足大众需求。首先是医疗，当下村卫生室已经得到普及，但乡村卫生室的医疗水平却有待提高，大部分村卫生室的作用仅限于出售药品，未能发挥其真正的作用。其次是教育，湘西州部分乡村未开设小学，适龄儿童不得不到镇上求学。开设了小学的村庄，其教育水平与城市相差较大。同时，一些基础设施使用率低，无法满足民众需求。

4.衔接过程缺乏长效的巩固机制

脱贫攻坚战的胜利为乡村振兴奠定了基础，长效机制的建立不仅关系到脱贫攻坚成果巩固的效果，也关系到乡村振兴未来的发展。当前，作为贫困地区的湘西州通过政策兜底、产业帮扶、就业帮扶等特惠政策已基本实现区域性整体脱贫，但距离乡村振兴还存在一定差距。巩固脱贫攻坚成果,做好二者衔接工作,需要建立长效的巩固机制。首先，政策兜底是我国为完成脱贫攻坚任务采取的必要手段，但政策兜底不能常态化发展，应逐步转换受众人群。对于具备劳动能力的贫困户，应以激发其劳动意愿，帮助就业为主；对于丧失劳动力或遭遇突发事件的家庭，应享受政策兜底。通过对湘西州的部分村庄调研发现，有些精准户隐瞒家庭的真实收入，当被问及家庭收入时表现得十分谨慎，生怕自己生活水平改善后无法再享受政府的优惠政策。同时，也有些贫困户习惯于向扶贫工作队伸手要东西，“等靠要”等懒惰思想依旧严重。其次，乡村的产业发展在一定程度上解决了贫困户的就业问题，增加了贫困户的家庭收入，也带动了当地的经济发展。但是当前乡村产业的发展同质化严重，且基础不够牢固，无法形成长效发展。湘西州一乡村振兴示范村以发展乡村旅游的模式在脱贫攻坚期间取得一定成绩，一度吸引了外出务工人员回流。但在疫情影响、各地乡村旅游纷纷兴起的双重打击下，该村的经济收入已大不如前，回乡创业、就业的人员再次踏上了外出务工之路。最后，就业帮扶在脱贫攻坚中发挥着不可替代的作用。当下湘西州就业帮扶的主要方式包括公益性岗位、扶贫车间以及技能培训等。但目前这些方式能够提供的就业岗位有限，无法满足乡村劳动力的需求，而技能培训缺乏针对性，这就导致就业帮扶无法发挥长效作用。

三、湘西州脱贫攻坚与乡村振兴工作机制衔接的对策建议

做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接工作是现实的需要，也是实现我国农业农村现代化目标的必由之路。为破解湘西州脱贫攻坚与乡村振兴工作机制衔接的难题，需要从落实相关规章制度、完善考核机制、健全保障机制和建立长效巩固机制等方面发力。

1.充分落实衔接政策的相关规章制度

2020年12月，中共中央国务院下发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，对脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作进行了部署；2021年1月，中央一号文件发布，再次对二者的衔接工作进行了安排；同年9月，湖南省印发了《湖南省“十四五”巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划》，为湖南省做好二者有效衔接工作指明了方向。上级部门的相关文件为湘西州开展脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接工作作了指引，相关部门应充分落实衔接政策的相关规章制度，着力解决超常规体制与常规体制的有效衔接问题[8]。首先，在上级政策的指引下，湘西州各县市应依据自身的现实状况尽早制定相应细则，对于两者衔接的具体工作作出安排，在时间上先行一步。其次，在推进二者有效衔接的工作中，要平衡好巩固成果与乡村振兴二者之间的关系，切实做到二者之间的有效衔接。对于存在返贫风险的村寨继续补齐“短板”，加强帮扶力度，完善各项基础设施建设；对于经济基础较好的地区，应继续加强各项基础设施的建设，并向着乡村振兴的目标发展。在守住不“返贫”底线的同时，也应兼顾乡村振兴的任务，逐步向着乡村振兴发展。最后，上级部门需进一步明确乡村振兴局的职能，做好统筹规划，各部门分工合作、齐心协力，共同做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的工作。

2.完善衔接过程的考核机制

近年来，脱贫攻坚的相关考核机制已基本成熟，而乡村振兴由于其长期性、整体性的特征，对于脱贫攻坚期间形成的考核机制应选择性沿用，不能完全照搬。湘西州在制定巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的考核机制时，首先，应注意灵活性。不能将静态的数据作为考核的唯一依据，应将各种突发状况列入考虑范围，并随着乡村振兴的工作进程对考核标准进行适度调整。其次，应注重针对性。基层工作者的工作内容不尽相同，政府可针对不同类别的工作者制定相应的考核机制，并将所有的基层工作者纳入考核范围，制定相应的奖惩措施，激发基层工作者的工作热情。同时应注重合理性，乡村振兴注重长远、系统的发展，乡村振兴的部分项目在短期内无法看到收益。因而，衔接过程中的考核机制不能搞一刀切，要将当下成果与预计成果综合考虑，从而建立合理的考核机制。最后，应畅通建议渠道。对于考核机制的制定、调整，应适当采取基层工作者本人、村民主体、第三方主体等的合理意见，制定出更为科学、灵活、合理的考核机制，切实发挥出考核机制的作用。

3.健全衔接过程的保障机制

在各方的共同努力之下，我国现行标准下的贫困人口在2020年已全部实现了脱贫，脱贫攻坚任务圆满完成。为帮助贫困人口摆脱穷根，为打赢这场脱贫攻坚战，国家在短时间内整合所有资源，汇聚全国之力，采取超常规措施，制定特惠政策，才取得了今天的成就。但我国的最终目标是实现全体人民共同富裕，实现乡村全面振兴，各种优惠政策应由全体国民共享。因而，湘西州在推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过程中应进一步完善相关保障机制。首先在民生保障方面，长期性的特惠政策已引发边缘贫困人口内心失衡现象，当下的优惠政策应扩大受益群体，再逐步惠及到乡村全体人口。对于教育补贴、医疗报销等需逐步缩小差距。其次是人才保障方面，乡村发展人才不足是一直以来面临的难题，尤其是专业人才。做好二者的衔接工作，对人才的需求更多，要求更高。要解决人才保障问题，一是应增加对应岗位的编制，提高福利待遇；二是可模范“公费师范生”的模式，政府根据发展需要出资到高校培养专业人才并签订协议，毕业后考察合格的高学历人才需听从当地政府安排到基层工作；三是可与当地高校签订合作协议，邀请高校的专家团队进行实地考察，并反馈建设性意见。最后是公共服务保障方面，要提升村镇中小学的教育质量，加强对教师队伍的管理，提升教师业务水平能力；要充实村镇医疗室的职能，提升选拔标准，增强工作人员的医疗水平，使其发挥出真正的作用。

4.建立衔接过程的长效巩固机制

长效巩固机制的建立对于巩固脱贫攻坚成果，守住不发生规模性返贫底线，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接具有重要意义。首先在政策兜底方面应更加细化标准，对于完全丧失劳动能力的人应以政策兜底来保障其基本生活需求，并随着贫困线的浮动，兜底标准也应变化；对于遭遇突发事件的家庭，根据其需要给予临时性的政策帮扶；对于有劳动能力但无劳动意愿的村民，应通过提高思想认识等多种方式激发其内生动力。其次在产业发展方面，湘西州各地应依据自身地理位置、自然资源、文化等优势资源发展当地特色产业，避免同质化；同时优化产业结构，做到发展产业与保护生态相结合，农业发展与其他产业发展相结合，产业发展与文化发展相结合[9]。最后是关于就业帮扶，其中最重要的就是技能培训。政府不能为了技能培训而去技能培训[10]，而应具有针对性。一是要将技能培训做好分类，不同的人群参加不同的培训；二是选择的技能要真正做到解决村民就业问题；三是要依据当地发展情况，开展村民需要的技能培训。