食品安全监管政策执行问题研究

黄 一

（焦作市马村区市场监督管理局，河南焦作 454000）

随着人们生活水平的提高，对食品的要求更加注重吃得安全。习近平总书记也曾提出：“各级党委和政府及有关部门要全面做好食品安全工作，坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，增强食品安全监管统一性和专业性，切实提高食品安全监管水平和能力。[1]”随着法治政府建设不断推进，我国食品安全监管经历了从无到有，从单一到多元的发展过程[2]。在大部制改革背景下，我国食品安全监管机制体制不断完善，伴随着“史上最严”《中华人民共和国食品安全法》的颁布和实施，我国的食品安全相关法律法规也在进一步完善。然而，频发的食品安全事件、食品安全监管矛盾以及食品安全基层监管困境等也反映出我国监管机制和相关法律法规仍然存在不足。食品安全监管一线执法人员直接履行着行政监管、行政稽查、行政处罚等执法职责，是典型的基层执法人员，其在食品安全的政策执行中起着举足轻重的作用。

1 基层食品安全监管人员的特征

基层食品安全监管人员作为市场一线食品安全监管的执法者，具有以下特征。①基层性。食品安全监管的核心在基层，基层执法人员处于食品安全监管的一线，直接面对食品生产经营主体，履行食品安全日常监管责任。②执行性。基层食品安全监管人员作为一线执法者，处于食品安全监管政策执行的最末端，属于“授命执行”的角色，承担着向食品生产经营者宣传和执行相关法律法规、规章制度、上级决策等各类职责[3]。③再决策性。一般而言，基层食品安全监管人员的政策执行需要遵守既定目标、程序等，但是在实际工作中，部分政策落实需要依赖于自身的判断。其在不违反相关政策的基础上，往往会按照自身所处的环境、经验、价值观等开展食品安全监管。④代表性。基层执法者主导着大众对政府的评价，由于直接面向基层群众提供服务，对当地的食品安全工作负主要责任，故而其工作质量往往决定着当地的食品安全状况，进而影响着人们的满意度和当地政府部门的形象。

2 食品安全监管政策执行问题影响因素

2.1 食品安全监管政策执行环境的复杂性

①基层食品安全监管对象复杂。基层食品安全监管的对象基本上都属于个体经营户，普遍存在经营规模小、位置分布广、经营者素质普遍不高以及经营环境普遍较差等问题。②基层地方政治环境复杂。地方政府承担着政治、经济、文化等发展任务，其关注点包括环保、招商引资、安全生产等，当地政府在不同时期的关注点也不尽相同。如果基层政府加大对食品安全的关注度，将食品安全纳入政府工作重点，提供财政保障，加大经费投入，必将有助于加大提升食品安全政策执行力度。

2.2 食品安全监管政策执行内容的不完善性

食品安全监管政策部分内容本身尚不够完善，基层食品安全监管人员在政策执行过程中，常会出现食品安全监管因缺乏相关政策导致的执法困难、部分政策内容实际操作性不强导致难以落实以及部分政策规定不够严厉导致缺乏威慑力等现象。例如，在食品安全监督执法中发现，食品安全相关法律法规的部分条款责任过于严苛或者规定过于笼统，导致落实起来困难重重。此外，我国城乡二元结构的形式决定了城乡食品安全监管环境的差异性，然而我国现有的食品安全法律法规并没有明确区分城市和农村，而其相关政策的制定主要是针对于城市的食品安全监管，这将导致部分条款在农村落实相对比较困难。

2.3 食品安全监管政策执行主体的趋利性

基层执法人员作为食品安全监管政策执行主体，有的在执法过程中会带有一定的趋利性。由于受到机构规格以及职位名额的因素限制，多数基层食品安全监管人员获得提升的机会有限，职务晋升的稀缺性导致其长时间在基层工作。为了使工作环境更加安全和轻松，个别基层执法人员会灵活运用手中的自由裁量权。

2.4 食品安全政策执行手段的片面性

基层食品安全监管手段主要有日常监管、专项监管、“双随机，一公开”监管等，食品安全监管部门虽然比较注重监管主体的监管职责，但对食品生产经营的监管对象自身应具备的主体责任要求较低。尤其是在“放、管、服”背景下，为了降低准入门槛，对进入食品安全行业的生产经营主体审批要求降低，这样就会造成部分不符合市场要求的监管对象轻易进入食品安全行业，给后期监管工作带来一定的困难。

3 加强基层食品安全监管建议

3.1 完善食品安全监管政策执行环境

食品安全工作量大，监管环境相对复杂，新形势下通过完善激励制度以及食品安全监管政策执行监督机制，有助于食品安全监管主体摆脱与监管对象的利益纠纷，从而完善食品安全监管政策执行环境。

3.1.1 完善激励制度

①强化物质激励，对于长期坚守市场一线的、无私奉献的、政绩突出的基层食品安全监管人员，采取发放奖金、补助、福利等形式，激励先进，鞭策落后。②强化精神激励，可采取树立榜样、评先评优、授予荣誉称号等手段，给予精神奖励，激发内在活力，以调动基层食品安全监管人员的工作积极性[4]。此外，对工作中敢于担当、任劳任怨、能够长期坚守基层的工作人员要大力进行表彰，积极探索多种奖励措施，优化职位晋升渠道，使其有更多机会得到提升。

3.1.2 完善食品安全监管政策执行监督机制

政策执行离不开有效的社会监督，要进一步促进和支持新闻舆论监督、群众自发监督、行业部门监督等，不断完善监督机制。尤其鼓励媒体在合理合法的制度范围内，最大限度地使用舆论监督优势，发现问题及时曝光，促进地方食品安全监管。此外，要发动广大消费者积极主动参与，强化其法律意识和监督意识，全面监督基层食品安全监管人员的政策执行行为。

3.2 完善食品安全监管政策执行相关内容

食品安全相关政策的制定和执行是一个动态的、需要不断调整和完善的过程，要通过健全和完善食品相关法规政策、在大市场监管背景下整合相关食品类法律法规、健全食品安全行政执法自由裁量权限等多个途径，完善政策主体，使得有规可循。

3.2.1 健全和完善食品安全相关法规政策

①注重调查研究。进一步加强政策制定者和基层政策执行者之间的直接联系，政策制定者应通过调研了解基层执法现状和面临的困境，政策执行者也要理解政策制定的最终目标，减少二者之间的目标差异性。②完善现有政策。要注重实现政策的完整性，尤其是对于个别有法无罚的相关食品安全监管法律条款，要及时加以完善。③及时清理、调整不合时宜的相关法规政策，推动食品安全政策法规的“瘦身”以及健康发展。

3.2.2 健全食品安全行政执法自由裁量权限

少数基层食品安全监管人员在执法过程中，会依靠掌握的自由裁量权造成政策执行偏差[5]。为此，要加强对自由裁量权的控制和监督，不断健全监督机制，规范制约权力。此外，要在法律法规范围内，进一步细化食品安全监管自由裁量权基准。例如，针对无证经营，要进一步细化经营主体、经营范围、违法情节、违法时间等相关细节的规定，可以有效减少政策偏差。

3.3 提升食品安全监管政策执行主体素养

3.3.1 增强专业素质

在强化基层食品安全监管人员队伍建设时，要充分考虑到队伍的专业化要求，补充基层监管力量时要更多的考虑专业背景。要进一步提高基层食品安全监管人员的依法行政能力，通过定期开展法律讲座、案例分析、法规政策考核等方式，增强食品安全监管人员法律意识，减少自由裁量权的不当使用。同时还要加大食品安全监管人员的业务培训力度，不断提升其专业素质。

3.3.2 提升道德观

①加强个人道德素养。基层执法人员个人道德素养的高低，影响着在政策执行过程中的执法行为。为此，要强化基层执法人员的思想政治教育，通过深入开展丰富多彩的理想信念教育、社会主义道德教育，不断提升其道德素养。②加强职业道德培养。食品安全监管人员应选用有相关学历背景、品行一致、忠于职守、责任心强的人员，通过学习教育，增强职业道德培养，严肃执法纪律，规范执法行为，不断优化和提升基层执法队伍的整体素养。

3.4 完善食品安全监管政策执行手段

3.4.1 完善信息公开制度

通过完善信息公开制度，打破信息不对称的桎梏。食品安全监管部门与食品生产经营单位或消费者相比，有着一定的政策信息资源优势，在基层食品安全监管部门政策执行过程中，难免会涉及部门自身利益或者涉及执法监管人员利益，这就容易造成政策执行偏差。通过信息公开，不但可以提高食品安全监管透明度，保障人们对食品安全监管工作的知情权，也有利于外部监督。

3.4.2 落实监管对象主体责任长效机制

①加强食品安全监管对象内部质量管理，在食品生产经营单位建立食品安全管理机构，配置相应管理人员。②推行质量安全自查报告制度，及时排查整治食品安全隐患，建立问题食品处理制度和办法。③推进食品生产经营监管对象诚信体系建设，食品安全监管部门依法将有关食品安全行政处罚信息记录统一纳入企业信用信息平台，实行联合惩戒，使失信者“一处失信，处处受制”。

4 结语

基层食品安全监管问题归根结底是食品安全监管人员对有关食品安全的政策执行问题。本文从政策执行角度来探索基层食品安全监管问题，希望有助于控制基层食品安全监管人员的自由裁量权，调动其工作积极性，提高其监管效力，进而实现食品安全机构能力建设。