关于我国各省市城乡供水立法修订工作研究

刘天元 齐 鑫 李国楚 赵智韬

（北京市自来水集团管网管理分公司，北京 100089）

关键字：供水立法；水源保护；供水规划；二次供水；农村供水

近年来，随着城市建设不断发展，精细化管理要求提高，我国城乡居民对供水安全、水质保障需求不断提升，一些省市现行的地方供水规章已经不能满足要求。

1.现行供水相关法规的突出问题

1.1 部分地方性供水法规不能满足现行政策和法规

2015 年住建部、发改委等四部委下发的《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》。2015 年国务院先后下发《水污染防治行动计划》和《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。2016 年《中华人民共和国水法》进行了重新修订。2021年《民法典》正式实施。许多城市供水法律法规早于以上政策和法规，脱离水源谈水质，脱离规划谈建设，二次供水设施职责划分存在实际管理瓶颈，不能满足城乡居民的要求。

供水法规涉及范围较广，包括公共集中供水、自建供水设施、二次供水、供水卫生监督、水质公开等，内容十分分散，在贯彻和执行方面存在困难，亟待统一。

1.2 部分地方性供水法规缺乏对农村供水保障内容

目前，部分地方性供水法规不包含农村供水，仅有一些技术规程或管理要求等制度性文件。水价形成机制和水费征收机制无法律保障，导致投入不足，水资源浪费严重，且缺乏维护机制。

我国大部分农村地区，尚未建立起合理的水价和收费机制，水费收取力量薄弱，水费收取率低，饮用水消毒率低，设施完备率低。农村地区普遍存在夏季使用生活供水浇园的现象，既浪费优质水资源、又出现了季节性饮水困难现象。

有些省市的农村供水消毒设施虽然已经实现全覆盖，后续的管理能否维持，仍需建立长效机制，特别需要通过法规进行保障。

1.3 部分地方性供水法规对供水企业保障不足

1.3.1 对供水企业利益缺乏保护力度

对危害供水安全的责任人，无法律处理依据或处理力度不足。

2016 年，某省市某小区发生中水管线与市政自来水管线串接，导致中水串入自来水管网，对多个小区水质造成影响，严重危害供水安全。时隔一年，该小区附近再次发生个别用户将户内中水管线与自来水管线连接引发区域水质污染的情况。由于缺乏法律依据，无法对造成该供水安全隐患的责任人进行处理。

近年来，工程施工造成管网破损的事故层出不穷，一方面由于供水设施和供水管线无明确的保护范围，严重危害了居民用水安全，影响政府和供水企业的形象，由于法律法规处罚力度较轻，而达不到处罚力度。

2020 年5 月17 日A 市 某 大 街 供 水 管线被施工挖断。抢修人员到场后，发现现场DN300 管线被挖坏，现场积水较多，抢修影响医院和4000 余户居民用水。经查，供水管线产权单位在前期对接过程中已经与施工单位进行了对接交底，为施工单位指明了给水管线位置，并明确告知其在管线周围应采用人工挖掘，并签订了《施工安全告知书》。5 月17日施工单位仍采用机械开挖的方式将给水管线破坏，造成大面积停水及水资源的浪费。后经水行政部门进行处罚，处以3000 元罚金。

偷盗水、欠费行为的界定和处理力度不足，造成国有财产损失。

2015 年，B 市的一处洗车房和餐馆，从市政DN400 供水干线上私接管线盗取自来水；2016 年，A 市的8 家商户，从公共消火栓私接管线盗用自来水。发现窃水情况后，供水企业第一时间制止违法行为，并向公安、水行政等相关部门进行举报，但由于相关规章中未明确窃水行为转化为盗窃罪的适用情形，公安机关无法展开立案侦查，最终窃水行为人也未受到相应惩处。

对违章或欠费用户依法实施停水措施，无明确的适用条件和操作流程。

C 市一处小区物业公司自2010 年1 月至2018 年8 月欠费400 余万元一直未缴纳，直到2018 年9 月后才恢复缴纳每月水费，但欠费一直未清。供水企业多次催缴欠费，物业公司均不予理睬。2020 年，供水企业在向物业公司、业主委员会、街道办事处送达了《欠费停水通知书》后，对小区进行了停水，影响小区居民正常用水。事后，因供水企业擅自进行停水，小区居民向水行政主管部门进行申诉。由水行政主管部门对供水企业进行了处罚。

对欠缴水费的用户采取停水措施，是保障供水企业合法利益，但有些省市供水法规中，对于欠缴水费的处置表述过于简单，对违章用水户是否适用停水，停水等问题，均未作出规定，导致水费收缴存在问题。

1.3.2 应急抢修内容缺失

目前，政府和城乡居民对供水企业的要求越来越高，供水企业在加强抢修应急力量，完善抢修机制的同时，也应在立法中对供水企业的抢修工作进行支持。一是解决抢修期间，供水企业抢修必须停水时，一些酒店和物业提出一些不合理要求，不同意停水，或者要求进行经济补偿的情形下，导致抢修延误。二是解决地下管线抢修时，涉及管线交叉冲突，需要相关管线采取保护措施以及相关费用来源。

2.各省市供水立法的经验

2.1 完善水源保护和供水设施规划的重要作用

水源保护和供水设施规划是供水安全和发展的重要保障。各省市虽然均有水资源和规划法规。但仍在供水相关法规中再次明确各项要求，包括水资源开发利用原则、水源水质监测、地下水开发限制和供水规划纳入国民经济和社会发展规划、保障供水设施建设等内容。

2.2 完善乡镇供水法律保障体系

我国出台涉及农村供水的法规有《江苏省城乡供水管理条例》（2011）、《重庆市村镇供水条例》（2016）、《河北省农村供水用水管理办法》（2017）、《福建省城乡供水条例》（2017）、《江西省农村供水条例》（2020）、《甘肃省农村饮用水供水管理条例》（2015）。以上法规的出台，为实现同城、同质、同价起到了重要作用，也为各省市实现城乡供水一体化提供了宝贵经验和立法基础，具有可借鉴意义。

2.3 实现二次供水设施专业化管理

湖北、安徽、江苏等省市在供水条例中鼓励建设单位委托供水单位统一建设二次供水设施，要求已建成的二次供水设施限期移交，新建二次供水设施应当移交供水单位。

河北、四川、合肥等省市的供水管理办法或条例鼓励二次供水设施移交供水企业管理。

目前，武汉、福州、银川、合肥等城市出台了相关二次供水管理办法，明确鼓励二次供水设施委托供水企业建设管理，且福州、银川、合肥明确二次供水设施需与供水企业征询意见，经供水企业验收，确保供水水质、水压等要求，才能接入市政管网。

2.4 保障城乡供水应急抢修

供水设施的抢修涉及民生舆情，多省对供水设施抢修加以约束和保护，一方面要求供水企业做好停水通知、抢修恢复等工作。另一方面，也要求相关单位予以配合和支持。例如《湖北省城镇供水条例》规定了“任何单位和个人不得妨碍供水单位对供水管网设施的统一维护管理和抢修。”要求“…，在确保交通安全的前提下，可以通行或者临时停靠作业，公安机关交通管理部门应当提供便利”。

应当在下一步立法中，会同交通管理部门、住建部门对干扰供水设施抢修的行为进行约束。

3.立法修订明确管理范围、深度和各部门职责

3.1 区别通过立法约束和规范约束的内容

供水立法过程中，应当考虑哪些内容是通过立法进行约束。如，城乡居民用水收费问题，一方面解决供水企业与居民诉讼方面的法律依据。另一方面，明确资金来源保障供水设施的建设和更新改造，形成良性循环。必须在法律中予以明确。

再如城市供水服务，某些省市还没有地方性服务标准，就应当制定标准。而不应通过立法来补充。

3.2 城乡供水基础不同，不能一蹴而就

农村供水基础薄弱，供水设施条件落后。如在供水水质检测能力、水费收费标准等内容都要进行分别讨论。

3.3 明确各方职责，避免“相关委办局”的提法

根据《民法典》、《物业管理条例》等法律法规的内容对明确各级政府责任和环保生态、水务、卫健、住建、农业农村部门的职责、明确供水企业、物业公司的管理职责。避免出现“相关委办局”或“相关单位”的提法。

4.总结

目前一些省市的供水立法与供水企业发展距离政府与城乡居民需求相对滞后，缺失农村供水管理内容。应按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，以水利部农村饮水安全管理“三个责任”“三项制度”要求为基础，遵循多水源统一配置、安全卫生、节约用水、统筹兼顾、因地制宜、保障有力的原则，完善现有供水法律法规。

供水法规重新修订应明确管理范围、深度和各部门在供水管理问题中的职责，要求各级政府将供水列入国民经济计划，做好供水专项规划编制工作、要求相关部门按规划落实城镇供水管网建设和更新改造任务、支持对农村集中保障供水工程建设与改造的投入、严控建设项目水影响评价，对不符合城市总规和“四定”要求的项目依法严格处置，实行供水精细化管理，推进供水事业有序发展。