环境保护的行刑衔接

湖北大学法学院 师梦梦

一、前言

中国环境管理面临前所未有的压力和挑战。重大环境事故频发，不仅对人们的健康构成危害，影响公共生活，而且阻碍了经济发展。基于此行政和刑事司法手段遏制环境犯罪增长势在必行。为推进法治建设和生态文明建设，中国政府日益重视环境行政执法与刑事司法衔接[1]。2015年中共中央国务院印发了《关于加快生态文明建设和改革总体部署的意见》等生态文明体系相继出台，要求加强与生态文明体系的衔接。2016年国务院在“十三五”规划中重申了保护环境推进行刑衔接。2017年环保部、最高人民检察院、公安部印发《涉案违法行为联动办法》，与刑事司法一起保护环境。2020年，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，其中对于有关破坏环境保护罪进行了修改并新增了几项内容。很明显，中国政府充分意识到环境保护的重要性；也认识到了将这两个法律联系起来，可以有效打击环境犯罪，保护生态环境。因此，积极寻求行政执法和刑事司法在环境管理方面的合作意义重大，在此过程中正确融合与改善它们，可以更好地使环境破坏得到遏制，环境可以得到保护。

二、环境管理两法衔接的必要性

当前，传统的管理结构远未规范破坏环境的行为，如今世界各国比以往任何时候都更加注重环境保方面的护法律建设。中国刑法专门规定了破坏环境资源保护罪，2013年6月，《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》在最高人民法院与最高人民检察院联合下发布了，《刑法修正案（十一）》还新增了违反自然保护地法规与违反国家规定引进释放丢弃外来物种的法规。可以看到国家不断推进法律发展，进而从不同层面对生态环境进行保护。然而，环境管理案件的司法和行政处理两者之间存在着多处断裂。因此，将行政执法与刑事司法之间有效地衔接，对于环境管理、保护环境和对抗打击环境犯罪起着相当重要的作用。

（一）有利于扩大案源，及时发现和打击环境犯罪

现如今中国的环境犯罪案件数量远远超过刑事司法审结的环境案件数量，而且有一些案件只单纯受到行政处罚，尚未进入司法程序。在这样的时代背景下，如果将行政执法与刑事司法进行联动，那么就可以及时发现和打击环境犯罪。根据统计，2013年环境行政处罚案件139059件，其中仅一审环境犯罪案件37件。这一数字在2019年上半年增至663件，而行政处罚降至10854件。从结果对比来看，我们可以直观地感受到将两个法律联系起来打击环境犯罪卓有成效，特别是在规范环境案件方面。

（二）有利于严格执法，有效监督环境保护

一些地区存在行政机关处理案件时，未将部分案件移送至相关部门，而是通过罚款替代处罚。从表面看，是对于办案过程的简化，但是，严格来讲这是对法律程序的违反。而且有一些地区的政府部门比较注重经济发展而忽视了对生态环境的保护，转为对环境保护的强烈抵制。在这样的情形中，如果将行政法律与刑事司法紧密联系，司法部门就可以发挥监督法律行政机关执法的作用，形成有效约束，会更有利于行政部门执法行为的规范。

（三）有助于科学处理环境犯罪案件，规范环境保护

在环境犯罪中的案件处理标准，需要环境保护领域的专业知识来识别和收集有关生态破坏和犯罪因果关系的证据。由于环境案件引起的诸如无法获得相关信息和证据不充分或其他棘手问题时，这就更需要提高环境法律素养，加强公安、司法机构队伍建设。从而构建行政执法与刑事司法之间的联系机制，从而建立处理环境案件的整体标准。

三、环境管理中两法衔接的主要问题

（一）不健全的法律依据

新建立的两法衔接机制的规范仅仅是行政规则和刑事法规，可是在实务中，案件所牵涉的对象较为宽泛，仅仅用行政法与刑法两个方面对环境问题进行规制，在有效性方面还远远不够。即使单从政法与刑法两个方面来说，行政法规对于行政部门有约束力，但对于越来越强调独立性的司法机关而言，这些规则和条例不足以协调各个机关。鉴于当前食品药品、安全生产、环境违法犯罪高发，这就意味着我们要规范衔接机制，推进合法化、合理化、效率化，这样才有利于我国加强环境保护工作[2]。

考虑到环保部门缺乏必要的强制手段和措施来及时遏制环境违法行为，全国人大常委会修订《环境保护法》，赋予环保部门权力实施行政强制措施。根据第二十五条的规定企业事业单位和其他生产经营者在排放污染物的过程中违反法律法规规定，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。用以确保在实践之中，不可避免地采取强制措施。在地方保护方面，由于同经济发展目标或地方特色产业等原因相冲突，存在环保部门对一些大中型企业不敢行使权力进行监管，这使得环境保护工作推进艰难，这就更加能说明其实如今有关这方面的法律措施依旧不健全，而且，不同省份又有很多地方性规章，这可能导致环保部门不能够独立进行执法。

（二）环境行政执法机构不协调

环境保护法规定，环境保护部门同其他负责环境保护监督管理的机构共同进行环境保护[3]。但是多部门管理模式导致频繁的利益冲突、权力重叠、责任不明确等问题。尤其是当法律部门与其他相关机构出现责任不明确的问题，那么行政机关的工作效率将受到负面影响。而且出现问题时各部门、各机构容易发生职责转移，造成管理漏洞。

（三）两法案件证据不相容

当环境违法行为构成犯罪时，需要依法追究刑事责任的，需依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定进行处理。而此刻如果环保主管部门及其他部门或负责环境保护监督管理的机构同样认为该行为存在环境违法，且应当移送公安机关进行及时处理，其原因在于查处环境犯罪技术含量比刑事诉讼高，环境保护诉讼的证据标准可能与刑事诉讼法的证据规定不一致。此外，在行政执法方面，法律执法人员可能不具备修复和保存相关证据的意识。所以，将这两个法律联系起来时，可能会出现证据问题。

（四）“两法”相关部门间信息传递问题

随着环境保护违法行为增多，传统行政单位移送案件不能满足打击环境违法行为的迫切需要。在线汇聚信息和信息共享平台尚未完全开发。导致这种情况出现的原因的其中一方面，是缺乏资金保障。另一方面，网络信息共享建设的技术问题需要审查和考虑平台。如果没有充分的沟通，司法机关就不可能对其进行积极监督；其主要原因是环境犯罪案件主要是由行政单位移送，而罚款代替惩罚如今已成为常态。

四、完善环境管理衔接机制的途径

环境事关民生、国家社会和谐稳定，环境安全和生态文明成为重中之重，我国曾因环境污染破坏付出了巨大的代价，因此根据科学发展观的基本道路，绿色发展，保护中国美好河山受到中国领导人的重视。环境保护不仅在许多重要文件中有所说明，而且已被纳入国家公共安全体系。环保部门、公安部、司法机关负有义务依法控制和处理环境犯罪。面对环境安全形势严峻，破解环境管理的行政执法与刑事司法衔接难点至关重要，从而达到有效梳理“两法”融合机制关键节点，并提高环境犯罪控制的有效性。

（一）建立评估机制促进案件移送

为有效解决衔接过程中案件移转难或转不了的问题，可以建议环保部门和公安机关完善奖惩考核机制。如果可以将这两个法律衔接起来进行办案，则纳入年终绩效考核体系，用以提高执法积极性[4]。落实责任追究，督促有关部门及其工作人员增强法律意识的执法机制，认清底线，严格执法，提高工作积极性，坚决杜绝滥用职权、玩忽职守的行为。同时，公安机关应刷新对环境的认识，做好保护环境的工作，切实履行职责。

这就要求他们一方面要备案、调查、报告和根据环境保护部门提供的线索，依法将案件移交给案件处理机关。在另一方面，公安组织在预防犯罪方面可以主动作为，而不是单纯等待移送的案件。他们应该采取主动，通过寻找刑事案件线索，移交案件，及时与行政执法部门共享线索，合力破案。

（二）规范移送案件标准，提高移送案件受理率

由于一些环境案件难以确认是否构成犯罪，应属于何种犯罪，而且考虑到作为环境保护机关内部人员对刑法的掌握等相关因素，建议行政机关组织检察机关和其他有关部门与公安建立密切的工作关系。还建议规定涉嫌环境安全犯罪案件移送立案标准，可详细说明环境安全刑事案件的起诉标准，为环境保护提供参考。

但在司法实践中，有两种情况需要注意：一是执法部门一旦发现疑点，应立即移送公安机关。从环境安全刑事案件的起诉标准来看，环境安全刑事案件的执法程序是一种犯罪检查。如果公安机关不能对违法犯罪行为立即展开调查，这将对打击犯罪行动的有效性产生负面影响。二是公安机关有时不主动受理案件，只有在相关部门收集到足够的证据才立案侦查或在等到上级部门批准的这种情况下进行调查和收集案件证据，此时公安机关已经成为案件证据搜查的“接盘侠”,这种情况不应该发生，应该被禁止。

（三）规范证据转换规则

证据是在环境管理中将这两个法律联系起来的关键媒介。首先，各国政府应建立执法专项资金制度，提供人力资源、物力和财力等支持[5]。其次，环境保护部门的工作人员要有证据意识，学会区分案件，准确识别案件性质，通过系统的专业培训，提高证据收集、固定和保存的意识。三是环保保护部门应当设立专门机构，开展专项证据审查，加大移送案件审查力度。专注于客观性、合法性、程序性和证据可信性等方面，并及时与公安机关、行政机关、司法机关部门和工作人员保持联系，一经发现证据有缺陷的，应当及时更正或者解释。第四，当公安机关介入案件时，环保部门和工作人员应主动发挥专业优势，积极配合公安机关调查取证。公安机关也应当充分发挥其在刑事证据收集和处理方面的优势，引导环保部门和人员严格取证适用，力争做到执法证据与刑事证据之间的规范衔接。

（四）建立网络信息平台，畅享信息共享

“两法”衔接是环保依法管理运行的关键。通过证据转换、案件移送、案件侦查、起诉审理，成立网络信息平台，可以有效促进各个法律部门之间的信息共享。这样有利于行政机关、公安机关、司法机关移送立案工作，可以全面跟踪案件进程。但是考虑实际状况，建立网络信息共享平台也只是少数地区或省份，且由于技术或政策等原因的阻碍，大部分地区的仍以信息共享，法律衔接等传统方式进行。但这种方式对于日益增长的环境犯罪来说无疑是杯水车薪。那么建立有质量的信息共享平台，可采取以下措施。

一是推进网络信息共享平台建设。中国逐步加强基础设施建设和智能型发展，这样可以帮助平台高效有序运行。

其次，要进一步规范信息共享平台的进入主体、范围、时间和标准。目前，对于数据的录入，由于没有统一的信息录入要求导致工作人员消极怠工或疏忽大意，从而导致信息平台中显示的实际犯罪数字不符。所以环境管理部门应放弃单一的强制访问模式，转向行政机关、司法机关及其他有关部门之间的合作模式。

要落实各部门之间联合会议制度和信息通报制度。由于关于治理环境问题的“两法”衔接工作处于起步阶段，大多数工作停留在肤浅的水平，我们应联系各相关部门建立一个官方系统，不定时召开会议，共享近期有关环境问题的信息，这样的政策不只适用于应对重大紧急案情，而且可以使得各方了解环境案件的各种信息，进而制定出预防犯罪、保护环境的政策。

五、结论

构建“行刑”的衔接机制，是实现生态和谐发展的关键一环。环境管理案件的查处有利于我国环境保护工作的深化，环境保护工作的成功在于环境保行政执法与刑事司法的有效联系。中国近年来颁布的法律法规促成了这一成果，但环境犯罪的形势依旧十分严峻，且处于不断加剧的状况。“行刑”之间的顺畅衔接机制对于治理环境违法犯罪活动至关重要，这就需要有关部门依法严肃查处违法案件，提高依法移送涉嫌犯罪案件效率。公安、司法机关应当严格依法做好侦查、起诉、审判监督工作，把“行刑”有效地联系起来，这样才可以使各方配合良好，各负其责，打击环境犯罪，改善环境管理。

相关链接

环境保护一般是指人类为解决现实或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保护人类的生存环境、保障经济社会的可持续发展而采取的各种行动的总称。其方法和手段有工程技术的、行政管理的，也有经济的、宣传教育的等。

十八届五中全会会议提出：加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

环境保护简称环保，涉及的范围广、综合性强，它涉及自然科学和社会科学的许多领域等，还有其独特的研究对象。环境保护方式包括：采取行政、法律、经济、科学技术、民间自发环保组织等等，合理利用自然资源，防止环境的污染和破坏，以求自然环境同人文环境、经济环境共同平衡可持续发展，扩大有用资源的再生产，保证社会的发展。

为了防止自然环境的恶化，对山脉，绿水，蓝天，大海，丛林的保护就显得非常重要。这里就涉及到了不能私自采矿或滥伐树木,尽量减少乱排（污水）乱放（污气）、不能过度放牧、不能过度开荒、不能过度开发自然资源、不能就会破坏自然界的生态平衡等等，这个层面属于宏观的，主要依靠各级政府行使自己的职能、进行调控，才能够解决。对自然环境的保护需要人人都做到。