县级国土空间规划编制中耕地保护目标确定研究

贵州省自然资源勘测规划研究院 李宇

以前的农民主要就是忙着抓粮食的生产，可是随着我国经济体系不断地改变，农民开始走出县级进入城市，两者相比越来越多的农民觉得后者比较重要一些，生活水平的提高预示着生活成本也在提升，依靠种地难以达到这个水平，所以只能背井离乡进城去发展。正因为如此，县级的土地就会无人耕种，大面积土地处于闲置状态，也不是说农民不再看中土地的价值了，而是打工比种地赚的钱更多一些而已，为了解决土地合理利用问题，这几年期间出台了一系列针对土地资源的政策。政策出台之前，相关部门会对其进行演练，在这个过程中会出现一些问题，然后再进行修改，还会在符合条件的试点地区进行落实，在试点地区落实的过程中总结经验和教训再次对政策进行调整，最后才会下达到各地区政府进行落实。比如国土规划，土地在承包给农民之前也是在一定地区进行小面积的实验成功之后才在全国范围内落实的，从此农民成为土地的主人，同时也让农民的生活条件提高了。

一、县级国土空间规划编制中耕的保护现状

最近有消息传出，沿用至今已有40年的土地承包机制要取消了，甚至有很多地区已经在开始试点工作了。首先这是个假消息，但是土地承包机制的确有了新的变化，20世纪70、80年代出生的村民普遍认为，出生后村集体会根据实际情况划分一块土地给村民使用，而且那个时候农民主要的工作就是种地，外出工作的人少之又少。不过也就是从土地承包制开始落实以后，县级地区居民才可以算是真正意义上解决了温饱问题，那时粮食丰收后还要交一部分农业税，即便如此农业依然能够接受，并且经过了短暂的缓冲，我们国家粮食的储备量也急速上升，为我国经济飞速发展打下了良好的基础。根据目前的情况来看的确有了明显改善，一些不按照规定使用土地的问题更是被解决了，土地承包机制已经沿用了40年之久，不能说这项政策被取消了，更贴切的说是对此进行了修改。因为在一些地区30年前的第一轮土地承包机制结束后又进行了续签，并且承包周期是30年，由此可以看出，即便是想要接触承包机制也至少要等到2050年以后了。要说这项机制那里发生了变化，有一点最值得我们的关注，就是农民可以有偿退出土地承包机制了，还能让没地的居民分到土地，补偿的金额也会根据不同地区的经济收入水平有一定的差别，即便是以后有机会把土地打乱重分，这样的村民家庭也不会再有机会拥有土地了。总之，新政策符合我国县级地区目前基本的发展情况，能在很大程度上解决土地资源浪费的问题，同时还能让想要种田却没有地的农民家庭分到土地，政策的调整应该如此。

二、县级国土空间规划编制工作计划

（一）重新确权

县级土地，农民有使用权，但是不能更改土地性质，不能随便占用土地建房，未经允许，不能占用土地挖湖造林。土地对农民来说是很重要的，是祖祖辈辈传下来的基业，农民可以在土地上种粮，温饱自给自足。土地可以源源不断地生产粮食，农民将土地价值最大化利用，但县城依然实行“增人不增地”“减人不减地”政策，这关乎农民的切身利益。县级土地规划需要符合国家发展方针，也就是不以人口的增减来调整土地，这对农民来说是一件好事。

（二）县级土地会增值

目前，全球局势越来越紧张，国际粮价不稳定，国际经济不景气，国内经济相对稳定，随着物价上涨，土地也会跟着增值，这对农民来说是利好的。乡村振兴到了关键时间段，乡村与城市之间的距离逐渐缩短，无论是县级承包地还是宅基地，未来可能会增值。虽然县级土地没有城市土地值钱，但是如果县级经济发展起来后，土地价值也会跟着上升，这是毋庸置疑的。

（三）一户一宅、一户一田继续实施

随着土地确权完成后，农民就是土地承包经营权的权利人，农民可以将自家的土地承包出去，也可以承包其他农户的土地，在这一过程中，县级土地依然实行“一户一宅、一户一田”制。所谓一户一宅指的是：宅基地一户只能申请一处。说白了就是一户只能申请一块地，不能申请多块地。这样做的好处是，可以让新生儿分到地，还可以防止非法买卖。

（四）县级土地统一耕种是未来趋势

未来县级的发展会越来越好，农民推行科学种植，机械化耕作，提高农业生产效率。县级土地统一耕种是未来的趋势。传统的农业种植已经不适合如今的发展，县级农业朝着现代化转型，而规模化统一耕种不仅可以提高种植生产效率，还可以解决土地零散问题，所以未来农村可以推行统一耕种，机械化耕种。如果统一耕种可以提高粮食生产效率，那么就可以积极试点，一些地区建立产业示范带，推动农业生产，增加农民收入，所以县级土地统一耕种是未来趋势。

（五）加强村庄规划

落实规划管理制度是今年要推进的工作之一，此前，国家为了推进新县级建设工作，发布了文件要求各地区做好村庄规划编制工作，合理布局三大空间，并且也要求各地加强土地管理和宅基地的使用。这些年中，我国帮助县级地区的发展做出了很多调整，其中对于县级土地的“有偿退出”引起了许多农民的关注。我国试行土地有偿退出也是有原因的，过去多年间，大量县级人员选择了离开，导致了县级地区有大量土地被闲置，造成了县级土地资源的浪费，为此我国提出了有偿退出的方式，县级居民可自愿退出并且按照一定标准领取补贴。从目前来看，我国在不少地区开展了县级土地有偿退出计划，主要分为两种：第一种是永久退出，按照每亩几万元的标准发放补贴；第二种是长期退出，这样每亩每年给几百元、上千元，一般长期时间为20年、30年。

三、落实的管理制度

首先要落实的工作当然是耕地保护制度了，这是个长期有效保护措施，每年的一号文件都有相关的措施，今年也的确要求各地加快落实耕地保护制度，确保18亿亩耕地红线不被突破，同时也要求各地区严格把好审批这一关，确保耕地数量不减少，质量不降低。其次要落实的工作就是宅基地管理了，现在我们国家已经在县级开展规划工作了，申请宅基地现在也是以户为单位，建房也需要在宅基地规划范围内建设，不得超占、多占，也不得侵占，违者是要处罚的。最后要落实的工作就是土地建设管理工作，现在的县级，可以利用的宅基地已经很少了，一些村民在建房的时候也会申请其他的土地进行建房，但我们国家已经严格落实了保护制度，在土地违法建设和违规行为这两个方面也开展了整治行动，并且要求各地区加强土地监管力度，只要发现违规行为立刻叫停，该拆除的要拆除。

在我们国家落实的土地管理法中都明确了土地用途管制措施，农用地坚持农用是根本原则，不可改变，也不允许个人和单位在未经批准的情况下建设住房或超占面积建房，这些问题都是国家禁止的，如果个人违规最终吃亏的是自己。当然，也可以监督县级的土地使用情况，尤其是在县级生活的村民，如果发现单位和个人出现违规使用土地的情况也可以向当地的自然资源部门举报。随着社会的发展，国家的重视，县级里面是一年比一年好，尤其是这几年，村里面的基础设施越来越好了，水电气网络等工程也都进入了各个村户，同时也出了很多惠民政策，像厕所改造、危房改造等，都将各个乡村建设得越来越好。今年的一号文件，同样是关于三农方面的，里面的各种规划，已经下发到了各地，其中重要的一点，就是县级纳入统一规划了，不再是以前那样乱建乱造了。

四、“两违”整治行动

所谓的“两违”，其实就是“违法用地”和“违法建设行为”。而对于其中的具体整治内容，主要有以下六点：

（一）未经批准占用土地进行建设的

这个情况在以前县级里面存在很大的问题，很多人盖房子修鱼塘什么的，都是自己就弄了，没有和村里报备；而现在建房必须要获得村委会和乡镇部门批准，没有取得批准手续的情况下进行建设行为都是违建，这是要拆除的。

（二）采取欺骗手段骗取批准占用土地进行违法建设的

这个主要是说明有部分村民，为了达到自己的目的，在和村里面报备的时候，以欺骗的手段，得到批准，进行建设活动。这样的情况在县级里面也有，只要发现在建设过程中有弄虚作假的行为，那么就属于违建。

（三）自己改变土地用途

有一些农民，自己不种地了，会私自将土地改成鱼塘，或者直接在上面盖房子，这样的行为也是属于违规建设，如果这次“两违”整治行动查出来，是要拆除的。

（四）没有乡村建设规划许可证进行建设

现在的流程里面，县级里面的宅基地很值钱，但也有很多壁垒，就是只能修，不能建。如果想要在县级里面弄宅基地，就要获得宅基地申请许可证，同时取得乡村建设规划许可证。如果证件不齐，那就属于违建，也是要拆除的。

（五）超过批准量进行建设的

当一个农民，好不容易得到相关的证件许可了，但在建设的过程中，想着占点小便宜，利用这些许可，做出一些超出许可的事情，比如说许可证里面注明了各种长度，如果超出这个长度，那么超出的部分就属于违建，需要拆除。

（六）自行改变批准位置的

这个一般出现的比较少，简单地说，就是许可证规定了你只能在这个地方建宅基地，但自行改变位置到其他地方进行建设，同样属于违建，也是在本次的情理之中。其实县级宅基地确权工作已经开展很久了，其主要的目的，就是补充相关资料，因为在之前，县级里面都是想怎么盖房子就怎么盖房子，只要不吵到邻居就行，也很少有做相关审批的工作。而在确权工作完成之后，同样也会有些农民，为了自己的一些想法，进行各种违建，这些都在本次清理的范围内。只有当相关规划部门摸清了县级的情况之后，才能进行相关的规划工作，所以相关的规定，也是村民必须遵守的。不想吃亏就要早点了解，建房也要按照各地的标准和要求去建设，这样就可以避免违规。

五、县级国土空间规划编制中耕地保护目标确定后的具体实施

（一）乡村全面土地整治是时势国策

从国家多年来土地整理到今天乡村振兴下的全面土地整治，已经实现了乡村土地利用的系统工程思维，此系统性土地整治已经成为传统土地整理、土地复垦、土地开发、城市建设用地增减挂钩的统称。就土地整理而言，是将零碎的土地归并成大块耕地，将不平整的土地进行平整，并建设农业灌溉设施，修建排水渠，铺设生产道路修建农田护坡等措施，通过整理农田和县级零星的建设用地以及荒地，不仅可以提高耕地的质量，还可以有效地增加耕地面积，可以实现农田的集约化管理，促进农业规模化经营，也能改善县级农业生产条件和县级生态环境。就土地复垦而言，就是对已经被破坏的土地进行恢复利用，一般包括工程模式和生物模式，像合并与腾退的宅基地复垦、采矿面的复垦、工业污染土地的复垦、自然灾害而损毁或被破坏的耕地进行复垦、土地沙化和洪涝灾害造成的耕地破坏进行复垦等。

就县级建设用地整理而言，是指因为历史原因很多闲置的宅基地和三无用地，县级建设用地的整理就是对那些空心化严重、人口基数少的县级居民点和一些废弃的学校用地、集体用地和工矿用地等进行拆除重建。不仅如此，通过对县级建设用地的复垦，还可以有效地增加耕地面积。随着生活水平的不断提高，中国的城市化建设已经取得了不错的成绩，城镇化户籍人口覆盖率高达44.38%，其中在常住人口中，城镇化率达到了60.6%。不过在当下国家发展“新县级”的趋势下，很多人有了不同的考虑——传统的思想认为，城市比县级更加有发展前景，但是现在很多县级生活条件甚至超越了城市，新鲜的空气、干净的绿色蔬菜、安逸的生活环境都是城市人群可遇不可求的。

（二）乡村全面土地整治是系统工程

在这样的大环境下，很多当初从县级“走出”在城里买房的人，在人到中年或者老年之后，反倒是希望重新回到县级，有一个属于自己的小院子，养养鸡种种菜，安心养老。值得注意的是，今年国家最新修订了《土地管理法》，针对县级土地问题提出了很多的要求，也新增了很多的规划。要知道现在县级地区可谓是“地大物博”，但是因为人口比较少，所以势必会出现土地荒废的情况，所以在发展“新县级”的政策下，肯定要针对这些土地进行整改规划，而这些规划往往都是有利于农民的。

（三）试点地区的集体土地

现在大部分地区的农民收入还是很少的，在县级群体中，低收入群体就有6亿多，宅基地、房产权抵押都是县级土地经济收入。如今国家已经在很多地区进行试点了，在这些地区即将实行集体土地租赁建设制度，这样做有两个好处：第一是土地合理利用，第二就是减轻想要租赁的人的经济压力，可以实现双赢的目的。只要是进行试点的土地，土地的价值自然就会水涨船高，而且在国家的大力扶持下，这些土地将会创造更高的利润。专家指出，我国在2020年提出了有偿自愿退出这一政策，之后几年时间不断完善和试行，这样做的目的是将县级土地资金利用起来，也能让县级居民获得一定的补偿。2021年第三批试点地区公布了，其中包括了104个县市区和三个地级市的试点。整体上来看的话，县级土地补偿退出补贴的具体金额为：每亩4万元左右。

六、总结

现在国家合理利用集体土地，自然也会带动周边土地的价值增长了，因为土地其实是没有界限的，一块地发展起来了，周边土地的价值也会水涨船高。同时，长江和珠江三角区的土地价值就会被带动，越是靠近一二线城市的土地，未来的价值会越高。现在国家提倡按集体土地租赁，可以有效地提高农民的收入，之后在土地上创造的价值，在一定程度上也会"反哺"给农民。这些城郊结合处的土地未来很大程度上会发展成共有产权住房，个人和政府共有。今年国家针对《土地管理法》进行了下相应的修订升级，其实总体的政策导向是偏向于农民的，以上这3种土地未来有望增值，所以农民们有福了。