粤港澳大湾区“双碳”合作立法机制研究

杨解君，詹鹏玮

(1. 南京工业大学 法政学院，江苏 南京 211816；2. 澳门科技大学 法学院，澳门 999078)

引言

联合国气候峰会于2015年通过《巴黎协定》(AccorddeParis)，旨在合力应对越来越严峻的全球气候变暖问题，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2 ℃内。我国作为《巴黎协定》的缔约国，同时也作为当下世界上碳排放量最多的国家(1)据全球气候数据统计，2020年，中国碳排放总量占全球碳排放总量的28%，是近年来全球两百多个国家与地区中碳排放总量最多、占比最高的国家。参见:Union of Concerned Scientists.Each country′s share of CO2 emissions[EB/OL].[2021-10-29].https:∥www.ucsusa.org/resources/each-countrys-share-co2-emissions.，减少碳排放量义不容辞。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上明确将“在2030年前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和”[1]作为我国在未来40年实现绿色低碳发展的任务目标(以下简称为“双碳”目标)。因应“双碳”目标的提出，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》亦表明“碳强度控制”“碳排放总量控制”等是我国生态文明建设的重要任务。“双碳”战略的提出与实施，无疑是对我国经济社会发展及其转型的一大挑战。但“双碳”的行动期，也将是我国实现高质量发展、践行新发展理念、提升国际话语权的重要机遇期。故而，如何发挥国家治理和区域治理功能，加快经济良性发展和社会转型，推动包括“双碳”目标的生态文明整体建设和经济社会协调发展，是当下和未来一段时期内需要重点关注的议题。一定区域内的环境质素因其影响的共同性，决定了国家对区域合作的关注与重视。我国京津冀、长三角、粤港澳大湾区(以下简称大湾区)等地区均致力于区域合作治理，其中，大湾区作为“一国两制”背景下的特色城市群设置，有着其独特区域(区际)合作的制度特色及港澳与国际联系的关键支点之优势，将对我国实现“双碳”目标、参与全球绿色治理以重要的助推作用。

2021年10月，中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)，更为明确地要求大湾区作为“优化绿色低碳发展区域布局”的区域之一，应“强化绿色低碳发展导向和任务要求”。有理由相信，在这一绿色低碳政策的引领下，粤港澳大湾区的“双碳”立法及其合作必将迈上一个新台阶。有鉴于此，有必要对大湾区在“双碳”及合作方面的立法现况进行梳理，在了解大湾区现行立法“存量”的基础上寻求扩大未来“双碳”及其合作的立法“增量”。

一、 粤港澳大湾区“双碳”立法现况

“双碳”目标虽然是近年来提出的概念，但粤港澳有关合作实现低碳创新、绿色发展的愿景由来已久。无论是国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府四方共同签署的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》(下称《框架协议》)，抑或国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》(下称《规划纲要》)，都将“绿色发展”作为大湾区发展的合作原则与指导原则之一，而“低碳的生产生活方式”“绿色低碳发展模式”更是《框架协议》与《规划纲要》中绿色原则实现的重要方式。除中央政策文件和粤港澳合作协议涉及低碳绿色发展议题外，无论是在国内中央层面的立法及广东地方立法中还是在香港特别行政区或澳门特别行政区的立法中，都不乏减污降碳的法律规范基础。

1. 中央及珠三角九市“双碳”相关立法现况

我国的法律体系构造从中央到地方，以层级性立法为主要特征。在中央层面，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)作为具有最高法律地位和效力的根本大法，其中有关自然资源所有权、生态文明目标、国家义务等规范，构成了我国“双碳”法制框架的根本基础[2]。而由全国人大和全国人大常委会制定的法律(基本法律与非基本法律)、国务院制定的行政法规以及国务院各部委制定的行政规章等，构成了我国内地“双碳”法制框架中的基本组成部分。例如，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)、《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)、《碳排放权交易管理办法(试行)》等法律和行政规章以及自然资源法体系(《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等)中与碳减排、碳汇有关的规定，皆与实现“治污减碳”息息相关。这是因为，我国生态环境问题本质上是高碳能源结构、高耗能和高碳产业结构问题，碳的排放与常规污染物的排放具有同源性[3]，有关环境保护(或治理)和自然资源保护领域的法律也就构成了“双碳”的直接或间接法律渊源。

广东省珠三角地区九市的立法则为地方立法，包括地方性法规和地方政府规章，有着不同的效力层级形态(2)《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。第八十九条规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章”。第九十一条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”。。地方性立法往往具有地方性和执行性特色，而中央制定的基础性法律一般多由原则性、概括性的规则组成，珠三角九市的地方立法主要是对中央立法中的具体执行事项进一步细化。例如，在省级层面，有《广东省环境保护条例》《广东省大气污染防治条例》《广东省建设项目环境保护管理条例》《广东省碳排放管理试行办法》等地方性法规，这些地方性法规大都针对广东省区域内的大气污染监督治理和碳排放管理作出规定。在市级层面，有关地方性法规或地方政府规章也在不断出台和完善之中。例如，广州市人大常委会于2021年10月表决通过的《广州市生态环境保护条例》，对广州市的碳达峰与碳中和、碳普惠与碳减排提出了具体要求；深圳市人大常委会则于2021年9月开始实施《深圳经济特区生态环境保护条例》，该条例对深圳市的大气污染防治要求做了专门规定，并以生态系统生产总值核算体系、区域空间生态环境评价分类管理制度等先进机制将其总体环境治理提上日程。佛山、中山、江门、惠州等市虽暂未制定专门的市级生态保护条例等地方性法规或规章，但暂可遵照中央立法和广东省相关地方性法规或规章进行本地“双碳”管理工作。

2. 香港特别行政区“双碳”相关立法及举措

香港特别行政区降低碳排放工作取得了较为明显的成绩，其2020年碳排放总量相较于2005年已降低20%。不仅如此，与珠三角九市及澳门特别行政区不同，香港已于2014年实现碳达峰，行政长官《香港2020年施政报告》中更是宣布香港将于2050年前实现碳中和。这些成就的取得，在一定程度上可归功于其较为完备的低碳法律体系。香港法律体系以不成文法为主，虽主要依靠法官释法与行政长官命令作为法律实践的基础，但香港立法机关亦会根据社会的发展适时提出议案、对香港法例的内容进行增加或修改。有鉴于香港超过60%的碳排放来自建筑物耗能的相关电力生产问题，香港于2012年将《建筑物能源效益条例》(以下简称《条例》)纳入香港法例第610章，该条例规定了严格的市内建筑物的空调、照明、电力标准。《条例》实施之后，香港共计节省电力1 500百万度，比《条例》实施前节电幅度高达72.3%。针对碳中和目标的提出，2021年9月立法会议员陈振英也提出了一项“推动实现碳中和”的动议案，财经事务及库务局与环境局对此项议案表示支持，并称应将可再生能源发展、绿色运输、废弃物处理及碳市场建设、绿色和可持续金融等与碳中和相关的社会建设作为立法会讨论的重要议题。在行政指导方面，香港特别行政区政府于2021年10月发布《香港气候行动蓝图2050》(以下简称为《行动蓝图》)，《行动蓝图》表明要将香港建设成“零碳排放、绿色宜居、持续发展”的模范城市，并制定了各个领域减碳任务的中长期目标。不仅如此，《行动蓝图》还表示在未来十五至二十年香港特别行政区政府将投入2 400亿元推行减碳措施、应对气候变化，以政府规划的形式为实现碳中和提供充足的经费保障及明确的目标路径[4]。除此之外，香港特别行政区政府还通过签订行政协议的方式支持低碳发展。香港特别行政区政府于2018年与中华电力有限公司及青山发电有限公司签订《管制计划协议》，推出“上网电价计划”，依据该协议，香港特别行政区政府将支持这两家电力公司以比一般电费更高的价格收购私人开发的可再生能源，为政府-企业-社会间的良性关系构建提供了新的灵感。

3. 澳门特别行政区“双碳”相关立法

在法律架构上，澳门特别行政区一直致力于建构完整的绿色法律体系。澳门特别行政区法律以成文法为主，通过法律-行政法规-命令-训令的形式构成完整的框架链条。在法律层面，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)第一百一十九条明确指出“环境保护是澳门特别行政区政府的基本职责”。基于此，澳门特别行政区通过第2/91/M号法律《环境纲要法》，将空气治理作为本地区环境政策的基本质素之一，通过一般性原则和制度实施立法规制。此外，澳门特别行政区还将特定的空气污染行为纳入《澳门刑法典》，以严格的法律后果模式对排放行为加以规制。在行政法规层面，为适应低碳能源改革，澳门通过立法对行政职能架构进行了调整。2020年，澳门行政长官对第14/2009号行政法规《环境保护局的组织及运作》进行了修改，根据现行第38/2020号行政法规，原能源业发展办公室有关能源规划、管理及监察等职能自2021年1月1日起统一并入环境保护局行使。这一行政职能的变化使得澳门的能源政策与措施将与澳门环境法律体系更加统一协调，对推动澳门“双碳”目标的实现起到重要作用。澳门特别行政区相关法律、行政法规还将环境质素的保护列为各个领域的一般法律义务(3)如第11/99/M号法令第四条规定：“工业场所之所有人、经理以及一切实际管理该等场所及其工业单位之人，应促使对适用于工业活动之规范性规定之遵守，以确保人身及财产之安全，并确保环境之质素”。，并对工业、发电厂、燃料、商场等具体领域的空气污染物排放标准分别规定，为低碳治理提供了具体的法律依据。在政府层面，则通过命令的方式收紧排放标准，并颁布法令设立生态保护区，降低区域内的整体碳排放，增强植物的多样性和碳汇能力(4)参见:第33/81/M号法令“在路环岛设定一面积为177 400平方公尺之全部保护区”。。澳门特别行政区行政长官贺一诚在第12届国际基础设施投资与建设高峰论坛(2021年7月22日)致辞时表示，澳门特别行政区政府将认真做好“双碳”工作，争取2030年或之前实现碳达峰[5]。有理由相信，澳门特别行政区将在实现“双碳”目标上进一步加强相关立法和行动。

二、 粤港澳大湾区“双碳”合作立法的法理基础

碳排放不受限制造成的直接后果便是全球平均气温升高，并将引致冰川融化、极端天气事件、生物多样性减少等一系列生态环境问题，最终直接影响甚至威胁人类的生存。可见，对于“双碳”问题认知，不仅要关注减少碳排放问题，更应将之当作气候环境问题加以对待。“双碳”不只是国家或政府的义务、地方的义务(甚至是公众的义务)，亦是大湾区(作为国家实体组成部分)的共同义务与合作义务。于此，相关环境法制和区域(区际)合作法制为大湾区的“双碳”合作及合作立法提供了有力的保障支持。

1. 前提：国家环境义务与“一国两制”下的央地关系

由于环境要素具有公共性和公益性，环境权在某种程度上难以由私人行使，基于公共信托的基础，公众将环境的部分使用及管理权力让渡给公权力机关，使得自身权益得到最大化的保护[6]，而受托机关也必须履行保护环境的义务，并保持理性和克制，减少自身侵害公民权利的可能性，此即国家环境义务的理论来源。作为规制公权力和保护公民权利的根本法律——《宪法》，对国家的环境义务作出了明确规定。一方面，基于社会主义公有制的制度基础，《宪法》第九条规定自然资源归国家所有，在这种所有的权益上，国家也必须合理利用自然资源、保护自然资源免受破坏。另一方面，《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。第八十九条规定了“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”是国务院的主要职权之一，明确了国家是环境保护和治理的义务主体。从宪法指向的另一角度来看，《宪法》序言中关于科学发展观、生态文明的理念及《宪法》第三十三条关于保障人权的规定也为国家环境义务作了背书。

粤港澳大湾区可否实现“双碳”合作及其立法协调，必须理顺中央与港澳之间的关系、中央与广东省(及其所属行政区域)的关系以及粤港澳三地之间的地方关系，其中，最为突出的是要解决好中央与港澳之间的中央全面管治权与港澳高度自治权之间的关系问题。虽然《宪法》已然明确国家环境义务，但在“一国两制三法域”的背景下，港澳是否依其高度自治权完全脱离于国家管理体系之外，国家又能否对港澳行使协调、管理、监督的权力，是大湾区能否进行“双碳”合作立法的根本性问题。国务院新闻办公室于2014年6月10日发布了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书(以下简称“一国两制”白皮书)，“一国两制”白皮书指出中央对港享有“全面管治权”，这种全面管治权，“既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”[7]。该权力大致包括以下几项内容：①特别行政区的创制权；②日常立法权和决定权；③特别行政区政权机关的组织权；④宣布非常状态权；⑤外交事务权；⑥防务权；⑦剩余权的保留等权力。根据“一国两制”白皮书的内涵，全面管治权可包含以上所列举的权力，但不限于这七种具体权力。中央对澳门特别行政区享有全面管治权，澳门特别行政区享有高度自治权。对于澳门特别行政区行使高度自治权的情况，中央有权予以监督。例如，全国人大常委会作出的《关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》，就需要中央和内地有关方面与澳门特别行政区共同实施，中央依法予以指导和监督[8]。可见，大湾区合作必然涉及中央与特别行政区及内地的关系，这种合作必须在中央对港澳的“全面管治权”下展开。

在实践中，权力与法律极少以纯粹的形式出现。一种社会秩序的典型，表现为权力与法律的某种相互渗透[9]359。大湾区的合作立法，涉及广东省与港澳的立法关系、港澳与珠三角九市的立法关系、广东省与珠三角九市之立法关系以及中央与粤港澳三地之间垂直与横向双重法律关系，故需要三地的共同上级——中央予以统一指导和协调。基于全面管治权是与一国主权相对应的中央对于特别行政区的管治权，主权设立的法律根据是一国之宪法。因而对于宪法中的各项国家义务，港澳虽不负有实行其中与社会主义制度有关的积极义务，但仍负有不破坏、不违背的消极义务，且“双碳”涉及的气候环境问题本身不具有社会主义性质或资本主义性质，而且在国际法上是主权中国(包括港澳台地区的中国全体)作为一个国家体应承担的国际义务。故而在全面管治权的视域下，国家对港澳的事务治理有明确的宪制责任。为实现国家整体的环境保护目的，中央可对港澳的碳排放事务进行监督、协调，内地也可以在中央的授权范围内与港澳开展合作。

2. 基础：《宪法》与《香港基本法》《澳门基本法》共同组成大湾区合作立法的法治框架

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)《澳门基本法》虽然规定除列入附件三的法律外，一般的全国性法律不在港澳实施，但是《宪法》作为国家主权设立的根基，其适用不因制度差异而失效。同时，宪法是构造国家法律与社会制度之深层和基础框架，对于任何部门法与地方法而言，它皆具有最高的法律效力。是故，《宪法》与《香港基本法》《澳门基本法》共同构筑了香港和澳门两个特别行政区的宪制基础[10]。粤港澳之间的“双碳”合作立法应以《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》为制度基石。

首先，《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》确立了大湾区“双碳”合作立法的主权管辖基础。港澳虽与内地实行不同的社会制度和管理体制，且可保留资本主义方式五十年不变，但中央对港澳的主权基础不因法律体系和社会制度的差异而改变。《香港基本法》《澳门基本法》在序言中分别指出：“确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权”“确认中华人民共和国政府于一九九九年十二月二十日恢复对澳门行使主权”。由此可见，港澳自回归以来便归属于国家(中央)主权管领，同一主权管领之下的地方行政区域可以进行事务合作。

其次，《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》明确港澳的自治权力来源于中央的授权。“一国两制”，并非意味港澳独立于国家管理体系之外。《香港基本法》《澳门基本法》皆在其第二条规定：全国人民代表大会授权特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。《香港基本法》《澳门基本法》皆在其第十二条规定：特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。《宪法》第三十一条亦表明特别行政区系由全国人大设立，其制度也由全国人大决定。故依据《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》规范逻辑判断可知，虽然港澳享有高度自治权，但其高度自治权来源于全国人大——这一最高国家权力机关和最高国家立法机关的授权，且港澳作为地方的两个特别行政区域，受中央人民政府的管辖，中央可就粤港澳的合作事务进行监督、协调等。

最后，港澳融入国家发展大局也是《宪法》与《香港基本法》《澳门基本法》确立的根本方向。《宪法》与《香港基本法》《澳门基本法》为三地之间的合作立法构建了多维制度方案。全国人民代表大会制度、中央授权立法、在特别行政区实行合宪性审查等虽然并未作为一项具体而明确的制度规定于《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》当中，但若厘定《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》的规范逻辑，不难看出这些制度在实践中的可适用性。如，针对港澳的立法权衔接，《香港基本法》《澳门基本法》规定了中央对特别行政区法律的备案及法律解释制度(5)参见：《香港基本法》第十七条、第一百五十八条；《澳门基本法》第十七条、第一百四十三条。，亦设计了港澳居民可通过成为港区或澳区全国人大代表参与内地的立法事务的途径(6)参见：《香港基本法》第二十一条、《澳门基本法》第二十一条。；而基于全国人大、全国人大常委会的职权与港澳特别行政区的性质定位，中央也可通过全国人大授权的方式将全国人大常委会制定的法律列入《香港基本法》《澳门基本法》附件三，从而使全国性法律成为可以在特别行政区适用的法律(7)如全国人大以决定的方式授权全国人大常委会制定《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，列入《香港基本法》附件三。。由此可见，港澳的发展并不与内地割离，特别是“双碳”作为一项关系到粤港澳区域、国家、人民和全社会利益甚至人类命运共同体的重要议题，粤港澳应当基于《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》以及在内地实施的《立法法》确立的制度基础加强合作。

对于内地而言，中央与广东的关系应遵循宪法所规定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”(8)《宪法》第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。。无论是从中央统一领导的角度还是从发挥地方的主动性与积极性的角度，广东及其所属行政区域皆应履行国家环境义务。广东及其所属行政区域可在中央统一领导之下加强“双碳”合作，或者“因地制宜，因事制宜”地发挥其主动性和积极性而强化本地区的“双碳”治理及其合作。从《立法法》规定来看，中央与地方的立法权限划分明晰，包括“双碳”治理在内的“环境保护”属于中央立法和地方立法的共享事项范围，且《立法法》已明确授权地方性法规和地方政府规章皆可以就“环境保护”作出规定(9)参见：《立法法》第七十二条第二款、第八十二条第三款。。可见，在广东省及其所属行政区域内实现“双碳”区域合作有着坚实的统一性体制和法制基础，而在粤与港澳之间，它们则可基于各自的体制和立法权限通过一定的协作机制开展“双碳”的区域合作。

三、 粤港澳大湾区“双碳”合作立法的现实困境

虽然大湾区经济发展联系密切、文化传统与语言相同，人员往来和交流频繁，有着“双碳”合作的良好基础，而且《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》为大湾区“双碳”合作立法奠定了宪制基础，但受限于“一国两制三法域”的背景和各自的法制差异，“双碳”合作立法的开展仍然面临着诸多困难与挑战。

1. 粤港澳合作立法途径受限

尽管在大湾区实现“双碳”目标需要粤港澳的深度合作，但如何在不破坏现有制度设计的基础上进行合作立法，是大湾区“双碳”合作立法面临的首要难题。拉德布鲁赫认为，法律规则的平等、合目的性与安定性之间存在着紧张的关系，但在三者关系的比较权衡中“法律规则的存在比它正义性与合目的性更重要；正义和合目的性是法律的第二大任务，而第一大任务是所有人共同认可的法的安定性，也就是秩序与安宁”[11]。亦即在法的运行的过程中，尽管有时需要对法进行创制、调整、修改甚至是废除，但法的安定性是立法者不得不首先考虑的问题。自港澳回归以来，“一国两制”的运行便以《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》及《中英联合声明》《中葡联合声明》为基础，规定了许多适用于港澳地区的特殊制度。此前，多有论者指出应当统一粤港澳三地的立法标准，或制定统一的“区际冲突法”，甚或修改《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》以应对大湾区制度差异所产生的合作难题[12]。但是，统一粤港澳的法律规则或者法律适用必然会对“一国两制”的制度稳定性形成冲击。修改法律或制定统一的规则固然是大湾区实现合作立法最便捷的方式，但在“一国两制”的背景下，以这种过于强硬的简单方式调整大湾区法律规则将对社会秩序与制度稳定产生不利影响。一方面，《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》明确指出，港澳实行资本主义制度五十年不变，港澳基于高度自治权享有相对独立的立法权，内地不能过于直接地参与涉港澳立法事务。另一方面，《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》作为管治港澳的法律框架基础，动辄对其进行修改不利于维护“一国两制”的宪制秩序，而《宪法》与《香港基本法》《澳门基本法》复杂的修订程序与严格的修订条件也令这一设想不具现实性。故在此背景下，大湾区合作大多只能通过联席会议或者签订府际协议的方式实现，但这些方式多属于软性合作机制，不具有法律强制力，拘束力较弱，在面对区际法律差异所带来的具体问题时，难以达到期望的合作治理效果。由此可见，过于强硬的统一方式不具有方法上的正当性，而目前软性的协调机制又难以有效规制复杂的现实难题。大湾区合作立法面临着制度稳定性与现实目的性的冲突，三地的合作立法途径受到较大限制。

2. 粤港澳立法机制与“双碳”规范标准趋异

在大湾区内，适格的立法主体分别为广东省、珠三角九市、香港特别行政区以及澳门特别行政区具有立法权的有关机关。由于粤港澳三地的立法权限及立法体制多有不同，其合作立法活动也多有受限。在内地层面，广东省与珠三角九市“双碳”立法即可能存在冲突。广东省与珠三角九市虽处于同一立法体制之下，在立法上有一定的垂直适用关系。但是，基于中央授权，珠三角九市中的一些地方城市或区域享有一定的特殊立法权限。如，深圳作为经济特区和中国特色社会主义先行示范区，被允许在立足改革创新实践需要的情况下，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定[13]。在实现“双碳”方面，中央对深圳的生态环境保护和自然资源管理的法律体系有更严格的要求，深圳可以基于这一需求进行先于广东省的探索立法。除深圳外，珠海、汕头等市作为经济特区也享有经济特区立法权(10)《立法法》第七十四条规定，经济特区可以根据中央授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，并在本地区实施。。需要提及的是，中央还授权深圳与汕头设立“深汕特别合作区”，澳门与横琴成立“粤澳深度合作区”。在这些创新的体制设计下，珠三角九市的一些地区也可能突破广东省的立法权限。而港澳由于享有高度自治权，其立法活动完全不受广东省及珠三角九市干涉，立法体制也与内地大不相同。香港基于沿袭英美法系的不成文法基础，除少数法律汇编于《香港法例》之内，大部分的法律渊源来自法律实践中法官的解释与适用，而作为立法机关的香港特别行政区立法会，除制定、修改和废除部分特区法律外，主要进行一些与社会利益相关的辩论工作及监督财政预算开支与政府工作。故而，香港对碳中和的相关立法活动不仅涉及立法会对本地法律的变动，还涉及法官的审判实践与立法会对碳中和建设相关的政府工作监督与财政审核。澳门法律体系虽为大陆法系，在立法形式上与广东省及珠三角九市有一定的相似性，但澳门奉行“行政主导”体制，立法虽与行政互相制衡及配合，但行政始终处于核心，行政长官在澳门处于超乎行政、立法和司法三个机关之上的地位。可见，粤港澳在立法事项上的合作受到了立法权限与体制差异的双重限制。

此外，粤港澳有关“双碳”的立法内容也会存在差别。如限制碳排放是实现碳中和的关键，国家层面与碳排放有关的标准有中华人民共和国生态环境部2019年发布的《大型活动碳中和实施指南(试行)》(11)标准参见：《大型活动碳中和实施指南(试行)》附件1《推荐重点识别的大型活动排放源及对应的核算标准及技术规范》。及《建筑碳排放计算标准》(GB/T51366-2019)等，这些标准并不适用于港澳，港澳规定的碳排放标准也与内地大有不同(12)如澳门针对工业空气污染排放、发电厂空气污染排放等具体事项均有独立的排放标准。参见：澳门第28/2021号行政法规《工业及商业场所锅炉的空气污染物排放标准》、第24/2019号行政法规《发电厂的空气污染物排放标准》；香港则根据其《空气污染管制条例》于每年制定技术备忘录规定当年的排放限额，最新一份为《指明牌照分配排放限额第九份技术备忘录》。。

3. 内地“双碳”法律体系框架不全

(1)基础性法律和规则缺失

完整的“双碳”法律体系需要有明确的基础性规则为基奠，但就我国目前的法律规定来看，尚未构建体系化的“双碳”法律规范体系和基础性规则。目前尚无针对“双碳”的专门法律出台，环境法律体系中亦无直接与“双碳”相关的法律规则。例如，《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)作为气体排放领域的专门法律，并未将CO2或温室气体列入防治范围(13)根据《京都议定书》规定，温室气体包括：二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)。。2009年8月，第十一届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。该决议指出，应将应对气候变化立法作为一项重要的立法任务纳入工作议程，尔后数年虽然对制定《中华人民共和国气候变化应对法》进行了征集社会意见、发布草案等铺垫，但基于现实的复杂原因其未能落地[14]。基础性法律和规则的缺失，使得内地在大湾区“双碳”合作立法中难以寻得来自高位阶的法律和行政法规层面的依据以及明确的法律规则支持。

(2)部门法衔接不畅

“双碳”法律体系的完整构建，需要能源法、经济法、行政法、环境法、国际法等部门法相互配合[15]。在现行的部门法体系中，难见有与“双碳”衔接的部门法规范。在能源法领域，《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节能法》)《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)等法律虽然与节能、能源转型和碳减排有关，但其中并未对“双碳”作出具有针对性的规定，能源发展领域的基本法——《中华人民共和国能源法》的缺位，也使得针对“双碳”的规范目的、基本原则和基础制度不明。在经济法领域，“双碳”与产业投资、碳税、碳排放权交易等经济措施息息相关，但由于立法的滞后性，使得诸如财政法、税法、信用法、竞争法等对于低碳经济促进的相关规范依然缺失。在行政法领域，现行的行政法律规范并未对政府在低碳领域的工作职责、工作权限加以明确，而针对碳中和的行政扶持或监管等也未作出明晰化、体系化规定。而环境保护作为与“双碳”最直接相关的要素之一，环境法体系中并未将实现“双碳”的目标和举措作为其立法的目的、原则和规则。例如，《环境保护法》中的基本环境制度也缺少与“双碳”的关联，《环境影响评价法》作为预防不良环境影响的法律，仅将水污染、噪声、固体废物等传统因素纳入环境影响评价范围，并未见关于碳排放额度和强度的评价。

(3)重点领域立法尚未及时跟进

碳中和目标的实现需要采取多元化的路径和多样性的举措[16]，尤其需要走技术化、市场化的路线[15]，每一种途径都需要在其特定领域中有相应的法律支撑。如在技术领域，需要从立法上设计相应的制度安排来支持低碳技术，关注碳捕获、碳封存研发能力的提升。但是，《中华人民共和国科学技术进步法》自2008年生效施行后，并未适时根据社会发展需要有所修订，对于低碳技术的创新与应用尤其是产业化难以起到推动作用。在碳排放评价监测的技术领域，针对碳排放的标准计量、监测体系也尚未建立。《环境空气质量标准》(GB 3095-2012)并未将包括CO2在内的任何温室气体列入空气质量管理体系。《工业企业温室气体排放核算和报告通则》(GB/T 32150-2015)虽然对六种温室气体的核算等工作流程作出了规定，但该标准仅针对一些重点的工业企业生产，难以作为全面适用的低碳技术要求，且单凭一部技术规范也无法调整复杂的社会关系。在市场领域，碳排放权交易是“双碳”市场化的一个重要途径，其中碳排放权的权利属性、市场交易规则和监管规则、绿色金融、国际交易规则等方面的立法需要被重点关注，在这些方面则明显不足。目前，虽有《碳排放权交易管理办法(试行)》，但该办法只是一部试行性的规章，法律位阶过低，对包括涉外资交易、跨境交易等事项还有许多未尽事宜，有待进一步提升立法位阶和确立规则，制定专门的法律(如《碳排放权交易与监管法》)或者由国务院制定专门的行政法规(如《碳排放权交易管理条例》)。

四、 确立粤港澳大湾区“双碳”合作立法的良性机制

囿于粤港澳大湾区制度与法律的差异，大湾区“双碳”合作将面临诸多具体问题的协调，过软或过硬的方式(正如前文所分析的，现有的软性沟通机制难以奏效，通过强硬的统一立法加以解决的方式并不具有方法上的正当性)皆不适宜，唯有确立良性的合作立法机制方为上策，可为保持大湾区在各个领域实现长远融合发展奠定坚实的法治基础。

1. 有关区域(区际)合作立法的探索

区域(区际)合作，包括经济合作、文化合作、法律合作等多种方面，尤其是区际合作中的法律合作由于涉及多层次、异质性的权力与法制碰撞，因而在合作立法的方式的选择上，可以有以下几种模式。

(1)协作立法式

协作立法方式，是指特定区域内的各方主体签订立法协作协议，并根据协作协议进行立法活动的合作立法方式。这一合作立法模式具有正式化和制度化的特征。例如，辽宁、吉林、黑龙江三省曾在2006年签署《东北三省政府立法协作框架协议》，该框架协议将各主体的协作义务根据现实需求分为紧密型协作、半紧密型协作及分散型协作三种(14)紧密型协作：对于重点、难点、热点的立法项目，成立联合工作组进行立法；半紧密型协作：针对三省存在共性的问题，由一省牵头组织，其他两省配合立法；分散型协作：对其他存在共识的问题，各省可以独立立法，立法成果由三省共享。。协议还规定协作立法的成果由三省共享，确立了合作主体的强制立法义务[17]。

(2)共同立法式

共同立法方式，系指某一区域共同体在进行合作立法时，可以设立统一的区域行政立法委员会，并由该委员会行使共同立法权。目前，这种立法方式体现在行政立法方面。而在区域行政立法委员会的人员组成上，应当由区域合作的各个主体组成地方代表团(如省级代表团由副省长包括直辖市副市长或自治区副主席、省会市副市长、有规章制定权的地级市市政府副市长组成)，代表团则在区域行政立法委员会中代表本地行使共同立法权[18]。

(3)协商(转化)立法式

协商立法方式，是指由合作主体对某一立法事项通过特定的平台进行磋商协调，各自进入立法程序的一种合作立法方式[19]，其本质是通过转化立法的方式达成法律规则衔接。具体可通过举行联席会议或者签订行政协议商定合作事项，再经由本地立法程序对合作内容加以落实。

(4)授权立法式

授权立法方式，是一种对协商立法式进一步完善与强化的方式。授权立法式的重点在于，首先经由合作立法主体的共同上级授权，明确合作立法的程序、权限范围、审查适用等方面的规则；再由合作主体就这些授权事项进行协商讨论，在平等沟通的基础上确定合作立法事项与合作立法方案；最终由共同上级监督合作主体依据协商内容进行各自立法[18]。

2. 合适的合作立法方式选择

在上述几种常见的合作立法方式中，协作立法模式虽较为清晰地提出了各个合作主体的硬性义务，但由于其在现实中合作依据、合作程序以及合作权限模糊，最终面临合宪与合法的两难。而共同立法模式虽然能节省沟通成本，但这种模式意味着中央要突破现有的权力与体制创设一个具有立法权的主体。在大湾区制度体系中，立法主体不仅需要经民主程序选举产生，还需要考虑到对高度自治权下港澳立法权的影响，如此直接凭空产生的立法组织，难免跳脱出民主监督与“一国两制”的根本制度之外。因此，无论是协作立法还是共同立法，对于现阶段大湾区“双碳”的合作立法皆不具合理性。协商立法方式由于重点关注立法主体的沟通，并不涉及过多的权力调整，因而更受区域(区际)合作的青睐。在大湾区中，此前的粤港联席会议、粤澳联席会议以及《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》和《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)的签订，都属于粤港澳协商的成果。但由于法律的改变将涉及多方利益的调整，而协商立法仅仅是合作主体之间达成的意思合意，且协商成果往往仅具统筹性意义，缺乏立法实践的具体指引，协商立法在本质上并不具有规范化效力，后续的转化立法往往被阻滞，因而，针对大湾区“双碳”合作立法，在协商的基础上，还需有一定的硬拘束力推进转化立法的落实。2017年，全国人大常委会作出《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》决定，授权在西九龙站实施“一地两检”的同时，也明确了内地和香港在实施“一地两检”时各自的责任范围和协作义务，为两地的法律对接提供了明确指引。2020年，《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》授权全国人大常委会制定相关法律并列入《香港基本法》附件三在香港实施，化解了香港维护国家安全机制缺失的难题。以中央授权的方式对大湾区立法事务进行监督和协调，既符合宪制框架的逻辑，避免了共同立法、协作立法的专断性，也对协商立法的拘束力进行了优化，弥补了其效力不确定之缺憾。故而，对于大湾区“双碳”合作事务，应当重点以“授权+协商”的方式进行合作立法。在“授权+协商”的基础上，由于粤港澳皆实行首长负责制，可由全国人大常委会牵头，以决定的方式明确粤港澳“双碳”合作的法律义务与职责权限，同时组织广东省人民政府、珠三角九市政府与港澳特别行政区行政长官在共同的平台上(如联席会议)就“双碳”合作事项进行商讨，并监督粤港澳的立法机关就联席会议商定的碳排放标准、碳排放权交易、绿色金融、税收优惠、技术交流等事项制定或修改本地法律。对于在转化立法时可能存在的法律冲突，也可以灵活运用全国人大的合宪性审查权、全国人大常委会对基本法的解释权以及特别行政区的全国人大代表制度等巩固大湾区“双碳”合作立法成效。

3. 系统建构大湾区“双碳”法律体系及其制度

除了需要确立合适的大湾区合作立法模式，在立法的内容上，也需要以系统性的视角看待大湾区“双碳”法律体系及其制度的构建。对于港澳而言，其立法需求更多的是如何更加便利地融入内地，因而内地层面的立法内容应当更加重视对港澳政府、企业、居民及其他生产者的利益引导[20]。

第一，内地应当对“双碳”的基础性规则予以明确。在《大气污染防治法》中，“大气污染”被定义为“由于人为活动，使某些物质进入大气，达到一定浓度……破坏生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象”，这一法律解释对将温室气体纳入大气污染物提供了一定的指引。一方面，绝大部分的温室气体由人类的生产生活活动产出，在行为模式上属于人为排放的范畴；另一方面，温室气体排放达到一定的量时，将导致地球的整体生态系统遭到破坏，其结果也应属于《大气污染防治法》规定的法律后果之一。因此，将温室气体作为大气污染物予以规制符合现有法律逻辑。除此之外，还应当根据现有条约基础制定专门的《气候变化应对法》或《碳中和目标促进法》。内地可以根据《联合国气候变化框架》《京都议定书》《巴黎协定》《格拉斯哥气候公约》等国际条约，制定专门的《气候变化应对法》或《碳中和目标促进法》，可以使碳排放的控制规则与港澳一体衔接，这是因为虽然内地的一般性法律不在港澳实施，但国际条约与国际规则是港澳立法的重要渊源之一。

第二，完善内地部门法中有关“双碳”的内容设置。由于社会的发展并非一成不变，法律的内容也应当根据社会的变化适时更新。如应在《节能法》《可再生能源法》等能源法律中增加更多支持低碳生产、低碳技术发展的内容，吸引港澳融入内地发展。同时制定统一的《能源法》，将实现碳中和、维护总体气候环境作为立法的目的与原则之一，指引其他相关法律以低碳化目标为其立法导向。在经济法领域，完善竞争法、税法、信用法等，如可对低碳环保企业实行税收优惠、允许履约单位使用碳抵消信用比率，这些措施可以为港澳高新技术产业进入内地提供便利的经济政策支持。在行政法领域，明确政府的碳排放治理职责、规范碳排放权交易登记程序、鼓励政府进行跨区域的减污降碳职能合作等，皆有利于大湾区“双碳”法律体系和法律制度的完善。

第三，关注大湾区“双碳”重点领域的合作立法。在“双碳”立法上，大湾区三地之间可以相互借鉴、取长补短。例如，澳门大陆法系的特征使其与内地在法律形式上有更多共性，因此作为世界旅游胜地的澳门可以发挥本地绿色法律体系的示范作用，带动珠三角九市进行低碳化立法。在技术领域，内地立法机关可在港澳有关企业、高校进行调研交流，制定更加科学的碳排放技术标准，并可参考香港经验，以政府行动规划、行政协议的方式灵活地支持本地企业与港澳有关机构进行跨境合作，创新并应用碳封存、碳捕获技术。在碳市场领域，碳排放权交易作为一种经济调节手段，可以跨越法域制度差异，促进大湾区的“双碳”合作。目前，内地已有初步的碳排放权交易法律规则，并计划在《碳排放权交易管理办法(试行)》的基础上进一步制定专门的行政法规甚至法律。但香港作为国际金融中心，碳交易法律体系还未建立，对此，香港可以考虑将碳排放交易作为上市板块之一，从以行政的方式搭建碳市场工作机制开始，逐步过渡到由立法会对香港碳排放权交易制度进行专门立法，形成并完善大湾区碳排放权交易体系。

五、 结语

一方面，法律需为社会秩序的稳定性而负责与努力，但另一方面这种法的安定性要求容易纵容立法“抵抗动态”的惰性，此时，只有借助一定的外界压力(社会需求)才能推动立法行动的适时进行[9]361。大湾区特殊的法律秩序使得多方主体合作面临诸多困难，因而更容易产生立法惰性。尽管如此，港澳与内地(尤其是广东)的协同发展是主流趋势，推进“双碳”合作立法行动，无论对加强港澳与内地间的融合交流，抑或对改善整体环境、优化“一国两制”宪制秩序皆大有裨益。大湾区“双碳”合作存在强烈的立法需求。因此，必须准确理解大湾区法律合作的宪制基础，以良性的合作机制推动大湾区“双碳”合作立法与立法合作，为国家的整体发展以及人类命运共同体的构建提供动能。