美国加州“一流多元”公立高等教育体系的现状、特征及对江苏高等教育的启示

叶美兰，黄 蓉

(1.南京邮电大学 校长办公室，江苏 南京 210023 2.南京邮电大学 教育科学与技术学院，江苏 南京 210023)

习近平总书记考察江苏时要求“着力在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务全国构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列”[1]。对于江苏高等教育而言，可谓风云际会，应适逢其会、摩厉以须。

江苏素来崇文重教、育才兴学，是科教大省、人文重地。目前，江苏高等教育站在了历史新起点，高等教育毛入学率60.2%，现有普通高校数量居全国第一，15所高校入选国家“双一流”建设高校，江苏高等教育无论是办学规模还是发展水平都处在全国第一方阵[2]。习近平总书记“两争一走”的殷切期许给江苏高等教育带来机遇，江苏高等教育应自觉在“走在前列”的目标定位中找准方向，在原有基础上不断发展、壮大、提高，实现高质量发展。

江苏高等教育如何保持优势，走向世界一流？张謇先生说：“一个人办一县事，要有一省的眼光；办一省事，要有一国之眼光；办一国事，要有世界的眼光。”[3]美国是世界上高等教育最发达的国家之一，美国世界一流大学的发展离不开其世界一流的高等教育体系，而美国加州“一流多元”公立高等教育体系具有较强代表性。因此，可借鉴美国加州公立高等教育体系的“一流多元”建设经验。“一流多元”的高等教育体系即高等教育体系里既有世界一流的研究型大学，也有世界一流的应用型大学和高等职业技术学院[4]。

一、美国加州“一流多元”公立高等教育体系形成的因素

(一)政治因素为体系建构提供了外生变量

现代大学不是国中之国、与世隔绝，任何一所大学都离不开民族国家且趋于作为民族国家意识形态的工具，加州公立高等教育体系亦非存在于民族国家“政治真空”中。美国高等教育管理体制是典型的地方分权型，下层权力比较大，特别是二战后各州的高等教育领导机构对本州高等院校的发展所拥有的权力逐渐增大。自主权为加州政府进行公立高等教育体系发展的整体性规划奠定了现实性与可能性。早在20世纪30年代初，加州进行第一次整体性规划时已就公立高等教育现实问题及相关建议提交了《加州高等教育》的调研报告。

1957年苏联卫星成功发射以及二战后“婴儿潮”的到来，联邦政府开始介入高等教育，美国高等教育进入发展的黄金时期。加州在此时期广设社区学院及发展研究生教育以完善高等教育结构，公立高等教育规模不断扩大，此时，加州政府部门开始思考公立高等教育管理模式是否需要调整[5]。

进入“冷战”时代后，加州大学就意识形态招来詈责并卷入政治风波，加州大学董事会作为州政府的独立部门其强大的政治权力被削弱，必须通过总体规划,明确各部门之间的职能划分，继续使其享受自主地位并同州政府建立合理的关系。

(二)经济因素为体系建构提供了内生需求

教育与经济是社会的两个子系统，经济的增长直接带动教育的投入增加，而教育发展水平则取决于经济发展水平。受全国经济形势的影响，加州经济在1957年出现衰退趋势，州政府财政遭遇困难，议员们认为公立院校经费使用效率低下，对其进行猛烈抨击[6]。同时，财政赤字危机下大多数院校尤其是州立学院和加州大学之间因学校定位、职能划分模糊，导致双方在资金、生源等方面形成了不合理竞争，并直接影响加州公立高等教育的健康发展。

在短期经济压力下，采取经济上稳妥、政治上可行的措施，可以极大地挽救经济颓势并促进教育的发展，而加州正是典型的例子。一是加州经济的繁荣是在战时相关产业发展和人口大量增长推动下实现的，必须迅速寻找补救措施，否则将导致严重的战时后遗症。二是退伍军人的涌入将加大劳动力市场的竞争，导致失业率剧增。沃伦提出的策略之一即是资助公立高等教育的大规模扩张[7]。通过对工人进行职业的、专业的和文理课程方面的再教育来转移失业工人，同时这样的扩张也有助于州政府吸纳退伍军人。

(三)文化因素为体系建构提供了思想基础

受实用主义哲学影响的大学价值取向发生转向：现代大学的“才智之都”应该向外看和着眼现实，不能与人群雍隔。纯粹的才智和天然的实用主义达成了联合，高等教育哲学将知识作为解决问题的手段[8]。此时，急需一个良好的体系来解决加州高等教育面临的问题。一是满足平等主义的需要：回应有色人种及贫苦青年争取高等教育平等权利的斗争，以及青年对机会均等的新的需要。二是满足精英主义的需要：国家核心竞争力的提升需要高级人才。

民粹主义的力量。民粹以“民意的合法性”为其话语核心，并以此反对缺乏民意基础的专制政治，由此滋生“权利观念泛化”[9]。在高等教育领域中，民粹主义要求向所有一切合格的青年人开放。

二、美国加州“一流多元”公立高等教育体系的现状

(一)美国加州“一流多元”公立高等教育体系溯源

教育是创造一个社会的关键所在，加州第一所师范学院于1862年在旧金山成立。在借鉴耶鲁大学和密歇根大学成果的基础上，1868年第一所追求学术的“乐园”——加州大学建立。加州第一所初级学院在麦克莱恩的领导下于1910年在弗雷斯诺启动建设。20世纪初，加州初步构建起涵盖加州大学、加州师范学院、加州初级学院的公立高等教育三级系统，可见其强韧持久的进取之势。

目前加州“一流多元”公立高等教育体系的格局是在1960年《加利福尼亚州高等教育总体规划》下蓬勃发展而来的。“著名的总体规划保留了传统的统治地位，同时又保持着三类公立高等教育机构各自的‘使命’，经济合作与发展组织(OECD)把这个计划当作提供大众化中等后教育机会的蓝图。”[10]

(二)“各美其美，各善其善”——美国加州“一流多元”公立高等教育体系的结构

加州目前拥有100多所公立高校，具有全美最大、最多样化的公立高等教育体系，可谓“各美其美，各善其善”“春兰秋菊，各擅胜场”。加州“一流多元”公立高等教育体系包括三大系统：加州大学(UC)(研究型大学)，加州州立大学(CSU)(本科教育、应用型硕士研究生教育和教师教育)，社区学院(CCC)(两年制的副学士学位学习)。

加州大学属于研究型大学，作为州政府支持的基础科研和应用科研的“智慧金字塔”，为“明天”服务，承担主要的研究和公共服务职能，是唯一一所拥有博士学位授予权且进行牙科学、法学、医学和兽医学研究生教育的院校。加州大学拥有6所医疗中心，3个国家级实验室，800门学位课程。本州约12.5%的中学毕业生可以进入加州大学学习。目前加州大学拥有10所分校，在校生数为28.03万人。加州大学伯克利分校、加州大学洛杉矶分校与私立的加州理工学院、斯坦福大学共同支撑起西部学术脊梁。

加州州立大学属于教学型大学，主要培养应用技术、师范教育等各类专业及掌握“应知应会”并付诸实践的本科生和硕士研究生，为“今天”服务。加州州立大学虽无博士学位授予权，但可以通过与加州大学联合的方式共同授予博士学位。加州州立大学必须在本科生总人数中保持大约60%的高年级本科生和40%的低年级本科生。本州约33.3%的中学毕业生可以进入加州州立大学学习。目前加州州立大学拥有23所分校，240多个专业领域，1 800多个学士和硕士学位点，在校生数为48.20万人。

社区学院属于高等职业技术学院，主要职责是进行职业教育和为转读大学的学生提供预备教育，所有中学毕业生无需参加测试或提供GPA成绩，有不同的项目可供选择：短期证书课程、两年制副学士学位、升读四年制大学的机会、职业技术教育。目前加州拥有116所社区学院，在校生数为256.87万人，为全美最庞大的社区教育系统。

三、美国加州“一流多元”公立高等教育体系的特征

(一)“仰望星空，脚踏实地”多维化社会服务职能

“唯有一善，乃知识；唯有一恶，乃无知。”大学影响着各种职业，甚至社会和国家的兴衰。社会需求的复杂性使得公立大学的职责不断扩大，加州“一流多元”公立高等教育体系趋于担负更广泛的职能。广义的社会服务职能泛指高校为社会所发挥的一切职能，笔者拟从人才培养、科学研究和直接服务社会三方面进行论述。

“逢著公卿，谁不道、人才难得。”人力资本在经济发展过程中具有重要的作用。亚当·斯密在《国富论》一书中曾经提及，物质资本重要，人力资本也重要，人力资本可能比物质资本本身更加重要[11]。一是加州公立高等教育体系基于人才培养的教育活动覆盖从复杂的“高深学问”到最实用的训练与致富课程的全部内容。加州大学致力于基础研究，并作为下一代学者和专业人员的主要来源；加州州立大学和加州社区学院具有更为实用的功能，培养直接就业所必需的技能进而增加学生获得工作的机会。二是加州州立高等教育体系基于劳动力分工的三级人才培养体系有力支撑了加州地区的人力资源的需求。加州大学、加州州立大学和社区学院的办学规模比例控制在1∶2∶7，公立教育体系培养的高级研究人员、高级技术人员或者一线流水线上的技术人员为加州集群产业的发展提供了充足的劳动力。

政府所关注的所有问题——健康、教育、环境、能源、城市发展、国际关系、空间领域、经济竞争以及防御和国家安全，其解决之道都依赖于创造新的知识[12]。社会需要最高的技能和最好的新知识，志存高远、“仰望星空”的加州大学是两者的主要来源。加州大学的许多研究项目走在美国乃至全世界的前列，是著名的美国西部研究中心。学校拥有3个著名的实验室——劳伦斯伯克利实验室、劳伦斯利弗莫尔国家实验室、洛斯阿拉莫斯国家科学实验室。而在各分校教育机构中也有众多研究组织，譬如加州大学洛杉矶分校脑研究所开拓了人类认知自身机制的新里程。

“脚踏实地”，兼顾社会指向性与现实性。一是社会指向性，该体系以满足加州地区经济社会发展为出发点和目的。加州大学河滨分校由于自然资源禀赋成为柑橘试验站，推动了加利福尼亚柑橘产业的发展。研究型大学与新兴产业集群交相辉映，如全美最发达的生物医药产业中心圣迭戈地区，其成功离不开全美主要的癌症研究机构——加州大学圣迭戈大学开展大学合作研究项目(IUCRP)，积极谋求与相关生物医药机构合作[13]。二是现实性，该体系最大限度满足了日益增长的州内公民高等教育需求，让更多的人有机会接受高等教育。开放入学是加州高等教育革命性的变化，在总体规划出台后的10年，公立高等教育的在校生数有了质的飞跃，加州公立高等教育体系的在校生数已经较1960年翻了一倍，并继续保持增长的势头。

(二)“治以自治，协同共治”协调化宏观管理

宏观管理使得加州“一流多元”公立高等教育体系最有效地利用资源，最大程度调动了管理组织的积极性，协调各方诉求，形成相对完善的管理机制，实现区域公立高等教育一体化。通过总体计划的宏观管理，该体系限制了院校间的竞争，避免了新建校园的泛滥，细分了不同层次的院校的职能，鼓励了更大程度的合作[14]。

州的法律为每个系统设立了一个管理活动的公民委员会，奠定了加州公立高等教育体系分层管理的格局。每个公民委员会由得到州长任命、州参议院批准的人员组成。社区学院应由所在地选举产生的地方主管委员会实施管理权；加州州立大学的主管机构是新组建的“加州州立大学系统托管理事会”；加州大学则继续由依法组建的大学董事会行使管理权[15]。

在分层管理组织之上还赋予一个协调机构——“加州中等后教育委员会”(California Postsecondary Education Commission)更为广泛的咨询权限，其成为加州公立高等教育体系与其他相关部门开展沟通与交流的平台，依法拥有信息管理、预算审核、规划制定等咨询和顾问权限，但院校管理权仍归属于院校的董事会。加州中等后教育委员会最基本的一项使命为通过协调公立院校之间的关系，避免不必要的重复建设，有效缓解各层次公立高等教育系统间的矛盾，及时处理威胁到系统健康发展的问题[16]。

(三)“南北两中心”均衡化教育布局

“南北两中心”的加州“一流多元”公立高等教育体系布局体现“整体大于部分之和”，两中心内部各要素即各层次院校之间具有复杂的非线性关系。具体而言，北部以旧金山为中心，南部以洛杉矶为中心。中北部以伯克利分校为翘首，襟带全校，南部以洛杉矶分校为霸主，“兼领诸侯”，天南海北，成就加州大学系统[17]。加州州立大学23个校区和加州大学的校区分布类似，在南北两个重镇附近形成了两个集中的区域。社区学院尽管分布在加州的各个地区，但也是在旧金山与洛杉矶这两地较多。

教育布局与政治、经济、科技和人口的耦合性体现在：一是早期“淘金热”后发展高等教育的政治需求。二是公立高等教育体系分布的地域差异与经济发展水平相关。三是科技发达地区是加州公立高等教育的中心。根据平台经济学理论，研究型大学构成高新技术产业发展的一个良好平台而极具吸引力，高校技术产业企业围绕着研究型大学集聚，形成产业群。譬如，加州大学伯克利分校为世界的进步、美国的发展尤其是加州的发展做出了重要贡献，硅谷的发展离不开伯克利的科技引领[18]。四是洛杉矶地区与旧金山地区是人口密度最大的两个地区。

四、对江苏高等教育的启示——“多维化、协调化、均衡化”的实然与应然

江苏高等教育具有独特的政治制度、区域经济、传统文化，无法全盘照搬美国加州“一流多元”公立高等教育体系构建的经验。但高等教育发展规律具有一定的共性，而20世纪加州公立高等教育面临的挑战与江苏高等教育“异曲而同工”，因此加州公立高等教育体系值得借鉴与参考。

(一)构建大学与地方互动模式，助力多维化社会服务职能

葛道凯认为，“适合的教育”才是最好的教育。“适合的教育”就是坚持把教育放在经济社会发展大局中去谋划[19]。教育机构必须要具有更强的适应力和应变能力来为区域经济社会发展服务。如加州大学尔湾分校的成立促进尔湾市乃至橙县高新技术产业的快速发展，带动形成技术产业集群，使该地区一跃成为加州经济总量增长最快的地区。区域经济反哺功能促进大学科研发展和学科建设，加州大学尔湾分校的理工科专业发展离不开该地区高新技术企业的大力支持，相关企业每年为尔湾分校设置专场招聘会，提供大量实习和就业机会[20]。

产业同构是指区域产业结构在变动过程中的高度相似状态。目前江苏高等教育也存在着同构现象即学科专业设置雷同、人才培养模式“整齐划一”，且学科专业结构滞后于经济结构调整和产业结构升级，出现高校人才培养结构与社会“主体需要程度”不适应的困境。这就回答了在存在大量的工作需要人去完成的情况下，为什么还会有许多人失业的问题。

作为学术科研项目的聚集地和拔尖创新人才的“孵化器”，高校聚集了大量尖端科技资源、前沿学术成果和创新要素。大学是经济发展的动力源和发动机，如果说知识信息是新的世界经济中的电流，大学就是21世纪发展所依赖的重要动力源[21]。应建构大学与地方双向互动模式，以增强江苏高等教育体系与区域的“契合度”。一是政府加强对江苏高等教育学科专业布局的总体规划。江苏构建现代化经济体系离不开着力推进集成电路、物联网、高性能碳纤维等关键核心技术。“工欲善其事，必先利其器。”应引导院校特别是应用型院校加快培养现代制造业、信息产业发展需要的高素质人才。二是地方院校“关注脚下”，遵循“人无我有”“人有我优”的原则，为“已知的社会”培养人才。高等教育地方化的重点在地方，难点也在地方。地方经济的发展水平直接影响该地区高等院校的发展水平。苏州经济飞速发展，但产业结构与人才结构性矛盾仍较为突出，政府应大力发展高等教育：合作建立研究所，牵头合作建立大学分校、研究生院，积极开展中外合作办学。譬如，苏州工业园区给予中研院苏州纳米技术与纳米仿生研究所(以下简称纳米所)财力、人力等全方面支持。纳米所突破苏州新兴纳米产业瓶颈，形成以纳米技术为中心的新型产业集群。苏北、苏中地区的省属本科院校和高等职业院校明确自身的出发点与落脚点：为本地区的社会经济发展服务。譬如，盐城地区的高校服务以钢铁和黑色金属为主的临海地区先进制造业产业集群建设。徐州地区的高校聚焦高端装备制造业。宿迁市根据当地产业发展的情况，重点发展酒、饮料和精制茶制造业，该行业总资产贡献率为36.1%。江南大学与宿迁学院共建一个二级学院，设置酿造工程、食品工程等专业，为当地企业定向培养高级人才。

(二)探索江苏“一流多元”高等教育体系，推进协调化宏观管理

学校层级的多样性，为体系的建构提供了可能性。加州公立高等教育的分类体系是规划类分类的典型代表。20世纪60年代《加利福尼亚州高等教育总体规划》基于不同层级的院校，为特定区域内的高等教育规划、体系的建构提供了成功的经验。合理建立区域高等教育体系，进行功能划分、分类发展、分类管理、分类评价，是提升区域高等教育质量的重要基石。

目前江苏省内部分高校盲区追求“研究型”“综合化”，追求办学规模，提升办学层次，新增“大路货”学科，导致院校趋同发展，资源优势难以转化为质量优势。“欲流之远者，必浚其泉源。”产生上述问题的原因是江苏尚未形成“一流多元”高等教育体系。2013—2021年间江苏省政府办公厅共发布涉及高等教育分类发展的6个政策文本，但尚未出台涉及高等教育分类的总体规划文本及分类细则，政策缺位致使江苏高等教育体系化发展难以落实和具体推进。

构建江苏“一流多元”高等教育体系，“中层担纲”者应敢于担当，实现“中层突破”，落实“战略构想”[22]。着眼江苏高等教育的发展现状和社会发展模式，应倡导一种“差异格局”：一是建构具有相应细化分类标准的江苏高校分类体系。《加利福尼亚州高等教育总体规划》在国际高等教育分类研究中被视为分类法及政策领域的成功案例，以最高学位授予权为标准，将院校分为“三种基本类型”。目前国内高校分类研究仅局限于学术领域的理论分析与论证，尚未在实践中应用，因而难以转化为具体政策。基于《国际教育标准分类法(2011)》，结合高等院校性质，可将江苏高校划分为研究型大学、应用型大学和高等职业技术学院三个层级。二是建立多样化的评估指标与标准体系，用分类评价体系代替单一的重点发展政策，制定不同层次高校的标准与分配比例，以化解长期以来实施重点大学政策实质是不平等的资源分配而形成的强制性趋同危机，鼓励高校规范性趋同[23]。

(三)加大“以南扶北”政策补偿力度，擘划均衡化教育布局

双中心模式巧妙均衡了高等教育资源聚集带来的空间聚集力和加州面积过大带来的空间离散力。北加州举世闻名的“硅谷”与南加州全美制造业最密集地区的形成离不开加州“一流多元”公立高等教育体系的教育布局。产业集聚、辐射互动效应，带动了加州经济、教育持续发展。

“发展极”理论由法国经济学家佩鲁于1955年提出，这种解释资源趋优集聚和辐射的理论同样也适用于高等教育领域，一定时期内大量优质高等教育资源会向政治和经济中心集聚[21]。苏南地区自古经济发达、文教昌明，优质的高等教育资源几乎聚集在以南京为中心的经济较为发达的苏南地区，其中南京共有12所双一流院校。受历史影响与经济发展相对缓慢的苏北、苏中地区的高等院校既无体量优势，也无质量优势，仅有一所双一流建设高校，具有博士学位授予权的院校也仅有3所，难以满足苏北地区经济发展对复合型、高层次人才的需求，一定程度上制约着区域经济社会的发展。

一是加大对苏中、苏北地区的结对帮扶、对口支援力度。“双一流”高校优先到苏中、苏北地区设立分校，发挥“先手效应”，南京农业大学东海校区、南京理工大学盱眙校区目前已达成初步建设协议；扩大苏南地区高校与苏中、苏北地区合作培养研究生规模，中国矿业大学计划与宿迁学院联合培养研究生，提供高水平人才支持；优先扶持苏中、苏北地区新增建设硕士、博士项目。二是推进苏中、苏北地区高等教育资源组合，发挥地方优质资源优势，关注“自我造血”能力，形成地方高等教育新的增长极。苏中、苏北地区除了依赖政府宏观政策的扶持，更应该整合现有资源，形成新的发展极。如整合之后的扬州大学、南通大学，产生了1+1>2的效果。三是大力发展职业院校，使专业与产业对接、产学研一体化。“深化产教融合、校企合作”，发挥高职教育引领地方高等教育事业发展的主力军作用。

江苏高等教育将走向何方？人言人殊，见仁见智。反对一切“绝对之物”，难以提供肯定的标准来做决策和看清过去与未来的事件[8]。英国经济学家大卫·李嘉图揭示了国际分工对一国是有利的，并称这一结果为比较优势原则。江苏高等教育应形成自出机杼的比较优势即“一流多元”的高等教育体系，实现高等教育多元维度的“高峰迭起”与“高原敦实”，服务国家战略、人才培养和社会发展[24]。