财政支持乡村振兴的问题及对策

□金明娟

（国家开发银行大连市分行，辽宁 大连 116001）

1 财政支持乡村振兴的现状及成效

1.1 加大对脱贫地区农村产业项目的支持力度

产业发展是乡村振兴的基础，虽然我国已全面脱贫，但脱贫地区的产业基础薄弱，严重阻碍了乡村振兴战略的实施。近年来，我国不断加大对脱贫和落后地区农村产业项目的支持力度，支持50 余个特色优势农业产业集群建设、130 多个国家现代农业产业园建设、100 多个农业产业强镇建设。

1.2 财政支农支出占比总体上升

为支持乡村振兴战略的实现，近年来政府不断完善财政转移支付政策，一方面不断提升中央对地方一般性转移支付的比例，另一方面不断优化财政支出结构，逐步加大对贫困地区及欠发达地区的转移支付力度，主要用于支持乡村振兴战略的实施。

2019 年中央对地方转移支付资金超7 万亿元，同比增长7.4%；中央财政用于补助地方的专项用于乡村振兴的资金超1 200 亿元，同比增长近20%；全国一般公共预算农林水支出超2 万亿元，同比增长近10%。可见近年来中央政府对乡村振兴战略的实施给予了极大关注和支持，中央财政对乡村振兴的支持力度较大，财政向农村农业的支出比重近年来逐步攀升，有助于实现乡村振兴。

1.3 财政支农支出结构不断优化

从总体的财政支出结构来看，国家财政对于农林水事务的支出力度逐步加大。2020 年一般供预算支出中位列前3 位的分别是教育支出、社会保障支出和农林水事务支出，分别为36 337 亿元、32 581 亿元和23 904 亿元。其中，教育支出同比增长4.4%，社会保障和就业支出同比增长10.9%，农林水事务支出同比增长4.4%。

可以看出近年来我国的各级财政支出均优先保障农业和农村发展的支出，为乡村振兴战略的实现提供有力的保障和支撑，从具体的支农支出结构中得出以下几方面。

一是保障粮食及畜产品有效供给，进行农机购置补贴、带动社会资本投资种业以及对规模养殖户进行补贴等。

二是支持脱贫攻坚，2016—2020 年每年增加支持资金200 亿元。

三是支持深化农业供给侧结构性改革，提升金融服务乡村振兴能力。

经病理证实共10个甲状腺癌，全部为乳头状癌；甲状腺良性结节共80个，包括结节性甲状腺肿46个，甲状腺腺瘤34个。

四是加大农村公共服务体系建设力度，2018 年以来，累计对农村改水改厕3 000 多万户，逐步实现乡村振兴生态宜居的目标。

五是建立健全现代乡村治理体系，加强基层政府的经费保障，提高村集体经济收益。

2 财政支持乡村振兴中存在的主要问题

2.1 财政支出仍难以满足乡村振兴发展需要

受新冠肺炎疫情的影响，整个社会经济发展趋缓，大部分企业盈利能力下降甚至倒闭，导致各级政府的财政收入有所缩减。2020 年全国一般公共预算收入为182 895 亿元，同比下降了3.9%，且可用财力在保障“三保”等刚性支出后可用于支持发展的资金十分有限。较小的财政收入规模无法支撑乡村振兴目标下逐步攀升的财政支出，收支矛盾不断加剧。此外，从各地方财政来看，目前很多地方的财政仍过度依赖土地和房地产的相关税收。

2021 年以来，房地产市场不景气，导致房地产建安行业及与之相关的税收税减，而且一些地方政府为推进招商引资、落实重大项目，过度透支土地资源，依靠“土地财政”增加财政收入的方式已不可持续[1]。而从财政支出来看，财政支出的需求不断增长扩大，尤其是基层政府“三保”支出压力大，基层财政运转困难。基层政府的财政资金在保障基本民生、工资和运转“三保”的刚性支出后，用于农村基础设施建设以及农村产业发展的资金很有限[2]。为实现乡村振兴的目标，在农林水事务、农村基础设施、农村产业发展等领域的财政支出需求将会持续增长，财政收支矛盾突出，且将在较长时期面临严峻考验。

2.2 财政支农体制关系仍未理顺

从财政收入和支出分配来看，中央政府通过财政收入的转移支付向下一级政府划拨财政资金，但从目前实际运行情况来看，省级以下政府税收来源少，特别是对于基层的乡镇政府，大部分乡镇无集体企业和能够纳税的企业，基本上没有税收收入。过多的财政层级会导致不同层级政府在公共基础设施的资金支出上产生互相博弈和推诿的情况，导致财政资金的使用效率低下[3]。与此同时，中央与地方的财权与事权不对称。从地方财政的收入来看，地方企业和集体经济发展缓慢，纳税能力有限，导致地方财政收入很少。而在支出方面，地方财政承担了大部分的支出责任，特别是在乡村振兴的目标下，大部分的刚需支出均需要地方财政来承担，地方政府承担了大部分实现乡村振兴目标的支出，但对税收的控制权力却很小。最底层的乡镇政府面临的事权和财权不协调问题更加明显，存在财政支出管理权弱、财权划分不合理、基层地方政府财政支配收入减少等问题。基层的乡镇财政支出是实现乡村振兴的基础，基层政府财政权力的缺失严重阻碍了乡村振兴的进程。

2.3 财政资金使用缺乏精准性

近年来，从中央到地方通过实施一系列财政政策支持脱贫攻坚和乡村振兴，提升农村低收入群体的收入水平和生活条件、教育水平和基本生活保障等，以促进乡村振兴目标的实现，但财政政策的供给精准性仍不强，有限的财政支出并未全部精准地投放到最需要政策扶持的群体中。比如在精准扶贫阶段，各级政府向贫困地区的贫困农户投入了大量的支持资金，并制定了一系列支持贫困农户和贫困村发展的各类优惠政策，支持农户发展不同的产业项目、合作社等，提升贫困户的收入，逐步实现脱贫和乡村振兴。由于对贫困户的识别不精准、平均主义等现象，使真正需要财政资金扶持的弱势群体得不到帮助，导致财政政策供给偏移。此外，部分地方政府仍存在面子工程等现象，将有限的资金用于形象工程，而并没有投入到产业发展、环境改善等乡村振兴的关键领域中。在乡村振兴实施阶段，针对弱势群体财政政策供给精准性不强的问题将更为突出，使财政资金向乡村振兴的供给不精准、使用效率降低。

2.4 财政资金重投入轻管理

虽然近年来各级政府为脱贫攻坚、乡村振兴战略的实施不断调整财政支出结构，加大在农林水事务、农村居民基本社会保障等方面的财政支出力度，但从其效应来看并未达到预期的效果，其财政政策供给的有效性仍缺乏。

一是对财政资金缺乏精细化的管理，如对带动贫困人群共同富裕的相关项目只注重前期立项，而不重视维护、管理、运营和收益分配。

二是对财政资金的监管不力，特别是在弱势群体脱贫、乡村振兴专项财政资金使用过程中，存在利用虚假、空壳项目套取财政资金的现象。部分农户依托政府的产业发展项目，申请到资金扶持后，挪用财政资金的现象屡见不鲜，导致财政支农资金流失。

三是投入到农村的基础设施及公共服务、改善农村基础教育、基本社会保障等民生领域的资金缺乏较为严格的追踪和监管，导致财政资金外流，使本就有限的财政支出未达到应有的效果。

3 财政支持乡村振兴的对策建议

3.1 多渠道多途径扩大各级财政收入来源

坚持发展理念，大力培植壮大税源。把全面培育经济发展新动能作为根本途径，培植壮大财源。

一是培植壮大工业财源，进一步拓展现代服务业等新兴财源，培植一批高技术含量、高产品附加值、高税收贡献率的企业。

二是大力优化营商环境，激发市场主体活力，加大对实体经济的支持，在资金、资源、政策等要素方面加大投入和供给，坚决扶助潜力企业做大做强，涵养财源。支持地方产业发展，做大做强地方产业，夯实基层财政收入。

三是结合消费税、房地产税等国家重大税制改革，积极拓展财源。

四是继续实施国有企业的改革，改善私有企业的发展环境，鼓励更多的社会资本进入到农村基础设施建设、社会事业发展、金融及教育等领域，为乡村振兴目标的实现提供财政政策支持。

五是防范化解各级政府的风险，严禁违规举债增加隐性债务，严禁超财力上新项目、铺摊子，降低各级地方政府对土地财政的依赖。

3.2 优先乡村振兴战略的财政支出

乡村振兴战略是我国未来一段时期的重要战略部署，各级财政部门应围绕乡村振兴20 字方针，坚持农业农村优先发展，构建完善的财政政策，确保对乡村振兴的财政投入，推进乡村治理体系和治理能力的现代化。不断完善乡村振兴投入的优先保障机制，坚持把乡村振兴及农业农村发展作为财政的优先保障领域。将财政支出更大力度地向乡村振兴倾斜，形成财政、金融、社会力量等多元参与的格局，确保乡村振兴的财政投入力度持续增长。同时，加大对乡村振兴薄弱环节和重点领域的投入力度。财政支出继续加大对农业发展的支持力度，促进乡村振兴目标的实现。

从土地出让收益中计提一定比例支持乡村振兴，并按照逐年增加10%的比例，力争到2025 年土地出让收入调整用于乡村振兴的比例达到50%。逐步建立健全财政支持乡村振兴和全面小康的政策体系，着力构建较为稳定的乡村振兴战略资金投入机制，保持财政投入支持乡村振兴的力度总体稳定。产业发展仍是农村持续发展的基础，要扩大财政资金对产业发展的投入力度，大力培育农村一二三产的整合发展，使农户能够获得较为稳定的工资收入。同时，要加大支持财政资金对农村产业的支持力度，培育农村集体经济发展，使农户能够就近进行农业和第二、第三产业就业，提升其收入水平。不断加大财政转移支付向农村社会救助、基础教育、生态环境等领域的支持力度，实现乡村振兴的目标。

3.3 逐步完善财政体制

一是根据乡村振兴战略的总体部署，合理界定各级政府的财权与事权。由于地方政府税收较少，而承担的乡村振兴战略具体实施的支出较多，应适当提升中央和省级财政在实现乡村振兴刚性大额财政支出中的比例。在财政收入方面，适当提高共享税地方的分享比例，使地方能够有足够的财政收入支持乡村振兴战略的实施。地方政府要不断培育地方产业，发展集体经济，获得更多的地方财政收入，支持乡村振兴战略的实施。

二是创新乡村振兴的资金筹措机制，一方面要拓宽资金筹集来源渠道，不断调整完善土地出让收入的使用范围，逐步提升用于农业农村的比例。另一方面，不断完善农村的金融服务体系，发挥国家融资担保基金作用，激发金融机构服务于“三农”发展的动力。鼓励地方在法定债务限额内发行债券支持乡村振兴的各类项目，将地方政府资金优先用于支持乡村振兴的重点领域。

三是深化行政管理体制改革，精简财政层级，减少管理层次。按照乡村振兴总体目标的设计，逐步实现政府职能的转变，将政府的主要精力转向乡村振兴中产业发展、生态宜居等方面。在实施乡村振兴战略的重点领域，要适当将财政支出权力下放，使基层政府有一定的自主权根据当地的实际情况进行财政资金的支配。

3.4 保障财政支持乡村振兴的政策精准有效

一是规范财政支持乡村振兴资金的投入，因地制宜，结合各地区不同的实际情况合理安排财政资金支出使用规划，并且将资金的使用计划细分为每一组每一户。统筹整合资金，切实将财政支持乡村振兴的资金用到实处。

二是加大对财政支持乡村振兴资金的监管力度，将资金精准投入到农业产业发展、农户可持续发展能力培育的项目中，将资金主要用于加强产业发展和劳动技能培训、培育特色优势产业集群、加强基础设施等方面。对项目资金的使用严格监管，树立“花钱必问效，无效必究责”的绩效理念。构建多部门联合监督机制，重点加大对专项资金、债券资金挤占挪用等问题的查处力度，加强对政府采购、投资评审等重点领域的监管。对财政资金扶持的农业产业项目，要进行跟踪监督，防止农户依托农业产业发展项目套取国家财政资金。切实提高资金使用效益，提升用于实现乡村振兴的财政资金的使用效率。

4 结束语

目前，我国财政支持乡村振兴战略中存在财政支出难以满足乡村振兴发展需要、财政支农体制关系未理顺、财政资金使用缺乏精准性、财政资金重投入轻管理等问题。文章从多渠道多途径扩大各级财政收入来源、优先乡村振兴战略的财政支出、逐步完善财政体制及保障财政支持乡村振兴的政策精准有效等方面，提出了财政促进乡村振兴的对策建议，以促进乡村振兴战略的顺利实施。