中国第四期国家人权行动计划的新格局

常 健 朱国伟*

2021年9月9日，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2021—2025年）》。这是中国政府制定的第四期国家人权行动计划，确定了2021—2025年国家尊重、保护和促进人权的阶段性目标和具体任务，是中国人权事业发展又一个新的里程碑。新一期行动计划在内容结构上将全面与重点相结合，在任务要求上将巩固与提升相结合，在战略布局上要求国内发展与国际发展双推动，针对新情境下人权保障的新需求制定了一系列新的保障措施，展示出全面促进各项人权保障高水平发展的新格局，展现了中国在全面建设社会主义现代化国家过程中促进人权事业全面发展的坚定意志和宏伟蓝图。

一、第四期国家人权行动计划的制定背景

制定国家人权行动计划的倡议，首先是在1993年举行的世界人权大会上提出的。该次大会上通过的《维也纳宣言和行动纲领》建议“每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划，认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤”1《维也纳宣言和行动纲领》第二部分第71段。。2002年，联合国人权事务高级专员办事处发布了《国家人权行动计划指导手册》，鼓励各国制定国家人权行动计划。该手册指出，制定国家人权行动计划，将审视国家在人权方面的需求，在政府官员、安全部门、公民社会组织和普通公众中提升对人权问题的意识，在一种合作的氛围中广泛动员社会各界的力量，提出现实的行动方案，确定可以达到的目标，促进与其他国家计划项目特别是在发展和教育领域中的计划项目之间的联系，并履行对促进人权的实际行动的承诺。2Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National Human Rights Plans of Action, HR/P/PT/10 (2002), p. 3.自1993年世界人权大会呼吁各国制定国家人权行动计划以来，据不完全统计，已有近60个国家制定了国家人权行动计划，其中绝大多数国家只制定了一期或两期行动计划，仅有少数几个国家连续制定了三期或四期国家人权行动计划。

2009年4月，国务院批准并授权国务院新闻办公室正式发布了《国家人权行动计划（2009—2010年）》，这是中国政府制定的第一份以人权为主题的国家规划，标志着中国人权事业进入了有计划、全面推进的新阶段。2009年底，国家人权行动计划联席会议机制开展了对第一期国家人权行动计划的中期评估工作，2010年11月又启动了终期评估工作，于2011年7月发布了《〈国家人权行动计划（2009—2010年）〉评估报告》。2012年6月，国务院新闻办公室正式发布了《国家人权行动计划（2012—2015年）》，“表明了中国政府坚定不移地促进中国人权事业全面发展的决心，标志着中国人权事业已进入了有计划、持续稳健、全面推进的新阶段”3《持续全面推进中国人权事业发展——国务院新闻办公室主任王晨就发布〈国家人权行动计划（2012—2015年）〉答记者问》，载中华人民共和国国务院新闻办公室网站2012年6月12日，http://www.scio.gov.cn/m/ztk/dtzt/91/17/document/1268751/1268751.htm。。2014年下半年，国家人权行动计划联席会议机制对行动计划的执行情况开展了中期评估，2015年7月又启动了终期评估，并于2016年6月由国务院新闻办公室发布了《〈国家人权行动计划（2012—2015年）〉实施评估报告》。2016年9月，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2016—2020年）》，“显示了中国政府推进人权保障的坚定信念，标志着中国人权事业继续向更高水平健康发展”1常健：《第三期国家人权行动计划的新特点》，载《光明日报》2016年10月1日，第2版。。

2021年9月，受国家人权行动计划联席会议机制委托，中国人权研究会、西南政法大学人权研究院对第三期国家人权行动计划实施情况开展评估，并形成了《〈国家人权行动计划（2016—2020年）〉实施情况评估报告》。该报告显示，第三期国家人权行动计划“得到全面实施，168项目标和任务全部完成，其中很多指标和任务提前或超额完成”。与此同时，该评估报告也指出：“作为最大的发展中国家，中国人权事业发展不平衡不充分的问题依然存在。与国家人权事业总体发展要求相比，与人民群众的期待相比，有的权利的保障工作具有长期性，需要持之以恒地推进；有的权利的保障和落实工作还有进一步加强和提升的空间。”具体来说，在经济、社会和文化权利方面，“在落实带薪年休假制度、保障非正规就业劳动者权益、严格规范特殊工时制度等方面还有待进一步提高”；在公民权利和政治权利方面，“在全面贯彻证据裁判原则、建立刑事被害人救助制度等方面尚有进一步改善空间”；在特定群体权利保障方面，“在落实男性职工带薪陪护分娩妻子的假期制度、发展针对0—3岁幼儿的托幼机构、老年社会组织发展等方面还需进一步提高”；在人权教育和研究方面，“人权知识在社会中的普及水平还需进一步提高”；在国际条约履行和国际人权交流合作方面，“在批准《公民及政治权利国际公约》的准备工作方面还需进一步加强”。2《〈国家人权行动计划（2016—2020年）〉实施情况评估报告（摘要）》，载新华网2021年9月29日，http://www.news.cn/2021-09/29/c_1127916565.htm。

2021年9月，在总结前三期国家人权行动计划执行情况和实施经验的基础上，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2021—2025年）》。它“结合《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，立足促进人权事业全面发展”，确定了“2021—2025年尊重、保护和促进人权的阶段性目标和任务”。3中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第2页。它展示了中国在人权方面的自主和自信，是中国人权事业发展的又一个新的里程碑，不仅会有力“促进中国人权事业的全面发展”，也“有利于世界人权事业的健康发展”。1常健：《继往开来的第四期国家人权行动计划》，载《人民日报》2021年9月13日，第16版。

2021—2025年，是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，这也是中国人权事业发展的又一个新起点。中国已经进入了高质量发展阶段，使中国人权事业发展具备了多方面的优势和条件。同时社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对人权保障的要求不断提高，而人权保障不平衡不充分的问题仍有待解决。在这一背景之下，新一期国家人权行动计划继往开来，既与前三期国家人权行动计划前后衔接，又对中国人权事业发展提出了新的要求。

二、指导思想和推进原则的与时俱进

制定国家人权行动计划的指导思想和推进原则既有其内在的连续性，又随着人权事业发展的进程与时俱进。

2009年，时任国务院新闻办公室主任王晨在对首期国家人权行动计划的指导思想进行解释时指出：“《国家人权行动计划（2009—2010年）》总的指导思想是：坚持以人为本，落实‘国家尊重和保障人权’的宪法原则，既尊重人权普遍性原则，又从基本国情出发，切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置，在推动经济社会又好又快发展的基础上，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。这个指导思想贯穿于整个行动计划之中。”2《国新办主任王晨就发布〈国家人权行动计划（2009—2010年）〉答记者问》，载中华人民共和国国务院新闻办公室网站2009年4月14日，http://www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2009/Document/310307/310307.htm。

第一期国家人权行动计划提出了制定行动计划的三个基本原则：第一是依法推进原则，即“根据中国宪法的基本原则，遵循《世界人权宣言》和国际人权条约的基本精神，完善保障人权的各项法律法规，依法推进中国人权事业的发展”。第二是平衡推进原则，即“坚持各类人权相互依赖与不可分割的原则，平衡推进经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利的协调发展，促进个人人权和集体人权的均衡发展”。第三是科学推进原则，即“从中国的国情出发，本着务实的精神，确保设定的目标和措施切实可行，科学推进中国人权事业的发展”。3中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2009—2010年）》，外文出版社2009年版，第3页。

在第二期国家人权行动计划中，制定和实施行动计划的指导思想被明确表述为：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设结合起来，顺应各族人民过上更好生活的新期待，继续把保障人民的生存权、发展权放在首位，着力保障和改善民生，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的权利和利益问题，切实保障公民的经济、政治、社会和文化权利，促进社会更加公正、和谐，努力使每一个社会成员生活得更有尊严、更加幸福。”1中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2012—2015年）》，人民出版社2012年版，第2—3页。

第二期国家人权行动计划对制定和实施行动计划的基本原则的表述作出了一些调整，明确将其表述为“依法推进原则”“全面推进原则”“务实推进原则”。所谓“依法推进原则”被具体表述为“根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神，从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制，依法推进中国人权事业发展”。所谓“全面推进原则”被具体表述为“将各项人权作为相互依存、不可分割的有机整体，促进经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利的协调发展，促进个人人权与集体人权的协调发展”。所谓“务实推进原则”被具体表述为“既尊重人权的普遍性原则，又坚持从中国的基本国情和新的实际出发，切实推进人权事业发展”。2同上注，第3页。

第三期国家人权行动计划对制定和实施行动计划的指导思想的表述突出中共十八大以来“四个全面”“五位一体”“新发展理念”“四个自信”等要求，并特别强调“以人民为中心”的发展思想。其表述为：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，将人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设结合起来，坚持以人民为中心的发展思想，把保障人民的生存权和发展权放在首位，将增进人民福祉、促进人的全面发展作为人权事业发展的出发点和落脚点，维护社会公平正义，在实现中华民族伟大复兴中国梦的征程中，使全体人民的各项权利得到更高水平的保障。”3中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2016—2020年）》，人民出版社2016年版，第2页。

第三期国家人权行动计划将制定和实施行动计划的基本原则从三个扩展到五个，增加了“平等推进”和“合力推进”两个原则，对这些原则的表述更加精炼简洁：将“依法推进”原则表述为“将人权事业纳入法治轨道”；将“协调推进”原则表述为“使各项权利全面协调发展”；将“务实推进”原则表述为“把人权的普遍原则和中国实际相结合”；将“平等推进”原则表述为“保障每个人都能平等享有各项人权”；将“合力推进”原则表述为“政府、企事业单位、社会组织共同促进人权事业的发展”。1同上注，第2—3页。

第四期国家人权行动计划在指导思想方面，继续坚持了前几期行动计划提出的“以人民为中心的发展思想”，以及将“促进人的全面发展”作为人权事业的出发点和落脚点。此外，第四期国家人权行动计划突出强调“坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，提出了“坚持人民幸福生活是最大的人权”，将“全体人民共同富裕”也作为人权事业的出发点和落脚点，并强调要“发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决人民群众急难愁盼问题，使全体人民的各项人权得到更高水平的保障，不断增强人民对于人权保障的获得感、幸福感、安全感”。2中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第2页。这对中国人权事业发展提出了更高水平和更加切实的要求。

第四期国家人权行动计划对制定和实施行动计划的基本原则的表述出现了两个变化。一是根据数字化技术迅猛发展的时代特征，增加了“智慧推进”原则，要求“充分利用数字技术拓展所有人自由全面发展的空间”3同上注，第3页。。这一方面强调了在促进人权保障的过程中要充分利用数字化技术，另一方面强调了数字化技术的应用要服务于所有人自由全面发展的人权目标。二是将“平等推进”原则修改为“充分保障所有社会成员平等参与、平等发展的权利”4同上注。，这显示出在新时期平等保障公民参与权和发展权会被置于更加重要的位置。

第四期国家人权行动计划在指导思想和推进原则方面的变化，适应了新时期对人权保障新的更高要求。一方面，全面建成小康社会任务的实现，要求人权保障提到一个更高的水平；另一方面，数字化技术的广泛应用，也为提高人权保障水平提供了可以利用的条件。在这一新的情境之下，新一期国家人权行动计划强调“使全体人民的各项人权得到更高水平的保障”，“充分利用数字技术拓展所有人自由全面发展的空间”，以及“充分保障所有社会成员平等参与、平等发展的权利”，就是在回应时代发展提出的新要求，为中国人权事业的未来发展树立了新标杆。

三、全面与重点相结合的内容结构安排

各国制定的国家人权行动计划大体分为两种类型：一种是全面型，即在行动计划中相对全面地涉及各类各项人权的保障；另一种是重点型，即针对特定时期国家在人权方面面临的突出问题，有重点地制定促进相关人权保障的行动计划。

中国政府制定和实施的前三期国家人权行动计划基本属于第一种类型，即比较全面地涉及了国际社会普遍认可的最主要人权。第四期国家人权行动计划仍然沿用了这种全面型风格，所涉及的权利包括经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利，五类特定群体权利，还包括了人权教育和研究、参与全球人权治理等方面的内容。但是，在结构和重点上，第四期国家人权行动计划呈现出一些新的变化，即特别强调要“着力解决人民群众急难愁盼问题，使全体人民的各项人权得到更高水平的保障”1同上注，第2页。。这要求将全面保障与突出重点相结合，反映在结构上，就是将一些重点问题置于更加突出的位置，具体表现在以下五个方面。

一是对生命权单独设节加以阐述。在第一期国家人权行动计划中，有关生命权的内容放在“人身权利”一节中，主要涉及控制并慎用死刑和严格死刑审判程序；在“工作权利”部分规定了降低生产安全事故死亡率的具体指标。在第二期国家人权行动计划中，“获得公正审判的权利”一节包括了有关进一步严格死刑审判和复核程序的内容；“工作权利”一节要求“实施安全生产战略”，“各类安全生产事故死亡人数以及较大、重大和特别重大事故起数均明显下降”。2中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2012—2015年）》，人民出版社2012年版，第6页。在第三期国家人权行动计划中，“人身权利”一节在重申“严格把握死刑适用条件”“强化死刑复核程序”的同时，还要求“进一步规范死刑复核监督程序”；3中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2016—2020年）》，人民出版社2016年版，第21页。“工作权利”一节要求加强安全生产防控，并规定了降低生产安全事故死亡人数的具体比例。第四期国家人权行动计划在“公民权利和政治权利”部分专设“生命权”一节，其中包括三方面内容：一是“全面提高公共安全保障能力”，“有效遏制重特大安全事故”；二是“完善应急状态下生命权保障体系”；三是“严格慎重适用死刑”。4中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第19—20页。第四期国家人权行动计划将生命权单独设节，显然是受到了中国政府在抗击新冠肺炎疫情过程中将人民的生命健康置于首位的启发。从内容来看，“生命权”一节不仅涉及了传统意义上保障生命权的消极义务，即不得任意剥夺任何人的生命；而且涉及了积极义务，即为生命安全和生命救护提供必要的保障。新一期国家人权行动计划对生命权的专节规定，显示了对生命权的更完整理解和更全面保障。

二是对环境权利保障单独设章加以重点阐述。以往三期国家人权行动计划都是将环境权利作为“经济、社会和文化权利”章下的一节来论述，体量在8—10个自然段。在第四期国家人权行动计划中，“环境权利”被作为单独的一章，其中包括六节25个自然段，体量是之前的2—3倍。这显示出政府为回应人民群众日益增长的优美生态环境需要而深入贯彻新发展理念、加快推动绿色低碳发展、改善生态环境质量的决心和行动。

三是对个人信息权益保障单独设节加以阐述。前三期国家人权行动计划并没有专门涉及个人信息权益保障的内容。在第四期国家人权行动计划中，针对信息时代加强个人信息保护的迫切需求，对个人信息权益设专节加以规定。随着信息技术的迅速发展，全面保障个人信息安全和隐私已经成为日益迫切的需求。近年来，国家在保障个人信息权益方面已经采取了一系列相关行动，第十三届全国人民代表大会第三次会议于2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》在第四编“人格权”中专设了第六章“隐私权和个人信息保护”。第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2021年8月20日表决通过了《中华人民共和国个人信息保护法》。第四期国家人权行动计划要求进一步“完善个人信息保护法律制度”，并“深入开展个人信息保护监管执法和宣传”，“通过开展系列专项行动严格查处违法收集、使用个人信息行为，建立个人信息侵权投诉举报制度”，“严厉打击窃取网络数据、非法买卖个人信息等违法犯罪活动，切实保障网络数据和个人信息安全”。1同上注，第22—23页。

四是对选举权和被选举权保障单独设节加以阐述。第一、二期国家人权行动计划都将选举权和被选举权的保障置于“参与权”之下加以阐述，第三期国家人权行动计划没有涉及选举权和被选举权的内容。第四期国家人权行动计划在“公民权利和政治权利”一章下增加了“选举权和被选举权”专节，要求“完成五级人民代表大会换届选举”，“增加基层人大代表数量”，并特别强调要“保障流动人口的选举权和被选举权”，“为流动人口参选创造便利条件”，“放宽流动人口特别是已经取得居住证的流动人口在现居住地参选的条件”。2同上注，第24—25页。这一方面显示出对政治权利保障重视程度的提高，另一方面显示出对公民选举权和被选举权保障趋于规范。自2021年开始的新一轮五级人民代表大会换届选举对此会有更充分的体现。

五是对“人权教育和研究”部分作了更细致的内容划分。前两期国家人权行动计划只包括“人权教育”部分，第三期国家人权行动计划将相应部分章名改为“人权教育和研究”，并相应增加了人权研究方面的内容。第四期国家人权行动计划沿用了“人权教育和研究”的章标题，并进一步划分出“学校人权教育”“人权研究”“人权知识培训”“人权知识普及”四个类目。在内容上，第四期国家人权行动计划继续强调要“将人权教育纳入国民教育体系”，“将人权知识培训作为公务员考试、初任培训和任职培训的重要内容，并在年度培训中结合工作实际开展人权培训”，“形成尊重和保障人权的职场文化”，“增强全社会尊重和保障人权的意识”。该部分同时提出了一系列探索性的举措，包括“探索在师范类院校建立人权师资培训中心”，依托现有人权基地“探索建设人权国际教育交流中心”，“支持在社科院、党校（行政学院）系统建立国家人权研究机构”，在公职人员培训方面“探索建立人权教育培训示范单位”，在企业人权培训方面“探索评设人权培训示范企业”，以及奖励优秀研究成果，等等。1同上注，第52—54页。

上述在篇章结构上新增新设的内容，显示出新一期国家人权行动计划新的关注重点。尽管前三期国家人权行动计划都呈现出新关注点逐步增加的特征，如第三期国家人权行动计划增加了“财产权”专节以及有关人权研究的内容等，但是，第四期国家人权行动计划增加的关注点显著增多，顺应了新时期人权保障的全面性要求。

此外，在措辞方面，第四期国家人权行动计划中也出现了一个细微的变化。以往三期国家人权行动计划在涉及特定群体时，都使用特定群体“权利”的表述。第四期国家人权行动计划将特定群体“权利”改为“权益”，并在相应各节采用了“少数民族权益”“妇女权益”“儿童权益”“老年人权益”“残疾人权益”的表述。此外，文中还使用了“个人信息权益”和“财产权益”的表述。从概念分析来说，“权益”概念既包括“权利”，也包括“利益”。用“权益”来替代“权利”，是对所涉及内容的更精准表述。

四、巩固与提升相结合的目标设定与任务要求

第四期国家人权行动计划根据中国人权事业发展所处的新阶段，回应人权保障的新需求，提出了一系列新的目标、任务和保障措施。

首先，在目标设定方面，一方面，第四期国家人权行动计划延续了前三期的安排，在导言部分明确了人权保障的各项具体目标，包括“充分保障人民的经济社会文化权利”“切实保障公民权利和政治权利”“推进生态文明建设”“加强对特定群体权益的平等保护和特殊扶助”“广泛开展人权教育、研究、培训和知识普及”“积极参与全球人权治理”等；另一方面，第四期国家人权行动计划首次明确提出了人权事业发展的“总目标”，即“促进全体人民的自由全面共同发展”，它要求“坚持以人民为中心，将满足人民对人权保障的新需求作为奋斗方向。坚持人民主体地位，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，增进人民的获得感、幸福感、安全感”。1同上注，第3—4页。第四期国家人权行动计划将人权事业发展总目标表述为“促进全体人民的自由全面共同发展”，与第三期国家人权行动计划关于“促进人的全面发展”的表述相比，有了更加丰富的变化：一是将主体由“人”改为“全体人民”；二是将“全面发展”改为“自由全面共同发展”。这进一步强调了全体人民的自由和共同发展，而不是个人的孤立发展。对人权事业发展总目标的明确阐述，显示出中国政府对人权理念和人权事业的理解达到一种更深入更广阔的境界，背后展现出的是中国人权理论研究达到了一个新的层次。

其次，在人权保障的任务要求上，第四期国家人权行动计划将巩固与提升相结合，要求在巩固前三期国家人权行动计划所取得成果的基础上，使全体人民的各项人权得到更高水平的保障。在基本生活水准权利保障方面，本期行动计划要求在巩固脱贫攻坚成果的基础上开展“乡村振兴建设”，“为农村外出返乡人员提供创业服务”。2同上注，第7页。在社会保障权利方面，本期行动计划要求“健全社会救助制度体系”，“加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”。3同上注，第9页。在健康权利保障方面，本期行动计划提出要“为人民提供全方位全生命周期健康服务”4同上注，第11页。。在受教育权保障方面，针对学前教育的短板，本期行动计划要求“继续提升学前教育普及水平”，努力将“学前教育毛入园率提高到90%以上”。5同上注，第14页。在公民权利和政治权利保障方面，本期行动计划在继续加强公民知情权、表达权、参与权、监督权保障的基础上，要求进一步“扩大公民自主参与和自由发展空间”6同上注，第19页。，“畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”7同上注，第27页。，在完善民主协商制度的基础上发展全过程人民民主，“推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”1同上注，第26—27页。，并为流动人口参选创造便利条件。在妇女权益保障方面，本期行动计划要求“预防和制止针对妇女的一切形式家庭暴力，依法适用人身安全保护令和家庭暴力告诫制度”；“对通过大众传媒或者其他方式贬低损害妇女人格、侵害妇女财产权益、在就业等领域歧视妇女以及不履行预防和制止家庭暴力职责等侵害不特定多数妇女合法权益、损害社会公共利益的行为，检察机关可以发出检察建议或提起公益诉讼”；“将就业性别歧视问题纳入劳动保障监察工作之中”，“对涉嫌就业性别歧视的用人单位开展联合约谈”；“提升预防和制止性骚扰的法律意识，有效遏制针对女性的性骚扰”，用人单位建立健全预防和制止职场性骚扰的制度机制。2同上注，第40—41页。在儿童权益保障方面，针对困境儿童面临的问题，本期行动计划要求“加强对留守儿童的关爱保护”，“保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务”；针对性侵害、性骚扰和校园欺凌等问题，本期行动计划要求建立预防性侵害和性骚扰的工作制度、学生欺凌防控工作制度；要求“保障未成年人的人格权”，学校、幼儿园的教职员工“不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为”；在儿童知情权、参与权保障方面，提出“在作出与未成年人权益有关的决定前，听取未成年人的意见，充分考虑其真实意愿”。3同上注，第15、43页。在老年人权益保障方面，本期行动计划要求“强化对失能、部分失能特困老年人的兜底保障，完善经济困难高龄失能老年人补贴制度和独居留守老年人探访关爱制度”，“更好满足高龄失能失智老年人护理服务需求”，“为特殊困难高龄、失能、残疾老年人家庭实施适老化改造”。4同上注，第47—48页。

最后，针对新时代产生的新问题，本期行动计划提出了一系列新的保障措施，具体包括以下五方面内容。

第一，针对全球生态环境危机，本期行动计划在导言中将“推进生态文明建设”作为一项独立目标，要求“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，促进人与自然和谐共生，推进生态文明建设，建设美丽中国，为全人类和子孙后代共享发展创造可持续条件”5同上注，第3—4页。。同时，本期国家人权行动计划在“环境权利”专章中对环境权利的保障作出了更全面的规定。与以往三期行动计划有所不同的是，本期国家人权行动计划在谈到环境权利时，在涉及污染防治、国土空间生态保护修复、应对气候变化等要求之外，还增加了对生态环境信息公开、环境决策公众参与、环境公益诉讼和生态环境损害赔偿等程序性权利的保障内容，这显示出对环境权利的理解更加完整、保障更加全面。

第二，针对数字化时代的特点，本期行动计划特别提出了“智慧推进”原则。一方面，行动计划要求“充分利用数字技术拓展所有人自由全面发展的空间”1同上注，第3页。，包括推进智慧医疗、适老智慧服务、智慧城市与数字乡村、智慧图书馆体系、无障碍设施设备数字化和智能化升级、智慧诉讼服务、互联网政务便民服务、网络议政，以及“运用大数据、云计算、人工智能等技术手段，全面收集、及时回应民众的意见建议”2同上注，第27页。；另一方面，针对数字化时代产生的新人权问题，行动计划要求采取有效措施“弥合城乡数字鸿沟”，“预防在线教育数字鸿沟”，“制定互联网平台就业劳动保障政策”，完善个人信息权益和数据产权保障制度，打击网络欺凌、窃取网络数据等网络犯罪行为，“保护妇女免遭网络违法犯罪行为的侵害”，“任何组织或者个人不得通过网络以文字、图片、音视频等形式，对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等网络欺凌行为”。3同上注，第7、8、16、41、43页。

第三，针对各种全球性风险对人类生存和发展所构成的严重威胁，本期行动计划提出了一系列应对措施。面对全球蔓延的新冠肺炎疫情，各国人民不仅亲身体验到了风险的全球化，也产生了在应急状态下人权保障的新需求，特别是应急状态下对生命权、健康权、知情权和特定群体权利的平等保障。第四期国家人权行动计划在总结抗击新冠肺炎疫情中人权保障的新需求与实践经验的基础上，有针对性地提出要“完善应急状态下生命权保障体系”，“构建系统完备、科学规范、运行有效的应急管理法律体系”，“健全应急救助体系”，“加强应急物资保障体系建设，提高应急救助水平和物资保障能力”，“加强突发事件信息发布”，“建立常态和非常态相结合的特定群体权益保障机制”，“保护公民的生命安全和生命尊严在常态和应急状态下均不受非法侵害”。4同上注，第19—20、26、38页。

第四，在全面建设社会主义现代化国家的新的历史时期，保障公民享有更广泛的参与权，是人民对人权事业发展提出的更高要求。本期行动计划强调要“发展全过程人民民主，维护社会公平正义”。“全过程人民民主”的概念，是指民主不应只涉及选举过程的民主，还应当包括决策过程、社会治理过程、企事业单位管理过程的民主。它保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务，扩展了公民自主参与公共事务的空间，使得公民的选举、知情、参与、表达和监督的权利能够得到更切实的保障。本期行动计划的政治权利部分对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督都作出了比较具体的要求。在民主选举方面，本期行动计划要求“保障公民依法行使选举权和被选举权”，“完成五级人民代表大会换届选举”，“动员和组织全国10亿多选民参加选举，直接选举产生200多万名县乡两级人大代表，并逐级选举产生设区的市级人大代表、省级人大代表、全国人大代表”。1同上注，第24—25页。在民主决策方面，本期行动计划要求“完善法律法规规章制定、国民经济和社会发展规划纲要编制等重大公共决策的公众参与机制”，“法律草案公开征求意见”，公众意见采纳情况要进行反馈。2同上注，第26页。在民主管理方面，本期行动计划要求“推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，“健全企事业单位民主管理制度”，“完善基层群众自治制度”，“推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。3同上注，第26—27页。在民主监督方面，本期行动计划要求“完善人大监督制度”，“推进合宪性审查”；“强化社会监督”，“保障公民和社会组织通过申请行政复议、提起行政诉讼对行政机关进行监督的权利”；“加强基层监督”，“建立健全村（居）务监督委员会”。4同上注，第28页。

第五，针对近年来中国人口出生率出现明显下降趋势的状况，本期行动计划在减轻家庭生育、养育和教育负担方面作出专门规定，这是解决人民群众急难愁盼问题的实际行动。“全面两孩政策实施后，相当比例的家庭想生不敢生，排名前三的原因是经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。”5《近年来我国出生人口为何下降，专家点出这些原因》，载中国青年网2021年6月1日，http://news.youth.cn/gn/202106/t20210601_12988632.htm。相关研究表明，养育成本快速提高是家庭生育面临的主要矛盾，教育、住房、就业等相关经济社会政策成为影响家庭生育抉择的关键。6参见吕诺、田晓航：《三孩生育政策如何实施？——有关人士回应社会关切》，载中华人民共和国中央人民政府门户网站2021年7月22日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/22/content_5626487.htm。针对减轻家庭生育、养育、教育负担的迫切要求，本期行动计划要求“用人单位建立健全劳动就业、薪酬待遇、职业发展、生育保护以及帮助职工平衡工作和家庭责任”等工作场所性别平等制度机制，建立家庭友好型工作场所，发展普惠托育服务体系，“加强中小学课后服务，探索实施父母育儿假，减轻家庭生育、养育、教育负担”。7中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第41—42页。

五、国内人权发展与国际人权发展双推动的战略布局

中国制定的各期国家人权行动计划中不仅包括国内人权保障的内容，而且设专章阐述中国在国际人权领域的作为。前两期行动计划对这部分内容的标题采用了相似的表述1第一期国家人权行动计划将这部分的标题表述为“国际人权义务的履行及国际人权领域交流与合作”，第二期国家人权行动计划将这部分的标题表述为“国际人权条约义务的履行和国际人权交流与合作”。，章下设两节。第三期行动计划将其表述为“人权条约履行和国际交流合作”，章下没有设节。第四期国家人权行动计划对这部分的标题作出了全新的表述，将其表述为“参与全球人权治理”，将重点从“履约”“交流”“合作”转向“参与”，明确提出要“认真践行国际承诺，深度参与国际人权事务，推动完善全球人权治理体系，构建人类命运共同体”2中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第56页。。该章之下设了四节，分别为“履行国际人权条约义务”“深度参与联合国人权机构工作”“开展建设性人权对话与合作”“为全球人权事业作出中国贡献”。从内容上看，在重申前三期各项承诺的基础上，本期行动计划重点强调了以下内容。

第一，本期行动计划提出，国家要“深度参与联合国人权机构工作，发挥引领性和建设性作用，维护国际人权事业健康可持续发展”；“在联合国人权理事会等多边人权机构提出中国倡议和主张”，“推动同等重视经济、社会、文化权利和公民、政治权利，以公正、客观和非选择性方式开展工作，反对将人权问题政治化”；“继续参与联合国人权条约机构改革进程”，“推动条约机构在公约授权范围内客观、公正、独立开展工作”；“积极参与国际人权规则制定和议程设置”，“完善全球人权治理，推动构建公平正义、合理有效的国际人权体系，为国际人权事业发展贡献中国智慧和方案”；“倡导和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，促进全球人权治理更加公平、公正、合理、包容，推动构建人类命运共同体”。3同上注，第57—59页。这显示了中国在参与全球人权治理方面更加积极的态度。

第二，本期行动计划强调要“继续帮助发展中国家提升发展能力”，“提供发展援助，开展人道主义援助”，尤其要“加大对非洲国家特别是非洲最不发达国家援助力度，深化南南合作，减少贫困、改善民生、促进共同发展”。4同上注，第59—60页。这显示了中国在帮助发展中国家提升人权保障能力方面的大国担当。

第三，本期行动计划提出要“构建人类卫生健康命运共同体。积极应对重大公共卫生事件，支持世卫组织在全球抗疫合作中发挥应有作用。加强‘一带一路’卫生（含中医药）合作，共建‘健康丝绸之路’。积极落实‘中非公共卫生合作计划’，共同应对重大突发性疾病挑战，支持非洲公共卫生防控和救治体系建设。建立30个中非对口医院合作机制，加快建设非洲疾控中心总部，助力非洲提升疾病防控能力”。1同上注，第60页。疫情的全球蔓延是风险社会中人类面临的共同风险，倡导构建人类卫生健康命运共同体，展示了中国在维护人类集体人权方面的价值理念和行动纲领。

第四，本期行动计划特别提出要“促进全球供应链中的负责任商业行为。促进工商业在对外经贸合作、投资中，遵循《联合国工商业与人权指导原则》，实施人权尽责，履行尊重和促进人权的社会责任。建设性参与联合国工商业与人权条约谈判进程”。2同上注。市场经济的全球化，使得企业在人权保障中的作用日益凸显。将企业履行尊重和促进人权的社会责任的要求纳入国家人权行动计划之中，显示了国家人权行动计划与时俱进，也体现了“合力推进”中国人权事业发展的基本原则。

第四期国家人权行动计划对参与全球人权治理的全面布局和具体要求，展现了中国对促进世界人权事业发展的深刻思考和理解。中国人权事业的发展需要有良好的国际环境，中国人权事业的发展也在为世界人权事业的发展作出贡献。为此，中国政府提出了“构建人类命运共同体”的理念，积极倡导和平、发展、公平、正义、民主、自由等人类共同价值，努力构建更加公平、公正、合理包容的全球人权治理体系。在世界发展的大变局中，中国正在成为促进世界人权事业发展的中流砥柱。

第四期国家人权行动计划在制定过程中精益求精，广泛征集和吸收了政府相关部门、各人民团体和人权研究机构的意见和建议，并根据各方意见反复修改。与此同时，行动计划强调严格落实，在“实施、监督和评估”部分，要求强化行动计划实施与监督，全方位、多层次保障行动计划的全面落实。“各级地方政府、中央和国家机关各有关部门应高度重视，结合各部门工作职责和各地区特点，制定并细化《行动计划》实施方案，采取切实有效的措施，确保顺利完成各项目标任务。”“国家人权行动计划联席会议机制开展阶段性调研、检查、监督和评估，逐步完善第三方评估机制，开发并建立量化评估指标体系，及时公布评估报告。”3同上注，第61页。

总体来看，第四期国家人权行动计划展示了中国在全面建设社会主义现代化国家过程中全面提升中国人权保障水平的雄心壮志和宏伟蓝图。它的发布和实施将会成为中国人权事业发展的巨大推动力，使中国的人权保障水平再上一个新的台阶。