基于审计视角下的政府融资平台存在的问题及建议

刘照萍 长春城开兴业农场有限责任公司

近年来，我国融资平台相关公司发展非常迅速，不少融资公司都已经成为许多地方政府主要的融资渠道，其不仅是地方基础设施建设和经济发展的主要支撑力量，也是衡量当地经济与政府债务水平高低的关键性指标，更是党政领导干部经济责任审计的核心内容之一。目前，越来越多的地方审计机构对所在地区的党政领导干部进行经济责任履行情况审计，取得了一定的成绩，但也出现了许多的问题，这里就经济责任审计过程中出现的政府融资平台主要问题进行分析，并且提出了相应的建议和优化措施，旨在规范政府债务、减少政府财政金融风险的发生，确保金融平台的健康有效发展。

一、政府融资平台的起源和必要性

所谓的政府融资平台主要指的是各个地方政府部门以融资作为主要的经营管理目标而组建的非营利性机构，目前常见的政府融资平台主要包含了城市基础建设投资、城建开发投资、城建资产投资管理等机构，是通过营销收入、公共设施收费等方法来还款的一种投资管理行为。政府融资平台与其他融资平台存在的最大区别在于本身存在公益性、低利润性特征，而且是由政府部门主导和管理的项目。

政府融资平台的起源：

根据国家财政部、发改委以及银监会等部门的规定，政府融资平台主要指的是有政府部门及其他行政主管部门等相关单位通过财政拨款、土地融资、股权等方式设立的具备政府公益性质的项目，是一种具有独立法人资格的经济实体。自从地税改制工作完成之后，中央政府事权下移和地方财权上移导致政府财权与管理权出现了不匹配的现象，出现了财政支出大于财政收入的现象，这给政府融资平台的出现打下了基础。在全球金融危机的影响之下，我国大部分地方政府都出现了资金受限的现象，为此只能通过建立政府融资平台来解决支出与收入不平衡的问题。近年来，随着债务危机的越来越激烈，我国地方债务也越来越被人们关注，一时间关于这方面的分析文章不断涌现，也使得不少政府融资平台成为所谓“专业人士”的攻击对象。然而在抨击的同时，也应该正视政府融资平台出现的有效性，应该从发展的角度去看待融资平台存在的问题，采取科学有效的方法予以优化，让其更好地为社会发展服务。

二、政府融资平台的构建必要性

(一)乡村振兴的重要补充

乡村振兴是我国当前乃至未来几年稳定主要发展方向，也是经济增长、社会发展的主要动力。在《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》等相关部署和政策中，都指出了乡村振兴的重要性，也让其成为巩固脱贫攻坚、建设魅力中国的必然要求。从发展的角度分析，乡村振兴包含了农村产业化、服务新型化、乡村发展环保化以及基础设施建设等多个领域，整个产业链非常完整。而政府融资平台的运转核心在于形成“自主经营、自负盈亏、自我造血、自我发展”的市场化、实体化主体，这也就要求其在乡村振兴中发挥出更加突出的作用，使其助力乡村振兴战略的实施，并且协调征服与市场之间存在的压力和挑战，以农村区域的发展为特点，充分发挥自身资源和管理优势，找准乡村振兴的切入点，构建出高效协同的服务体系[1]。

(二)是公共基础设施和社会服务职能的基础

我国政府部门的工作核心在于为人民服务，而在政府经济职能中有着极为突出的公共基础设施建设、社会公共服务职能，甚至在许多地方将公共基础设施被看成城市的品位、良心和发展指标，其是与人民生活息息相关的内容。但是城市公共基础设施以及社会服务体系建设本身存在周期长、投资大、效益低的特征，导致社会资金一般都不会主动投资，这种公共设施建设的重担也就自然而然地落在政府部门的身上。随着乡村振兴战略的实施和城镇化发展进程的加快，与之相匹配的基础设施建设不断增加，所需要的资金也随之上升，在很大程度上增加了政府部门的负担。而此时，大部分政府部门因税收有限而无法承担起公共基础设施建设的重任，此时所能采取的方法也只能是通过融资平台来筹集资金，减轻资金压力，从这个角度来看政府部门融资平台是不可或缺的基础组成部分，是政府部门为社会提供公共基础设施建设和公共服务工作的关键所在。

三、政府融资平台审计内涵

自从2008年国家为了刺激经济增长而制定4万亿投资计划之后，政府融资平台在全国各地迅速兴起，且伴随城市棚户改造、工业园建设、基础设施项目建设、乡村振兴等项目的快速实施，政府融资平台的规模不断扩大，在很大程度上弥补了传统融资的财政与信贷不足现象，加快了社会经济的发展。但是庞大的资金与发展要求也对审计工作的开展提出了新的要求，为了更好地确保政府融资平台审计工作的科学实施，需要提前了解审计工作内涵以及开展的特征。

(一)审计内涵

审计主要指的是由国家授权的专业人士按照国家相关法律法规对被审计对象的财政收支、经济行为进行审核，主要是以财政收支资料的合法性、真实性、准确性、科学性进行调查。审计是企事业单位管理人员财政法纪调查的一种手段，是维护国家利益、提高经济效益的独立监督行为。政府审计一直以来都是单独设置的，与其他专业的审计相比存在很大的差异，主要表现在独立性、强制性和权威性。独立性主要指的是政府审计通常都是单独设置的，审计机构和审计人员不会参与企事业单位的日常管理以及发展战略制定，只对审计结果负责。强制性主要指的是审计人员代表国家实施审计监督，在审计工作中不受审计单位以及其他机构的干扰和限制，依法审计。权威性则是审计机构根据国家审计法律法规开展工作，不仅在微观层面上对企事业单位的行为进行监督，还在宏观层面上对整个工作行为进行监督，有着客观、公平、公正的超然地位[2]。

(二)政府融资平台审计

政府融资平台审计从本质上分析，其是政府审计的一种，其理论基础是围绕受托经济责任理论以及防线导向开展的。政府融资平台审计工作的科学开展能促进相关经济责任体有效履行国家相关法律法规，充分发挥应有的预防作用和应对突发事件、免疫功能，更好地促进政府融资平台的规范性管理。但是从上述内容不难发现政府融资平台本身存在特殊性和复杂性，这也决定了其财务风险的发生概率高于其他社会组织，最为主要的特征就是负债率比较高、政企双重管理造成的管理混乱等。从盈利的角度进行分析，政府融资平台的融资项目主要是以公益性、服务型建设项目为主，造成融资持续盈利能力比较差、经营管理问题突出。而在飞速发展的信息时代背景下，国家对政府部门的监管力度不断的提升，对融资平台的管理要求越来越严格，此时政府融资平台的审计管理问题逐渐暴露了出来，许多融资平台管理质量在很大程度上达不到既定要求，此时则需要优化审计职能，通过融资平台审计策略来优化管理问题，明确管理责任和行为[3]。

四、政府融资平台常见问题

近几年，我国经济持续上升的同时，促使了越来越多的政府部门构建了政府融资平台，也取得了良好的成效。但是这并不代表着政府融资平台运营管理工作完全成熟，反而存在着许多的新问题，深入分析这些问题的出现原因以及特征，不仅方便了今后工作开展，同时也为后续对策的制定奠定了基础，就政府融资平台中常见问题进行分析，主要表现在以下方面。

(一)政府融资渠道窄

由于政府融资平台与其他融资平台相比存在很大的特殊性，导致融资渠道比较小，融资难度较大。近年来，我国虽然出台了一系列清理整顿政府融资平台贷款相关的政策和制度，但是由于政府融资平台本身政企不分明的特征，这些政策的整体效率比较低。另外，银监会要求各银行机构对融资平台按照降旧控新的标准进行贷款，严格控制平台贷款总量，使得政府融资平台的贷款规模在很大程度上受到了限制，压缩了贷款规模的同时，各个银行机构纷纷提高贷款平台的准入门槛，各级政府部门融资平台从银行获得融资的难度不断加大，特别是一些风险抵抗能力较弱的区县级融资平台，难度更是不断的攀升，甚至出现无法从银行获得贷款的现象。

(二)政府融资平台存在政企不分的现象

我国《公司法》中对所有的公司提出了明确的规定，公司必须要具备一定人数的董事会、监事会。但是就国有独资公司法人治理结构分析，在审计的时候存在许多融资平台董事会、监事会设置人数达不到法定标准的现象，监事会大多形同虚设，并没有发挥出应有的监督作用。在政府融资平台构建的时候，许多地方存在政企不分、公司管理人员由政府部门工作人员兼职，这些人员普遍存在专业知识水平不高、企业管理经验欠缺、经济管理知识不丰富、财务风险防范意识差等特征，甚至一些人员还存在盲目追求政绩而忽视经济效益的现象，最终导致投资失败[4]。

(三)债务风险面较窄

虽然当前许多政府部门将政府债务纳入到预算管理工作中，但是由于工作效率不高、政府部门之间的信息传递机制不完善、债务信息统计不够齐全，造成了整体工作效率比较差，财务审核结果的精确度存在一定的误差。政府融资平台的债务审计作为整个管理工作中不可忽视的一部分，也是会计核算的重点所在，需要工作中给予正视和重视，但是由于部分地方融资平台在构建的时候存在利益优先的特征，导致为了应付审计而出现伪造资料、做假账等现象；也有一些地方因机关工作人员经验欠缺、专业能力不足，使得在工作中出现了监管力度不够，这也导致了工作效率较低，不仅无法达到应有的目的，还在一定程度上影响了管理人员的判断。目前国内许多政府融资平台审计工作存在思路不清晰、方案不严谨、管理制度不成熟的特点，导致融资平台无法全方位、全过程、多角度地进行工作，影响了工作效率[5]。

五、改善政府融资平台政府审计的对策

(一)树立科学的发展观和正确的政绩观

政府部门的党政领导人员要树立科学的发展观念和正确的政绩观，强化融资资金管理力度和约束机制，健全和完善监督监管机制，高度重视融资平台融资形成的相关政府政绩以及隐形的政府债务，规范债务管理机制，坚持量力而行、量才为用，认真贯彻和落实国家相关部门制定的关于政府债务管理的政策和法规，及时清查并且妥善处置融资平台构成的各类债务，制定和削减相应的债务风险，化解债务危机，树立正确的价值观和发展观，促进当地经济的稳步发展。

(二)建立科学的融资平台管理办法

政府部门要加强和加快推进融资平台经营管理机制的改革和转型，建立现代化、科学化的管理制度，加快推进企业法人治理机构的升级，厘清企业管理、政府管理之间的关系，优化董事会、监事会、理事会之间的关系并且完善相应的制度，引进专业人才，使得融资平台能够真正成为独立的主体。在此基础上，要重点解决融资平台存在的政企不分明的问题，是融资平台剥离政府职能之后能够稳步发展，并且快速进入市场化、规范化和现代化管理机制。另外，在融资平台审计和监管的时候，不能违规进行资金操作，在进行项目建设的时候要提前明确资金来源以及偿还方式，通过财政补贴、土地划拨以及税收返还等方式弥补平台的亏损，保证平台应有的盈利[6]。

六、优化审计措施

(一)实现政府审计和内部审计的融合

政府融资平台审计可以让政府审计和部门内部审计相结合。政府审计具有国家强制性和一定的独立性，在审计的过程中有权力要求融资平台拿出更详细的资料，可以更深入地挖掘融资平台行为。但是，政府审计多数仅仅针对资金进行审计，政府审计方法相对比较落后，对于新型的互联网市场化主体平台审计缺乏足够的经验。而这正是内部审计具有的，结合二者的优点，就能让审计发挥出更大的作用。

(二)加强政府审计队伍建设

审计人才不足可以说从根本上制约了政府融资平台审计的发展。因此，一方面，审计人员要不断加强学习以提升能力，需要不断地研究新的政策，学习跨领域的知识，这样才能面对审计工作的挑战。另一方面，各个地方的审计项目都要明确人员的知识、技能、能力，这样才能按照不同人员的经历和业务能力分配任务。另外，在整合社会方面的审计资源的时候，要在符合审计保密性要求的情况下，充分借鉴社会先进技术和高科技成果，有针对性地购买社会服务，增强审计效能[7]。

七、创建多元化经营渠道

政府融资平台要实现多元化、多方向发展模式，在融资方面开展转型，摒弃传统的土地抵押、银行贷款为主的融资渠道，通过将融资平台转化为国有企业之后，政府部门除了保留相应的控股权之外，还可以更多的引入民间资本乃至国际资本，这样不仅能有效的充实平台资本实例，还能增强融资平台的风险抵抗力。例如通过发挥融资平台在基础建设方面的优势，对外提供工程代建以及代管的业务，这样融资平台只要适当的制定项目决策即可，其他管理工作交由专业公司和专业人员开展，这样不仅能保证融资稳定，而且能实现自负盈亏，降低政府债务负担，保证审计工作的科学开展，促进审计事业的良性发展。

八、结语

总之，政府融资平台作为地方政府部门公益性服务的主要组成之一，对当地经济发展和基础设施建设做出了巨大贡献，但是同样在社会经济发展中出现的债务风险和管理问题也是不容忽视的，要想从根本上解决融资平台面临的困境，需要科学纠正管理机制中存在的种种问题，构建规范、科学的融资渠道和健全的审计职能部门，督促审计部门发挥监督的作用和职能，不断加强审计理论，完善审计方法。■