浙江省山区26县（市、区）现代林业和生态保护发展现状及对策

周伟义，蒋挺

（1.诸暨市暨南街道林业站，浙江诸暨 311800；2.浙江农林大学，浙江临安 311300）

当前，国家从面向未来战略和林业发展全局出发，对林业工作和生态建设提出了新的更高要求，赋予了林业更为重要的历史使命与更多的战略机遇[1]。党的十八大提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，党的十九大提出实施乡村振兴战略。与此同时，中央一号文件连续18 年主要聚焦“三农”问题[2]。2021 年中央一号文件明确提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接[3-4]。可以看出，林业和生态建设作为生态文明、乡村振兴战略的重要内容，其基础性作用越发凸显[5]。

浙江是林业改革与发展的先行省份。浙江省山区26 县（市、区）分别是淳安县、永嘉县、平阳县、苍南县、文成县、泰顺县、武义县、磐安县、柯城区、衢江区、江山市、常山县、开化县、龙游县、三门县、天台县、仙居县、莲都区、龙泉市、青田县、云和县、庆元县、缙云县、遂昌县、松阳县和景宁畲族自治县，山林资源丰富，生态建设、生态保护、生态文化和林业产业发展均走在全国前列，其经济总量、财政收入、城乡居民收入水平也已超过全国县域经济的平均水平，成为了浙江省林业现代化发展和生态建设的主要样板。

因此，以浙江山区26 县（市、区）为研究对象，开展浙江林业现代化与林业生态建设的问题和对策研究，对于解决现代林业经济发展存在的短期效益与林业生态建设的长期性矛盾具有重要意义。

1 现状分析

1.1 林业制度改革不断深化

近年来，浙江省积极推进“全国深化林业综合改革试验示范区”建设，全面深化林业改革，相继发布了《浙江省人民政府办公厅关于大力推进林业综合改革的实施意见》《浙江省林地经营权流转证发证管理办法（试行）》等文件，在明晰林业产权基础上，进一步深化林权流转机制变革，落实“三权分置”政策，规范经营权流转和深化投融资机制，逐步建立林业现代化体制机制。

1.2 生态林业建设不断推进

1.2.1 推进生态公益林建设

26 县（市、区）立足生态建设、区域经济发展需求，率先实施森林生态效益补偿机制。数据显示，2016年，26 县（市、区）共有公益林188.82 万hm2，占浙江省公益林总面积的62.44%；2020年，26 县（市、区）共有公益林192.21 万hm2，占浙江省公益林总面积的63.38%；五年内，净增公益林3.39 万hm2。

1.2.2 重要湿地生态建设与修复

26 县（市、区）把湿地公园建设等作为生态保护和修复的重要抓手，加大对重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区的保护力度，湿地保护面积逐年提升。据不完全统计，2016年，各县（市、区）湿地保护面积年均为6391.01 hm2；2020年，湿地保护面积年均为6626.60 hm2，湿地保护面积整体呈逐年增长的趋势。

1.2.3 实施“一村万树”绿化行动

重点抓好珍贵彩色健康森林建设、森林抚育等项目建设，全面提高森林质量。以淳安县为例，全县开展“一村万树”行动，完成13 个示范村、104 个推进村的建设工作，种植珍贵树种50 余万株，完成珍贵树种基地造林1140 hm2，人工造林更新面积2045 hm2。自2018 年以来，缙云县已累计建设“一村万树”示范村10 个、推进村55个，新建片林超过67 hm2，零星植树34 万余株。

1.3 林业产业发展特色更加明显

1.3.1 推广“一亩山万元钱”模式（1 亩=667 m2）

围绕林业主导产业与优势特色产业，积极发展香榧、薄壳山核桃、柿子等高效生态栽培，铁皮石斛仿生栽培，林下竹荪、三叶青、多花黄精、山稻套种、雷（早）竹林、毛竹笋用林早出覆盖等“一亩山万元钱”模式。以缙云县为例，2018 年新建“一亩山万元钱”示范基地384 hm2，2019 年计划培育“一亩山万元钱”示范基地160 hm2、辐射推广353 hm2、巩固深化500 hm2，累计实现产值6720.6 万元。

1.3.2 发展林下经济

调查显示，浙江省林下经济分别从2015 年的5153547.10 万元，增加到2020 年的21841697.20 万元。以龙泉市为例，2015—2020年，共新建林下种植中药材、食药用菌、森林旅游康养、木本油料高效栽培和竹林高效栽培等模式万元山基地1670 hm2，预计增收3.5 亿元左右。

2 存在的问题

2.1 林业生态保护体系建设有待加强

1）生态公益林建设存在利益错位。不仅表现在发展高效林业产业与公益林林地之争矛盾日益突出，而且随着公益林补偿标准的逐步提高，对比林地经营收益情况，主动放弃林业生产经营要求划为公益林的需求呈逐步增多之势。

2）森林公园、湿地生态保护与修复任重道远。调研发现，由于缺乏相应制度和资金保障，保护生态的同时未能有效突破以保护促发展的良性发展瓶颈，大量生态产品被免费、无约束地过度使用。同时，由于湿地生态保护与建设周期长且过程复杂，涉及利益单位、人员主体较多，为长期有效的湿地保护带来了困难，如一些森林公园资产闲置多年难以盘活。

2.2 林业产业转型发展遇瓶颈

1）林业产业链难以整合。在林业产业链条中，原料、产品、技术、政策之间延伸度不够，难以整合产业链。例如，随着毛竹价格大幅下滑，林农对毛竹经营积极性不高，毛竹原材料紧缺；同时，加工技术落后，存在环境污染，政府限制竹木加工企业的污染性经营，造成产业链条断裂。

2）产业发展驱动力不足。林业生产普遍存在生产周期长的特点，前期投入较大，回报较慢，受市场供需变化影响，经济效益波动较大的特点，存在贬值风险。同时，政府扶持政策力度不高，导致一些林业企业向中西部转移。如从毛竹产业来看，受近年来毛竹价格下滑、毛竹滞销、毛竹加工企业受限等因素影响，一些林业大户及加工企业向重庆等中西部地区转移。

3）部分林业产业难以规模发展。调研发现，在部分县（市、区）中，毛竹、香榧、油茶等产业由于价值链延伸不够，经营成本高等因素，存在规模发展后继乏力的现象。油茶产业面临多种困境，例如，油茶品种混杂老化，经营粗放，“有量无质”的局面导致油茶产业难以为继；油茶林大部分山高路远，交通非常不便，施肥、采摘等经营成本居高不下等。同时，林业产业品牌市场认知度低、市场整合能力弱，一二三产业融合发展严重滞后，没有形成完整的产业价值链，加上技术落后等制约因素，进一步导致部分林业产业在中低端区间徘徊。

2.3 林业发展支撑条件不足

1）人才队伍建设滞后。基层林业专业人才紧缺，现有林业队伍年龄结构断层和老龄化现象严重，影响林业建设事业的发展。近年来，林区外出务工人数增加，留守林农文化知识水平普遍较低，年龄偏大，受传统观念和缺少有效激励机制影响，部分林农即使林地抛荒也不愿意转让林地经营权，给引进大户发展林业产业规模经营带来了困难，林地流转困难制约了林业现代化发展。

2）绿色金融支撑体系不健全。林权抵押贷款等林业融资规模出现下滑，存在融资难、融资贵等问题，新的林业绿色金融体系还不健全。《浙江省人民政府办公厅关于大力推进林业综合改革的实施意见》提出，推广公益林补偿收益质押贷款、碳金融等绿色金融产品，但推进力度不够。

3）林业发展基础设施建设落后，森林安全保护压力仍然较大。森林火灾和林业有害生物防控能力需不断提升，森林、湿地等监测体系建设有待加强，监测能力和监测水平还需提升。国有场圃、林区基础设施建设滞后，部分国有林场负债较多，职工的生活和生产条件较差。

3 对策与建议

3.1 建立完备的林业生态保护体系

1）优化省、市、县三级公益林“阳光工程”建设。完善公益林区划界定书、公益林保护管理协议、资金发放清册，确保“地、权、利”三者相一致，逐步提高生态公益林补偿标准。

2）建设区域生态空间的绿色网络体系，实施基地造林、美丽林相抚育工作。开展造林更新、彩色健康森林建设工作，落实森林生态廊道的绿色网络体系，探索森林公园维护与湿地修复、管护机制。加强森林公园与湿地的建设与维护，制定相应的管护制度，并由专人负责。强化自然保护地管理，推进管护机制建设，通过组织召开生物多样性保护新闻发布会等方式宣传保护生物多样性的意义和成效。

3）处理好生态保护与开发利用之间的关系。广泛宣传公益林变更调整、抚育采伐等政策制度，积极引导各地正确处理生态保护与开发利用之间的关系。开展公益林区多功能利用，积极鼓励、引导和扶持公益林区大力发展林下经济、森林生态旅游、森林康养、农家乐等形式的林业经济，拓展林农的收入渠道，实现林下经济到林享经济转型发展。同时，通过试点县（市、区）机制探索，真正实现生态保护与经济发展双赢。

3.2 建立发达的林业产业体系

1）加大林业产业链整合力度。扩大木、竹加工企业集聚规模优势和块状经济产业链优势，加快一二三产融合发展，最核心的是要结合林权的权能、绿色产业特点，优化林业金融服务，构建林业融资平台，创新林业金融产品，推动产业升级和三产融合。大力培育林业龙头企业，创建名牌产品，拓展国内外市场。

2）推动林业主导产业转型升级。从现有林业产业水平和产业优势出发，按照加快推进林业产业结构升级、转变经济增长方式和提高市场竞争力的要求，搞好产业发展规划，培育壮大具有区域特点和竞争优势的林业主导产业。以267 万hm2商品林为基础，集中发展名特优经济林、种苗花卉、森林食品、珍贵树种和药材培植，培育新的经济增长点，实现由量的扩张向质的提高转变，积极发展以森林旅游为重点的服务业。

3）推动林业产业规模化经营。以“全国深化林业综合改革试验示范区”和“全国现代林业经济发展试验区”为抓手，以推动林业供给侧结构性改革为主线，以打造千亿产业为目标，坚持顶层设计和基层探索相统一，在保护生态环境的前提下，科学利用森林资源加快发展林下经济，大力推进高质量示范基地建设、新型经营主体培育和市场流通体系构建，着力加强科技服务和监督管理，促进林下经济向绿色化、集约化、规模化、标准化、产业化方向发展。

3.3 建立高质量的条件支撑体系

1）加强林业人才队伍建设。加大林业高层次创新人才培育和引进，加速培养一批首席专家、学术带头人和科研骨干，进一步深化科技特派员制度，实施科技特派员“扎根计划”。以教育培训为抓手，通过举办全省林业综合业务培训班、林业行政执法现场会等活动，多方面、多渠道提升基层林业从业人员能力和素质。优化林业人才政策环境，在住房、交通、通讯、医疗、卫生、教育和文化等方面给予政策倾斜。

2）深化推进林业金融改革。加快推进实施《浙江省林业局关于支持工商资本“上山入林”投资林业产业的若干意见》，全面推广公益林补偿收益权质押贷款、《林地经营权流转证》抵押贷款，有效缓解林业融资难、融资贵等问题。构建林业融资平台，创新林业金融产品，切实满足低收入农户的融资需求。研究制定支持工商资本“上山入林”投资林业产业的政策，积极争取省委、省政府和各有关部门支持，重点对淳安等山区26县（市、区）的林业项目贷款和农民林业小额贷款，优先安排中央财政贴息，鼓励纳入碳排放权交易市场的重点排放单位购买山区26 县（市、区）林业碳汇。

3）生产基础配套设施的补充与完善。为育苗、营造林、监测及科研等林业生产服务提供必要的设施与场所。同点状供地、生态保护相结合，升级基础配套设施，为促进林业三产融合发展提供设施用地指标。建议由林业部门牵头，加快推进森林古道资源保护和古道经济的发展，并作为浙江省“诗路文化带”建设的重要内容。继续提高营林标准，加大对林区人力资源引进和培育的政策倾斜，尤其是保障林业专业人员和林区作业的补贴标准，使林业人才留得住、留得下。

4 结语

现代林业和生态保护之间联系紧密、相辅相成。林业产业必须面向新时代经济发展背景下的市场经济，建立起完善的现代林业经济体系，积极探索林业生态保护与乡村振兴协调发展，为社会提供优质生态产品的同时，打通“两山”通道，促进林业增效、林农增收。