我国危险化学品产业转移及安全风险分析*

张圣柱，韩玉鑫，曹 旭，王 旭，魏利军，王如君，多英全

(1.中国安全生产科学研究院，北京 100012； 2.应急管理部，北京 100017)

0 引言

改革开放以来，我国充分利用国际、国内2个市场、2种资源承接发达国家的大量生产制造产业，2001年加入世贸组织后，我国化工行业规模急剧扩张，逐步成为世界工厂，为进一步促进经济全球化以及国际产业转移合作，以我国为代表的新型经济体也逐步开始推动产业升级以谋求更大的发展空间[1-2]。

目前我国已构建了较为完备的产业链，制造业已融入全球产业链之中，但国内产业发展仍不均衡。得益于东部沿海地区的开放政策，化工产业起步较早，部分地区产业已完成一轮升级，而中西部地区化工基础较为薄弱、产能相对落后[3-4]。近年来，以江苏为代表的东部沿海地区随着经济发展取得显著成果(人均GDP于2017年超过10万元人民币)[5]，对安全状况和环境质量要求逐步提高，安全与环保政策逐年收紧，因此对安全绩效差、环境污染重的化工企业存在较为明显的“排斥力”，造成大量化工企业向中西部地区转移。与此同时，中西部地区经济相对落后，迫切需要发展经济，将经济指标作为较为重要的考核指标，在国家将产业转移作为缩小区域发展差距、促进地区间协调发展的重要抓手，以及“西部大开发”“中部崛起”等宏观政策引导下，中西部地区对东部转移的化工企业形成强劲的“吸引力”，国内化工产业逐步呈现地域差异，不同地域间出现显著产业转移现象[6-9]。

产业转移在带动转入地区经济迅速发展的同时，相关政府监管部门如果把不好“安全关”，转入地区就会成为“安全避难所”，安全风险将逐步显现。1984年12月3日发生的“印度博帕尔事故”，暴露出美国联合碳化物公司所属印度工厂与美国本土工厂在安全设施建设与运行、员工培训、安全管理等方面存在的明显差距，以及印度当地政府相关管理部门在土地规划与控制、职业健康监管、应急管理等方面存在的管理漏洞，其促进了美国《清洁空气法》、国际劳工组织《预防重大工业事故公约》的颁布[10]。2016—2020年，我国化工企业由东部沿海地区向中西部地区转移过程中的问题已逐步显现，相关统计数据显示中西部地区危险化学品事故死亡率显著高于东部地区[11-13]。

相关学者针对产业转移造成的环境影响开展研究，提出相关假说并进行验证[14-16]。本文针对产业转移带来的安全风险进行分析，结合相关中西部省份报送应急管理部的相关文件，从转移趋势、转移时间、转移行业特征等方面进行研究梳理，总结产业转移过程中存在的安全问题，并提出具有针对性的对策建议，拟为我国危险化学品产业转移安全风险管控政策措施的制定提供相关数据与理论支撑。

1 危险化学品产业转移现状

我国自2010年起就已成为世界第一化工大国，2022年化工产值占世界总量40%以上[17]，正是进入产业升级、高质量发展和迈入化工强国的关键期。2000年以来，国内化工产业转移逐步加快，出现2次高峰：第1次是2002—2008年，受区域环境容量、产能布局调整等因素影响，大量危险化学品企业从浙江、江苏南部向江苏北部、山东等地区转移；第2次是2017—2020年，主要是从江苏、浙江为主的东部沿海地区向中西部和东北等地区转移，自江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故[18]后，转移进程进一步加快。

1.1 产业转移趋势分析

转移企业呈现明显地域趋势。以江苏省为代表的东部沿海地区危化品企业向外转移趋势明显，近年来通过调整“禁限控目录”，发布“负面清单”等措施，大幅度提高安全、环保等方面要求，从转型升级角度推进化工产业向高质量、高水平发展，部分安全条件差、环保不达标的企业向中西部转移或停业。2016年以来，江苏省共有909家企业转移或停业，其中102家企业转移到中西部地区。每年转移企业数量与同年出台的化工行业和安全生产政策数量呈正相关趋势，如图1所示。江苏省转移企业主要集中在连云港、盐城和南通3个城市，数量分别约占江苏转移企业总量的46%、22%和12%，如图2所示。

图1 江苏省转移企业数量与同年发布政策的关系(2016—2020年)Fig.1 Relationship between number of transferred enterprises and number of released policies in same year in Jiangsu (2016—2020)

图2 江苏省转移企业原所在地市统计(2016—2020年)Fig.2 Statistics on located cities of transferred enterprises in Jiangsu (2016—2020)

中西部地区承接转移企业趋势较为明显，部分地区以宽松监管环境和优惠招商政策吸引转移企业。以甘肃省张掖市某县为例，政府对入园企业实行，土地出让金缴纳金额以财政奖补方式予以一次性奖励，税收按地方留存部分50%的标准给予奖补，执行峰谷电价等政策，并在安全、环保等方面的相关要求较为宽松。2016年以来，中西部10个省份(四川、湖北、安徽、陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏、内蒙古、江西)共承接转入企业330家，其中精细化工240家、基础化工53家，分别约占转入总量的73%、16%；转入甘肃115家、宁夏53家、安徽50家、湖北47家，分别约占转入总量的35%、16%、15%、14%，如图3所示；转入企业以中小企业为主，投资额大多在1～2亿元。“十三五”期间，中西部10个省份危化品生产企业总数在全国企业总数中的占比逐年上升，由2016年初的21%提高到2020年末的27%，共有1 190家企业获得行业准入许可，其中位于湖北和安徽的企业较多，分别为252家、237家，分别约占新增准入许可总量的21%、20%，如图4所示。另外，在转移企业占新增准入许可企业比例方面，甘肃最高，约为94%，宁夏、内蒙古、江西次之，分别约为47%、30%、23%。

图3 东部沿海地区企业转移至中西部部分地区数量统计(2016—2020年)Fig.3 Statistics on number of enterprises transferred from eastern coastal region to partial central and western regions (2016—2020)

图4 中西部10个省份“十三五”期间危险化学品企业准入统计Fig.4 Access statistics for hazardous chemicals enterprises in 10 central and western provinces during “13th Five-Year Plan” period

1.2 产业转移时间分析

转移时间呈现明显窗口期。近一轮企业转移时间主要集中在2019—2020年，特别是江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故[18]之后，江苏等东部沿海地区安全、环保等方面政策陡然收紧，多个化工园区暂停生产，开展整治提升，部分危化品企业失去生存及发展空间，急切需要择地新建，因此向中西部转移趋势更加明显。以紧邻江苏省的安徽省滁州市为例，2016—2018年新增准入企业逐年下降，2018年企业数量较2016年降低约73.3%，2019年出现增长拐点，较2018年增长约225%，该增长企业多数为从东部地区转移而来，如图5所示。“十三五”期间，中西部10个省份危险化学品企业准入数量稳步提升，合计准入危险化学品企业1 190家，企业准入数量在2019年达到峰值，相比2016年，2018年、2019年和2020年的危险化学品企业准入数量分别增加约77%、143%和108%，如图6所示。

图5 安徽省滁州市“十三五”期间准入企业数逐年分布(2016—2020年)Fig.5 Yearly distribution of number of accessed enterprises in Chuzhou city of Anhui province during “13th Five-Year Plan” period (2016—2020)

图6 中西部10个省份“十三五”期间危化品企业准入数量Fig.6 The number of hazardous chemicals enterprises in 10 central and western provinces during “13th Five-Year Plan” period

1.3 产业转移行业特征分析

转移企业呈现明显行业特征。精细化工企业向中西部转移趋势明显，位于东部沿海地区化工工艺较成熟稳定、技术依赖度较低、环境污染较大的中小型精细化工企业，因政府对该地区安全、环保等要求日益严苛，主动向中西部地区转移。如甘肃省酒泉市，2016—2020年，新增准入企业约40家，基本由东部沿海地区转移而来，其中精细化工企业35家，约占全部新增企业数量的87.5%。炼焦、煤化工等企业在中西部地区集聚，2016—2020年，新建煤化工项目基本在宁夏、内蒙古、陕西、新疆等地布局。生产工艺较为先进、产品附加值较高、本质安全化水平较高、环境污染较小的企业、产业和产能仍然集中在东部沿海地区，如对研发和技术具有较高依赖的高端医药产业仍在上海、江苏、浙江等地区集聚。

2 危险化学品产业转移安全风险分析

2.1 产业转移风险概况

近年来，产业转移带来的风险开始逐渐显现，转移企业生产安全事故频发，中西部地区危化品安全生产形势较为严峻。2016—2020年，中西部10个省份共发生危化品生产安全事故395起，约占全国危化品生产安全事故总数的43%，如图7所示。仅2020年，中西部10个省份危化品事故死亡人数已约占全国的43%，发生在湖北省的天门楚天精细化工“9·28”事故[19]和仙桃仙隆“2·26”事故[20]，其事故发生企业均来自东部省份；甘肃省张掖市2020年发生的2起人员死亡事故也为外省转入企业。2020年发生的10起化工行业较大事故，其中8起发生在中西部，4起发生在精细化工企业，其事故发生企业均为近几年由东部转移至中西部的企业。

图7 中西部10个省份危险化学品生产安全事故发生数量情况(2016—2020年)Fig.7 Situation of work safety accidents of dangerous chemicals in 10 central and western provinces (2016—2020)

2.2 产业转移存在问题

2.2.1 重经济轻安全现象突出

1)中西部地区片面重视产业转移对地方经济拉动作用，存在“重招商，轻安全”“重企业上马，轻安全合法”等问题，在资格准入、安全管理等方面把关不严。如位于甘肃省张掖市的安隆科技有限公司，于2018年7月由山东省迁入，在未完成建设项目“三同时”手续、未按设计要求安装设备和工艺管线、未按相关法律法规要求进行试生产、未开展安全教育培训等情况下，擅自生产，于2020年发生1起2人死亡的生产安全事故[21]。

2)对涉及“两重点一重大”的新建项目准入门槛相对较低，导致部分不符合东部沿海地区安全要求的企业在中西部地区落地。2016—2020年内蒙古阿拉善、乌海在建化工项目共89个，其中75个为精细化工项目(约占84%)，该部分精细化工项目中约一半数目为从东部等地转移过来，个别企业大部分设备利旧使用，其安全投入不足，未利用搬迁转移工作提高整体安全水平。

2.2.2 转移项目安全风险较高

1)2016—2020年转移企业中涉及重点监管危险化工工艺的有191家，约占转入总量58%；涉及重点监管危化品的有265家，约占转入总量80%；因生产涉及硝化等重点监管危险化工工艺和光气等重点监管危化品，而无法在东部沿海地区准入的企业得以在中西部落地，如甘肃省引入15家涉及硝化工艺企业。湖北省个别地方涉及重点监管危险化工工艺企业数量占比较大，有的企业同时涉及偶氮化、重氮化、硝化3种重点监管危险化工工艺和光气等剧毒化学品。

2)由于危化品产业链不够完善，增加了运输、储存等环节风险，大多数精细化工转移企业原料及产品“两头在外”，难以实现上下游物料互供，造成运输等环节的安全风险显著升高。

2.2.3 承接地基础条件较为薄弱

1)“重项目，轻规划”现象在中西部地区较为普遍，设立的化工园区多而乱，园区基础设施建设滞后，安全保障能力弱，高风险和较高风险园区占比较大。截至2020年底，安徽省仅有400余家危化品生产企业，但园区多达51家；甘肃省现有15家园区中，较高风险占比约60%；宁夏自治区现有10家园区中，高风险和较高风险总占比约80%。

2)产业定位较不清晰、布局较不均衡，在引入相关企业时，不够重视产业集聚性和产业链关联性，导致相关项目质量难以保证，规划实施效果较差，个别化工园区仍存在信息产业配套、传统建材等类型企业。

3)缺乏统筹规划，项目同质化竞争较为严重，多个园区均定位于医药、新材料等方向，企业间产品相似度和重合度较高，截至2020年底，甘肃省15个园区中有14个定位为精细化工，且大部分分布于工业园区内。

2.2.4 人才储备与转移需求不匹配

1)相关监管力量水平提升与产业转移承接速度不匹配，安全风险管控难度较大。截至2020年底，甘肃省应急管理系统具有专业背景的人员约占13%，化工园区主要负责人、危化品企业监管人员具有化工、安全工程等专业学历或背景的监管人员不足10%，与《化工园区安全风险排查治理导则(试行)》要求的75%相差较远。

2)从业人员数量、安全素质较化工行业要求相差较大。设备设施维护维修人员、特种作业人员等生产一线的技术性人才，结构性短缺矛盾持续增长，化工行业存在人才短缺、危化品行业教育培训机构和资源匮乏、产业工人培养缺少载体等现象。如甘肃兰州新区化工园区精细化工企业普遍缺少素质较高和技术熟练的工人，一线操作员工基本从当地招录，经简单培训后即上岗，人员素质和岗位要求不匹配；安徽省2016—2020年间准入的246家危化品企业中，注册安全工程师共238人，平均每家企业不足1人。

3 对策措施及建议

针对危化品安全风险向中西部转移现状、存在的主要问题，以及严峻的安全生产形势，本文建议统筹发展和安全，从源头准入、分类整治、人才保障等方面提出具体提升措施，加强化工园区、危化品企业等重点对象安全风险管控，提高安全保障能力，推动中西部地区实现安全发展和高质量发展。

3.1 严格落实安全责任

1)国家层面统筹制定转移项目安全风险防控制度，指导各地区结合实际制定并严格落实总体发展规划、化工产业规划和项目准入条件，依法依规严格实施建设项目准入和安全审查，并写入正在起草的危险化学品安全生产相关法律法规。

2)中西部地区应紧紧围绕安全发展和高质量发展进行招商引资，将承接产业转移与本地区产业结构优化调整紧密结合，建立承接危险化学品企业转移的制度体系和考核体系，解决引入转移企业主导权在化工园区或区县政府、不能充分落实国家、省、市级相关要求及规定，导致转入地区成为“安全避难所”的问题。

3.2 科学引导产业转移

1)中西部地区引入项目应高度重视主产业链补链、延链、物料互供等关键指标，降低运输、储存等环节风险，将工艺先进性、人才储备、监管能力等作为发展化工产业的前置条件，以不低于东部沿海地区的安全要求，引导化工产业有序向中西部转移，科学分析安全风险承受能力，防止安全风险向基础条件薄弱地区集聚。

2)建立政府工信、发改、环境、应急等多部门联审工作机制，防止“先天不足”建设项目转移落地。

3)坚持全国“一盘棋”，在考虑安全保障条件的基础上调整规范各地“禁限控”要求，严禁已淘汰落后产能向中西部转移，对违规批建、接收者依法依规追究责任。

3.3 突出园区和重点行业

1)对现有化工园区设立情况开展“回头看”工作，对总体规划、产业规划等制定和执行情况进行考核评估，提升定位不清晰、布局不合理的园区整体安全水平。出台鼓励园区差异化发展的激励政策，做大做强园区特色。

2)从产业链、物料流向、企业风险水平、设施功能等方面统筹化工园区规划布局，严格按照产业链引入项目，加强产业链和产品链衔接，实现规划布局一体化，完善园区公用工程、配套设施和信息化建设，提高园区的安全承载能力，发挥园区在控制产业转移安全风险和推进化工产业升级中的规模效应和引领作用。

3)突出精细化工风险管控，加快实现反应安全风险评估“清零”、自动化控制装备改造“清零”、从业人员学历资质不达标“清零”和人员密集场所搬迁改造“清零”，加强对多晶硅、氯碱、煤化工等重点行业的风险管控。

3.4 拓展人才培养模式

1)加强培训机构、实训基地和职业院校建设，在重点化工园区建立培训基地，存在2家及以上化工园区的地区建立培训基地或实训中心。

2)因地制宜，推进化工重点地区职业院校增开化工专业，出台激励措施鼓励企业和职业院校共同建立化工专业人才联合定向培养模式，出台惠及优秀人才的政策措施，促进人才“回流”。

3)应急管理部门加大相关监管人员培训力度，探索实行政企“双向挂职”交流机制并纳入考核体系，提升监管人员业务能力。

3.5 产业转移全过程信息化管理

1)建立危险化学品产业转移信息化管理系统，实现产业转移安全风险全流程、全链条、全方位动态跟踪管理。

2)信息化管理系统应包含园区基本情况、承接地基础情况、转移前产业安全风险评估、转移后产业现状安全风险评估、安全监管能力、人才储备情况等基本信息。

3)根据产业转移前产业安全评估及承接地基础条件评估情况，制定转移后安全管理方案，包含现状风险、监管能力、应急水平、管理队伍等信息，突出重点行业情况，实现转移产业安全风险动态跟踪管理，如图8所示。

图8 产业转移安全风险动态跟踪管理Fig.8 Dynamic tracking and management of industrial transfer safety risk

4 结论

1)产业转移呈现明显地域趋势，由江苏、浙江为主的东部沿海地区向中西部等地区转移。转移时间集中在2个阶段：第1阶段为2002—2008年；第2阶段为2017—2020年。转移行业集中在精细化工、炼焦、煤化工产业，高端医药等产业未发生转移。

2)中西部地区片面重视产业转移对地方经济的拉动作用，对涉及“两重点一重大”的新建项目准入门槛相对低；转移企业多为风险较高项目，产业链不完善增加了运输、储存等环节风险，“重项目，轻规划”现象较为普遍，设立的化工园区存在多而乱的现象；产业定位不够清晰、布局较不均衡，缺乏规划统筹、同质化竞争较为严重；监管力量水平提升速度滞后于产业转移承接速度，从业人员数量和素质不满足化工行业要求。

3)针对管控危化品产业转移带来的安全风险，提出以下建议措施：科学引导产业转移，坚持全国“一盘棋”；突出化工园区和重点行业，开展分类整治；积极拓展人才培养模式，加强人才保障；做好产业转移全过程信息化管理。