强化脱贫资产管理助力乡村振兴的对策建议

李 平

新疆维吾尔自治区财政厅财政科学研究所 新疆·乌鲁木齐

脱贫资产是我国脱贫攻坚期间积累的宝贵财富，是脱贫户增收和脱贫村集体经济收入的重要来源，也是全面转入乡村振兴阶段乡村和农户进一步发展的物质基础。脱贫资产体量庞大，脱贫县的脱贫资产达几亿至数十亿元。

一、脱贫资产管理范畴和目标任务

1.脱贫资产管理范畴

脱贫资产是指以精准脱贫为宗旨，2014年以来使用各级财政脱贫资金，包括财政专项脱贫资金、统筹整合使用财政涉农资金、行业部门脱贫资金、清理盘活财政存量用于支持脱贫攻坚资金、结对帮扶资金、地方债券用于支持脱贫攻坚的资金等，以及各类社会帮扶资金（如定点脱贫、对口支援）、村集体资金投资形成的资产。主要包括：一是公益类资产，即农田水利、道路交通、环境治理、供水饮水、电力、网络等基础设施，以及卫生、教育、科技、文化、体育等方面的公益性基础设施；二是经营类资产，即农林牧业产业基地、生产加工设施、脱贫车间（卫星工厂）、商铺、光伏电站，以及电商服务、旅游服务、经营性设施等，脱贫项目形成的股权、债权等权益性资产；三是到户类资产，即通过财政性资金补贴、贷款贴息等形式，明确给予脱贫户的实物类资产，如新建住房、配套设施、小拱棚等，根据国家有关规定，产权归属脱贫户的资产不纳入管理范围，由脱贫户按有关规定自行管理和使用。

2.脱贫资产管理目标任务

全面规范和强化脱贫资产管理，进一步健全脱贫资产管理制度，实现脱贫资产主体责任明确、家底明晰、类型科学、产权清晰、运管规范，防范脱贫资产闲置和流失浪费等现象发生，有效保障脱贫资产及其所有者、经营者的合法权益，确保脱贫资产最大限度发挥作用，实现脱贫资产保值増值，为乡村振兴阶段构建长效稳定的脱贫机制和助力乡村振兴奠定物质基础。

二、做好脱贫资产信息化管理

1.脱贫资产管理信息化建设具有非常重要的现实作用

首先，脱贫资产信息化是脱贫资产基础管理工作的重要组成部分，是当前获得脱贫资产相关资料及数据的主要途径之一，是管理好县乡村存量脱贫资产的重要“入口关”，也是配置乡村振兴资金的重要依据，其作用不可忽视。其次，脱贫资产管理信息化建设能够实现脱贫资产的层次化管理，简化脱贫资产管理工作流程，有效提高脱贫资产管理效率，同时大大降低管理成本，减少财政开支。再次，脱贫资产管理信息化建设能够实现脱贫资产管理的阳光工程，通过审计和跟踪监督等，有效降低或消除脱贫资产管理过程中的非客观因素影响，保证脱贫资产管理的流程化、科学化、规范化，有效防止脱贫资产的流失。最后，通过脱贫资产管理信息化建设，能够加强脱贫资产的管理和监控，及时发现闲置或浪费脱贫资产，提高脱贫资产的利用率，保证脱贫资产的安全。

2.加大脱贫资产的信息登记力度

全面摸清脱贫资产底数，准确登记脱贫资产信息，按地域分布、产业和部门分布情况搞清脱贫资产情况，并根据脱贫资产管理范畴，以项目实施主体为依据，全面摸清脱贫资产有关情况，对已形成的脱贫资产应登尽登。各级乡村振兴部门应妥善保管脱贫资产登记信息，建立脱贫资产登记档案和电子数据库，了解和掌握脱贫资产存量增减变动情况，重点是经营性资产和公益性资产。

3.用信息化做好脱贫资料备案管理

乡村要严格按照乡村振兴部门所提供的方案对资产合理使用，积极做好脱贫资料备案管理，包括分红协议、项目验收报告等，并根据乡镇乡村振兴部门所提供的资料构建脱贫资产管理台账，包括资产的名称、类别、数量、折旧、净值等，以及脱贫资产使用变动情况、收益分配情况等。做好脱贫资产确权登记，做好资产移交，纳入脱贫资产管理体系。根据项目建设和资金使用情况规范脱贫资产类型，按公益性脱贫资产、经营性脱贫资产和到户类脱贫资产进行资产管理，并相应按此分类建立脱贫资产管理总账和台账。

三、明确脱贫资产管护责任主体

1.健全多层级脱贫资产管护工作机制

落实省地县乡村级管理责任和义务，脱贫资产应由各级地方政府负责统筹。省、地两级政府和有关部门要统筹指导和监督做好脱贫资产管护工作。县级人民政府承担对本县域脱贫资产维护管理的主体责任，明确有关部门、乡级人民政府管理具体责任清单。乡级人民政府要加强脱贫资产运行的日常监督和管理。对归属乡村两级但又无力承担的脱贫资产维护管理费用统一纳入地方财政预算解决。产权属于县、乡两级政府的，要落实到具体单位和具体责任人负责管护。

对明确并确权到村级集体的脱贫资产，村“两委”和其他村级组织要担负起具体管理责任和义务。产权归属于村集体的，应根据脱贫资产性质分类管护。如对村组内道路、桥、涵、闸、公益林、防护林等公益类资产，由村“两委”落实具体管护责任人，县级行业部门负责加强对乡村管护人员的培训和监管。现有管护力量不足的，可通过开发村级公益性岗位等措施落实具体管护责任人。对与乡村振兴有关的农业、林业和牧业产业基地，脱贫车间、商铺、生产设施、旅游设施等经营类资产，村“两委”和其他村级组织要落实到具体责任人负责管护。

2.健全各类脱贫资产管护运营工作方式

按产权归属落实管理责任，根据脱贫资产类别和项目特点，建立多形式、多样化的管护方式。坚持权责明晰，实施分类管理。一是对经营类脱贫资产重点强化经营管理。制定详细运营方案，确定运营主体、经营方式、期限、责任和义务，明确脱贫资产收益分配关系和比例，防控脱贫资产经营风险。二是对公益类脱贫资产重点加强运营管护。规范和完善管护标准，落实管护责任人和管护经费，管护经费通过村集体经营收益和当地财政资金统筹解决。三是对到户类脱贫资产，由脱贫户管理，但乡有关部门和村“两委”一定要加强指导，使到户脱贫资产在乡村振兴中发挥效益。四是注重发挥村“两委”作用，确保经营性资产保值和增值、公益性资产运转高效，完善脱贫资产管理工作机制和方式，助力乡村振兴。

四、建立健全脱贫资产风险防控机制

1.增强风险防控意识

坚持问题导向和责任导向，县级政府对脱贫资产项目存在的风险承担首要责任，县、乡、村三级要强化风险防控意识，及时发现和纠正在脱贫资产经营主体选择、产权归属、收益分配、监管、运营等出现的问题，杜绝出现系统性风险。脱贫资产项目经营主体对项目执行中存在的风险承担具体责任，建立预警机制及预防措施。县、乡级政府要跟踪落实项目收益兑现情况，确保脱贫户、村集体获得应有收益。明确所有权、放活经营权、保障收益权、落实监管权，重点是加强脱贫资产经营权管控，为助力乡村振兴打下坚实基础。

2.强化脱贫资产经营权管理

按“四权分置”思路强化和规范经营类脱贫资产管理，即经营类脱贫资产按所有权、经营权、收益权、监管权“四权分置”的方式强化资产管理，各地要将经营类脱贫资产管理放在突出位置，将村集体经营类脱贫资产分类折股量化到村集体、脱贫户或村农户，充分发挥脱贫资产的益贫作用、助力乡村振兴。根据脱贫资产的资金来源、资产类型、受益范围等，因地制宜采取相应的经营和管理模式。一是由村集体经济组织直接管理经营的经营类资产，须明确经营责任、绩效目标，确保脱贫资产保值或增值。二是对实行承包经营或者租赁经营的经营类资产，应当按照公开、公平、公正的原则确定经营主体，由村“两委”、村第一书记和驻村工作队共同研究提出方案，经村民大会或村民代表会讨论决定，报经乡级政府备案后组织实施，经营主体应当依法签订和履行合同，要严格按照约定兑现村集体、脱贫户或村农户的收益。三是经营主体应通过购买商业保险、调节年度间收益分配规模等方式，降低收益波动的影响。

3.合理分配脱贫资产收益

（1）加强脱贫资产收益权管理。一是脱贫资产的产权所有者应根据脱贫资产运营状况，对上年度形成的脱贫资产和收益进行全面核算。脱贫资产收益分配，要充分体现公开、公正、公平的原则，完善和规范审批程序，并及时公开分配结果。二是脱贫资产收益重点用于助力乡村振兴，县乡两级脱贫资产的经营收益，按照脱贫村优先、集体经济薄弱村优先、脱贫人口集中村优先的原则，统筹分配到村。三是村级所得收益（包括村级资产收益），应主要用在培育脱贫产业、农民培训、维护公共基础设施、发展农村公益事业、提升公共服务水平、激发脱贫群众脱贫致富内生动力以及解决特殊困难群体生产生活实际困难等。四是跨乡或联村实施项目的收益，应在协商的前提下，以正式协议合理确定收益分配范围、分配比例及分配标准。

（2）建立健全脱贫资产保值增值制度。鼓励各类脱贫资金优先用于固定资产项目，形成可核查的物化固定资产，县、乡、村三级对已形成的脱贫资产要分级分类登记造册，健全完善财务账目，确保做到账账相符、账实相符。要及时准确反映资产增减变动及收益分配情况，出现经营不善收益无法得到全面保障时，应优先保障老弱病残幼等特殊脱贫群体的收益。

五、规范脱贫资产处置权

原则上运营效益良好的脱贫资产不进行处置。确实需要对脱贫资产进行拍卖、转让、报废等方式处置的，须进行第三方中介资产评估，并严格履行有关部门申报和批准手续，处置结果须在资产归属地主动公开、公示。处置价值10万元及以上的脱贫资产，要委托资产评估机构进行资产评估，确保脱贫资产处置符合市场定价、程序合规，并由产权归属部门（单位）逐级上报，由县级人民政府批准后处置。除此之外，任何单位、个人不得随意处置脱贫资产。严禁以脱贫资产为村集体或其他单位、个人的债务提供抵押担保。脱贫资产处置后所得资金，由县级乡村振兴部门（或脱贫开发领导小组）通过财政预算，依据脱贫攻坚任务或巩固脱贫成果需求，继续安排用于脱贫资产运行和管护。

六、构建脱贫资产管理动态监督体系

1.健全脱贫资产监督体系

一是建立脱贫资产绩效考核体系。把脱贫资产管理绩效考核纳入当地政府绩效考核，强化县、乡两政府对脱贫资产的监督和管理责任。二是建立脱贫资产报告制度。政府部门应将脱贫资产管理情况向本级人民代表大会报告。三是强化组织领导。地、县级脱贫开发领导小组或乡村振兴部门对本地脱贫资产管理全面负责，统筹谋划、部署好各项工作。乡、村两级承担脱贫资产管理具体工作，实现重心下移，抓住关键环节、解决突出问题。形成省、地、县、乡、村五级协同推进脱贫资产管理工作的强大合力，保障脱贫资产安全，长期有效发挥作用，助力乡村振兴。

2.全面加强对脱贫资产的监管

一是县级乡村振兴部门应当组织审计等部门定期对脱贫资产使用情况进行审计。二是县级乡村振兴、财政、审计、农业农村等部门要对脱贫资产实施全过程监督，对经营类脱贫资产要关注经营管护、收益分配情况，确保保值、增值。三是发挥村“两委”、驻村工作队、村监督委员会等作用。四是认真落实属地公开、公示方式，及时公布脱贫资产运管、收益分配、处置等情况。

3.规范脱贫资产监督权

坚持公开透明，引导群众参与。建立健全脱贫资产公开公示、三资管理、定期巡查、年度审计、绩效考核、专项整治等工作机制，对脱贫资产移交确权、经营运行、收益分配、后期管护维护等环节进行全程监督。着力发挥各级政府、行业主管部门、村“两委”、脱贫村第一书记、驻村工作队、群众监督作用，提高脱贫资产后续管理和运营透明度，切实保障脱贫资产安全有效。

4.严肃法规和纪律

对贪占挪用脱贫资产及其收益等各类违法行为，要依纪依法严肃追究责任。对虚报冒领、侵占套取或处置脱贫资产等各类违纪行为，应彻底查实并加大惩处力度。对涉嫌犯罪的，要及时向有关部门移交线索，依法追究刑事责任。

七、将脱贫资产管理融入乡村振兴战略

应将脱贫资产的经营管理和管护融入乡村振兴战略，助力乡村振兴。一是乡村振兴与脱贫资产有效衔接。从巩固脱贫攻坚成果的物化成果来看就是巩固脱贫资产。巩固拓展脱贫攻坚成果，持续保持五年过渡期财政支持政策总体稳定，优化财政资金支出结构，做好脱贫产业衔接，推进巩固拓展脱贫攻坚成果向全面实施乡村振兴战略稳定过渡。二是组织脱贫资产管理培训。加强资产专业人才培养，提高村干部和“村能人”经营管理能力，对资产经营专职化，做好脱贫资产经营管理和管护工作。三是统筹脱贫资产与各类资金。把存量脱贫资产与增量预算资金结合起来、与乡村振兴项目预算安排结合起来，实施乡村振兴项目全生命周期管理。四是完善乡村振兴财政资金直达机制。扩大乡村振兴财政资金直达范围，确保资金直达使用单位、直接惠企利民。加强对乡村振兴直达资金情况的监督，提高乡村振兴财政资金使用的有效性。五是将脱贫资产同乡村振兴有效衔接资金作为预算绩效管理重点。加强乡村振兴项目重点领域投入资金的预算绩效管理，加强脱贫资产使用绩效管理，提高脱贫资产使用效益。加强脱贫资产绩效评价结果应用。六是公开透明，强化监管。坚持执行脱贫资产管理融入乡村振兴公示公告制度，对脱贫资产运营管护、收益分配、资产处置和年度脱贫资产运管情况进行全过程公告公示，主动接受社会监督。