高校内部控制建设若干问题思考*

张江涛 程晓芳

中国人民大学财务处 北京；河海大学财务处 江苏·南京

一、引言

随着高等教育理念不断革新，教育体制改革不断推进，高校必须提升办学能力和教育管理水平，以适应高校多层次、全方位的体制改革要求，以及社会经济和教育发展的现实需求。

近年来，我国高等教育事业不断发展，高校的业务规模逐步扩大，高校的内部控制建设质量和水平不断提高。但是，高校内部控制建设也遇到了很多问题。因此，高校需要加强内部控制研究，建立长效机制，促进高校可持续发展。

二、高校内部控制建设的重要意义

在国家创建一流高校、一流学科的背景下，高校建设与发展的进程逐步加快，各种资源配置逐步优化，办学资金来源更加多元化，经费支出的类别越来越繁杂，高校在经济活动过程中面临一定的风险。同时，各类风险越来越多样化、复杂化。因此，风险防范已成为高校日常管理工作中的重要内容。

1.内部控制建设有利于防范风险

随着高校的办学模式越来越多样化，经营风险存在于各个运营环节。高校进行内部控制建设，是加强风险管理的重要手段。高校实行风险导向的内部控制制度，可以将管理活动和经济活动结合起来，建立有效的风险控制体系，及时发现问题和解决问题，将风险控制在可控范围内，不断完善经营风险防范的制度保障体系。通过内部控制建设，高校能够加强风险防范工作，从而实现战略目标和可持续发展。

2.内部控制建设是高校健康发展的需要

目前，高校办学规模不断扩大，办学主体越来越多元化，资金来源渠道广泛。高校在基建项目、对外投资、后勤管理及物资采购等方面，必然面临一定的市场风险问题。因此，高校不断完善内部控制体系，提升内部管理水平，规范各项经济活动，有利于高校健康发展。

三、高校内部控制建设存在的问题

现阶段，高校为了提升教学效率，完成教育规划目标，建立完善的内部控制制度体系势在必行。高校应该结合实际情况，建立以内部控制为中心的管理体系，保证财务信息真实完整，提高财务运行的安全性，提升内部管理效率。

但是，由于缺乏高校内部控制的专门法律法规，相关制度不完善、不规范，工作体系缺乏全面性、系统性，导致高校在内部控制建设过程中，存在基础薄弱、控制力度不足等问题，影响了高校各项业务工作顺利开展。

1.单位层面

（1）对内部控制建设的关注度不够。大部分高校是事业单位，不具有营利性和市场性，而是公益性质，因此，高校的发展目标不是获得较高的经济效益，而是不断提升社会效益，提供优质的高等教育。很多高校的管理层将精力放在教学科研等方面，对高校内部控制建设不太关注。

高校应该积极贯彻和落实国家政策要求，因此，高校的内部控制建设也应该紧密围绕国家战略规划，推进“双一流”建设。虽然部分高校在制定内部控制制度时，考虑了高校的实际情况，但是相关制度不够完善和合理，各项管理制度也没有实现有效衔接，难以形成管理合力。

同时，高校制定的内部控制制度没有及时更新。高校在办学过程中暴露出很多新问题，同时也面临新的发展环境，相关部门会结合这些实际情况，对高校发展提出新要求。高校没有及时修订和完善内部控制制度，内部控制制度不成体系，难以实现预期工作目标，导致高校内部控制建设进度缓慢，内部控制措施难以落实，内部控制问题难以及时整改。

（2）决策机制的有效性，以及决策制度的完备性不足。目前，高校的治理结构和组织机构设置仍然存在一些问题，特别是管理层的权责划分不明确，对高校管理层的监督力度不够。

一般来说，决策机构基本都是由校级管理人员、各职能部门负责人共同组建形成，还存在着分工不明、权责不清、职责交叉等问题。同时，许多部门的职能不明确，综合性、连接性较差，部门之间的相互制约不足，相关规章制度不完善、不健全。

另外，部分高校虽然建立了完善的内部控制制度，但是还存在有章不循、违章不究的问题。由于缺乏专门的内部控制部门，内部控制实施过程缺乏监督，导致某些决策内外不一，看似合法合规、手续齐全，但是有名无实。同时，内部审计部门对这类行为的监管也存在不足，只能事后进行审计，而这个时候往往已经出现了违规行为，造成资金资产流失。

（3）业务内容复杂，责任主体多，资金来源渠道广，导致内部控制制度的适用性较差。高校在实际工作中，业务范围广、领域宽，工作相互重叠交叉的情形比较普遍。

在组织机构方面，高校设置了行政管理机构、后勤保障机构、教学科研机构、教学辅助机构等；在经费来源方面，包括财政拨款、学校自筹资金、社会捐赠资金、科研经费等；在高校管理层级方面，主要有学校管理层面、二级管理单位、附属单位、控股参股企业等；在责任主体方面，高校有学校法人责任主体、二级法人单位且独立核算责任主体、二级非法人单位且独立核算主体等；在人员构成方面，高校有管理人员、教学人员、后勤保障人员、科研人员、教辅人员、学生等，其中工作人员又分为事业编制工作人员和非事业编制工作人员。

另外，高校的责任主体还存在经营性的主体和非经营性的主体，这些影响了高校内部控制建设工作。例如，高校在购置科研仪器设备和控制预算等业务领域，拥有一定的自主权，而相关政策规定比较宽松，科研人员的自主权较大，科研资金直接由高校管理人员及项目负责人决定、分配与使用。与传统的管控方式相比，目前的工作方式更加多样化、复杂化。因此，高校应该制订不同的内部控制方案，加强业务监督和岗位制衡；同时，这也会增加内部控制体系的复杂性，对内部控制建设产生一定的影响。

（4）高校管理体系与内部控制建设的融合不足。大部分高校在开展内部控制工作之前，就已经形成了具有自身特点的管理体系及治理模式，一些内部控制措施也得到了广泛运用。比如，内部控制的授权批准、职务分离控制、预算控制等措施，在重要环节和重点岗位已经得到应用，并且取得了一定成效。然而，这些控制手段没有统一的规范和标准。

随着国库集中支付、高校体制改革等逐步落实，高校的业务工作量急剧增加，已经积累了大量数据信息，内部控制体系与新的发展要求之间存在一定的冲突。

此外，高校的内部控制体系的基础薄弱，缺少顶层设计，整体性、统一性和系统性不够，无法实现归口管理的目标，影响了高校的长远和健康发展。高校各部门的职责不明、业务分散、联动性差，各项规章制度之间也存在着一些冲突的地方，影响了内部控制工作成效。

2.业务层面

（1）业务管理制度不健全。高校的业务管理涵盖了预算、收支、采购、建设等各项经济活动，在实际工作中，未能有效地将内部控制制度融入业务部门的各项环节流程，不能实施有效的内部控制管理，业务活动和财务信息的真实性无法得到保证。

虽然部分高校制定了内部控制制度，但是相关规章制度不够完善，更新不够及时，难以适应不断变化的工作环境和业务需求，造成相关制度的可操作性较差，难以发挥内部控制的积极作用，导致业务活动不规范，缺乏制度依据。

（2）合同管理问题较为突出。高校在推进内部控制建设的过程中，应该及时梳理业务活动中的重要环节、关键节点，有效地识别风险点。其中，高校在合同管理过程中，存在一些突出问题需要解决，主要包括合同管理制度不完善、合同管理组织架构不健全、业务流程不合理，以及合同管理信息化水平较低。

在制度建设方面，有些高校的合同管理制度没有涵盖合同管理业务的所有流程，如缺少合同审核环节。有些学校照搬其他单位的制度，没有根据实际情况进行及时修订，导致内部控制制度与高校的实际情况不符，制度执行起来也比较困难。

在组织架构方面，有些高校没有设置专门的合同管理部门，造成合同起草、合同审核、合同签订、合同履行、合同变更、合同纠纷处理等工作成效不佳。

在设立业务流程方面，部分院系的合同签订由具体执行部门负责，从合同文本的起草、审核到履行全由一人办理。由于具体经办人员的业务水平不高、法律意识不强，造成合同管理风险。甚至一些不相容岗位未相互分离，违背了制衡原则，可能造成严重的风险问题。

在信息化建设方面，大部分高校的合同管理信息化水平较低。有些高校仅仅实现了线上审核和线上审批，有些高校甚至还停留在手工审批阶段。合同的电子化存储和管理，更是存在严重短板，影响了合同管理效率。

（3）内部控制信息化水平不高。在互联网时代，高校普遍实现了信息化管理。很多高校结合工作特点，建立了业务信息管理系统；通过加强信息化建设，业务流程实现了“流程表单化、表单信息化”，有效地防止人为操纵，实现业务活动程序化、标准化，进而提升内部管理效率。

然而，高校的信息化系统建设与业务发展不匹配，信息系统建设往往落后于业务发展，“信息孤岛”的现象仍然存在。内部控制信息化建设缺乏整体规划，无法及时调整和完善，无法满足各项业务活动的相关需求，影响了内部控制工作开展。

在内部控制信息化建设中，共性需求和个性需求没有实现有机结合，经济活动的内部控制节点与信息系统的模块设置无法有效对接，导致各部门的内部控制信息系统自成体系，采取单模块操作的方式，造成彼此口径不一、标准不一。上游部门不能提供下游部门需要的信息，下游部门无法通过信息系统实现有效控制，更不能实现信息共享。由于没有完善的信息系统作支撑，造成内部控制工作效率低下。

3.内部控制监督与评价不到位

部分高校的内部审计部门还存在着审计范围窄、独立性差等问题，不能对内部控制制度的执行情况进行监督和评价，也难以提出改进建议。内部监督力量薄弱，监督机制不够全面，内部审计人员的专业性不足，审计工作未能实现制度化、规范化，不能有效地发挥监督作用，导致内部控制执行不到位、监督工作流于形式。同时，在开展审计工作时，比较注重财务审计，而忽略了管理审计和效益审计，造成内部审计缺乏完整性和全面性。

部分高校的内部控制评价体系不够完善，还存在着一些问题，组织机构设置不合理，非会计信息的收集不全面，影响了内部控制评价体系的全面性。由于高校缺乏统一的内部控制评价标准，高校要想有效地进行内部控制评价，还存在很多困难。

财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对内部控制的监督环节进行了专门规定，主要体现在内部监督和外部监督两个方面，同时对一些原则性问题进行了相应规定。另外，教育部还在《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》中，细化了与《行政事业单位内部控制规范（试行）》有关的制度。

财政部在2016年6月发布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，要求实施内部控制基础性评价工作，以量化评价为前提和导向。但是这类评价要求，一是聚焦高校的基础性工作，针对预算收支等经济业务领域，对于非经济业务的关注度不够；二是横向比较和纵向比较的相关信息不多，虽然对高校内部控制建设有一定的促进作用，但是作用比较有限；三是主要关注学校的整体工作，评价结果应用不足，无法持续改善内部控制工作。

由此可见，高校开展内部控制监督与评价工作，仍然存在很多问题，如制度设计比较笼统、可操作性不强，内部控制评价结果应用不足。

四、高校内部控制建设的优化措施

1.加强内部控制环境建设

良好的内部控制环境是高校内部控制建设的基础条件，高校应该积极转变思维观念，树立科学合理的内部控制理念，自上而下地推进内部控制工作，完善内部控制体系，与高校的各部门、各岗位、各项业务活动相结合，积极运用内部控制评价结果，及时完善内部控制制度。

高校要完善治理结构，在进行内部控制组织架构设置时，要在充分考虑实际情况的基础上，与经济活动相结合，分析经济活动的特点，建立内部控制长效机制。高校可以借鉴现代法人治理结构，明确管理层的职责范围和监督程序，完善各项业务活动的议事规则和决策程序，构建扁平化的管理结构，避免管理层级过多，提升风险防控水平，注重信息的时效性，提高信息的传送速率，加大内部控制执行力，加强内部控制监督，使高校的决策过程、执行过程和监督过程相互影响和相互牵制。

2.加强内部控制信息化建设

高校应将理论与实际相联系，根据内部控制的相关要求，完善各项业务的内部控制措施；全面梳理经济活动的业务流程，从业务部门的需求出发，建立内部控制信息系统，符合高校的工作需求，并覆盖经济活动的全流程。

业务部门和管理部门能够及时准确地获取有用信息，实现内部控制的程序化和信息化。同时，高校要加大内部控制培训力度，让相关人员掌握信息系统的操作技能，确保内部控制措施落实到位，提升内部控制体系的有效性。

3.加强内部控制监督与评价

高校应该确保内部审计部门的独立性，完善内部监督制度，明确内部审计职责，监督各部门的业务工作情况，并加强内部控制评价。内部审计要具有前瞻性和创造性，逐步扩大审计范围，重视管理审计和效益审计。

高校还需要建立内部控制评价制度，将内部控制责任与评价机制有效地结合起来，将内部控制工作情况纳入高校管理人员的考核范围。内部控制评价结果要与相关人员的薪酬待遇和选拔任用挂钩，充分发挥内部控制的积极作用，逐步完善内部控制体系。

通过加强内部控制监督与评价，高校能够有效地落实内部控制措施，及时发现内部控制缺陷，并且采取有效措施进行完善，从而发挥内部控制的积极作用。

五、结语

综上所述，在我国高等教育发展的过程中，健全的内部控制体系是高校规范有序运行的重要保障。高校要结合实际情况和工作特点，完善内部控制流程，及时更新规章制度，加强对内部控制的监督与评价，促进信息系统建设，优化内部控制环境，强化内部审计监督，严格落实内部控制制度，推进高校内部控制建设，促进我国高等教育可持续发展。