印度军政关系如何影响对外军事行为？

魏 涵

【内容提要】传统观点认为军人更加倾向于使用武力解决国际争端，而另有研究认为文官更加好战。受复杂的国内国际情势影响，很难用一个普遍性的答案解决上述争论。跳脱出以往对军政关系的“二分法”分类，根据文官控制实现的主要路径和强弱程度，军政关系可分为全面型强文官控制、外部型弱文官控制、外部型强文官控制和内部型强文官控制。这四种类型分别主导了1961年中印边境武装冲突、1965年印巴战争、1971年印巴战争和1999年卡吉尔战争。军政关系主要影响了印度对外战争的开战决策、作战指挥和停战决策。通过过程追踪发现：文官控制越强，印度对外开战的倾向越强；内部型文官控制的作战指挥效果优于外部型文官控制，弱文官控制的作战指挥效果优于强文官控制，总体由文官控制强度决定；停战倾向也和军政关系类型存在联系，但具体影响需要视不同情形而定。本文从军政关系角度解释印度对外战争行为的国内政治逻辑，试图通过历史经验找寻与印度和平相处之道。

国内军政关系对国家间关系有重要影响。传统观点认为，军人更加倾向于采取冒险的对外战略和政策，更容易引发国家间的军事冲突。然而，随着从国内政治角度研究国家对外行为的深入，学者们发现了一些与传统观点相悖的现实情况——和文官相比，军队使用武力解决国际争端的意愿更低。从印度的实践来看，一方面，印度政府能保持较好的文官控制。作为同从英殖民印度独立出来的自治领国家，巴基斯坦独立后多次发生军事政变，而印度独立后未曾有过此情况。但另一方面，印度独立后，除了1947年至1948年之间与巴基斯坦围绕海得拉巴、克什米尔和朱纳格归属问题发生的领土确权战争外，还发生了1962年中印边境武装冲突、1965年印巴战争、1971年印巴战争以及1999年印巴卡吉尔战争。作为拥有良好文官控制传统的国家，印度为什么还会多次进行对外战争？基于上述背景，本文通过利用相关研究成果、档案和媒体报道等，梳理印度独立以来军政关系的基本形态和特征，并以印度参与的四次对外战争为案例，分析军政关系如何影响四次战争的开战决策、作战指挥和停战决策，并试图从军政关系角度解释印度对外战争行为的国内政治逻辑，通过历史经验找寻与印度和平相处之道。

一、文献回顾：军政关系与国家对外战争

从实践和研究上来看，军政关系在纵向历史和横向案例上都呈现了丰富的差异和研究旨趣，使得这一议题研究经久不衰。基于核心研究问题，本文将从两方面内容回顾既有研究：一是军政关系模型；二是军政关系对国家对外战争行为的影响。

(一)军政关系模型

塞缪尔·亨廷顿1957年出版的《军人与国家》奠定了军政关系研究的理论基础，提出了“主观文官控制”(Subjective Civilian Control)和“客观文官控制”(Objective Civilian Control)模型，随后世界各国不同学者以此为基础，不断延伸相关议题的涉足面，也衍生出了一些新的模型。在亨廷顿的模型中，客观文官控制指的是较为严格的军政权责划分，军队专门负责军务，而政府不会干预部队内部事务；主观文官控制下，文官政府和军队有一定分工，但是很多情境下文官会干预军队事务。(8)塞缪尔·亨廷顿：《军人与国家：军政关系的理论与政治》，李晟译，中国政法大学出版社，2017版。

其它学者在亨廷顿研究的基础上，也提出了各自的分类。克劳德·威尔士(Claude Welch)将军政关系按照军队介入政治的难度分为三大类：(1)军方控制型，即军队绝对控制，不受文人影响；(2)军政合作型，即军队和文官共享权力；(3)文官控制型，即军队听从文官指挥。(9)Claude Emerson Welch,Arthur K.Smith，Military Role and Rule:Perspectives on Civil-Military Relations，North Scituate：Duxbury Press,1974.迈克尔·德施(Michael C.Desch)提出了“可渗透层面”(Thin Permeable Layer)模型，认为军队和文官政府之间可以实现一定程度的重叠和渗透，军队虽然在军事、技术和行动领域上独立，但是在政治和大战略上要服从政府的安排。(10)Michael C.Desch，“Obama and His General:Should McChrystal Solute and Obey”Foreign Affairs，October 27，2009.他还认为，当军政官员之间的偏好产生冲突时，文官如有优势会有较好的互动结果。(11)Michael C.Desch，Civilian Control of the Military:The Changing Security Environment，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2001，pp.4-5.著名政治理论家莫里斯·贾诺维茨(Morris Janowitz)提出了“联合与一致”(Fusionism and Concordance)模型，他认为军官和文官所处理的事务边界模糊，二者应当共同担当责任，但是军队应当要认同文官价值观，要具备强烈的自尊和道德价值感。(12)D.Reveron,Judith Hicks Stiehm，Inside Defense:Understanding the U.S.Military in the 21st Century，New York：Palgrave Macmillan,2013，pp.179-180.瑞贝卡·希夫(Rebecca Schiff)提出了“一致性模型”(Concordance)，认为军政可以通过对话和共享价值观实现合作，军人的底线就是不得干政。(13)Rebecca Schiff，“The Indian Military and Nation Building:Institutional and Cultural Concordance，”in David E.Albright and John P.Lovell eds.，To Sheathe the Sword:Civil-Military Relations in the Quest for Democracy，Westport：Greenwood Publishing Group,1997.彼得·费维尔(Peter Feaver)的“委托—代理”(Principal-Agent)模型关注日常的军政互动，认为真实的军政互动并不如传统理论描述得那样单一、静态，而是充满要价、控制和战略盘算。军队决策者会在冲突中寻找文官委托人的弱点来加以利用，而不是通过军事政变或唱对台戏的形式；文官会通过衡量军官们的成本收益，找到军队的软肋来说服。最佳的军政关系，是即使文官对国家安全形势判断有误，武官也会坚决服从。(14)Peter D.Feaver，Armed Servants:Agency,Oversight,and Civil-Military Relations，Cambridge：Harvard University Press,2005，pp.282-285.伊利诺特·库恩(Eliot Cohen)提出了更加精细的军政关系模型。他通过分析林肯、克莱门梭、丘吉尔和本·古里安四位战时领导人的战争决策过程，认为文官在军政互动中通过哄骗、威吓、质询和调查等方式控制军队。他还特别指出了军队和文官在制定国防政策之中的互动关系，强调军方的军事专业知识一定要传递到政策之中。(15)Eliot A.Cohen，Supreme Command:Soldiers,Statesmen,and Leadership in Wartime，New York:Free Press，2002.

亨廷顿的研究奠定了军政关系理论化的基础，但遗憾的是，之后的学者对于文官控制类型的划分并没有跳脱出亨廷顿的划分方法：以文武官员的权限重叠面积来区分文官控制强度及军政关系类型。这一标准的实际运用度较低，因为文武官员在具体工作和协调过程中总会不可避免地形成工作交叉，而且文官是否算得上“干预军事”。这种判断标准又比较受限于学者自身对不同政体的认知理解和价值判断。因此，亨廷顿以及后来的学者对文官控制类型的划分，很难说他们建构出了一种立体、具备普遍解释力的理论模型。

(二)军政关系对国家对外战争行为的影响

军政关系对国家对外战争行为的影响，既有研究主要从两个角度探讨：一是天然属性视角；二是官僚行为视角。天然属性视角从军政天然的组织文化差异入手，分析文官政府和军队对待战争手段的偏好差异；官僚行为视角从军政在官僚政治中的互动关系入手，分析文官和军官在决策过程中的角色对比变化所带来的政策结果差异。

1.天然属性视角

在天然属性视角方面，传统观点认为军人更加好战，而文官政府是军队战争冲动的制衡者。理查德·霍克(Richard D.Hooker)全面分析了军政之间的矛盾，指出学界所认为的军政关系问题本质上是由军政之间的理念差异导致——军队偏好保守主义，文官政府更偏向自由主义。(16)Richard D.Hooker Jr.，“Soldiers of the State:Reconsidering American Civil-Military Relations，”Parameters，Vol.33，No.4，2003.军队的价值文化和组织利益使得军队更加倾向于通过武力手段解决国际争端，军队更占话语权的国家更容易发动对外战争。(17)Morris Janowitz，The Professional Soldier:A Social and Political Portrait，New York：Free Press，2017.在军人们的共同价值观中，国际关系的本质是军事实力的竞争，政治领导人的言行和意图的作用是有限的，因此，战争是解决国际争端的天然且合法的途径之一。(18)塞缪尔·亨廷顿：《军人与国家：军政关系的理论与政治》，第54-65页。组织利益也是影响军队行为的重要因素，军队对组织影响力和独立性的需求是其行为的重要驱动力。为了驱使政治领导人为军队分配更多的资源，军队会有意抬高军事议题在国家事务中的地位，通过放大国家安全威胁来获取更多的资源分配。(19)Samuel Finer，The Man on Horseback:The Role of the Military in Politics，London：Routledge,2017.除了资源分配的需求外，增强组织独立性、减少外部干预所带来的不确定性是军队的另一组织目标。(20)Graham Allison,Philip Zelikow，Essence of Decision:Explaining the Cuban Missile Crisis，New York:Pearson PTR，1999.在这一特性驱动下，军队在处理对外关系时更加倾向于采取进攻型军事战略，而不是防御型的军事战略，以减少与他国安全关系中的不确定性和被动性。(21)Jack Snyder，The Ideology of the Offensive:Military Decision Making and the Disasters of 1914，Ithaca：Cornell University Press,2013.组织行为特征的差异导致军队和文官在看待国际问题时有清晰的态度分野，(22)Peter D.Feaver,Christopher Gelpi，Choosing Your Battles:American Civil-Military Relations and the Use of Force，Princeton：Princeton University Press,2011.即与文官相比，军队在处理对外安全关系时，会更加倾向于通过使用武力来解决国家间争端。

然而，一些研究却反对上述传统观点，认为军队实际上并不那么热衷于使用武力解决问题，反而是文官更加偏好使用武力手段。在民选国家内，文官领导人因为有支持率的考虑和下台的风险，加上对国家威胁的认知视角不同，因此可能更倾向于使用战争手段解决冲突。(23)Michael C.Desch，“Soldiers,States,and Structures:The End of the Cold War and Weakening U.S.Civilian Control，”Armed Forces & Society,Vol.24，No.3，1998，pp.389-405.军队是武力冲突中的直接牺牲者，有的军官会更加珍惜士兵们的生命。(24)Naunihal Singh，Seizing Power:The Strategic Logic of Military Coups，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2016.一旦战败，除了付出伤亡代价外，军队士气、社会形象和官僚地位都会受到冲击。(25)Peter B.White，“Crises and Crisis Generations:The Long-term Impact of International Crises on Military Political Participation，”Security Studies，Vol.26，No.4，2017，pp.575-605.彼得·费维尔和戈尔比(Christopher Gelpi)也认为，尽管军人们奉行更加现实主义、进攻型的世界观，但是他们采取军事手段解决问题的可能性反而更低。(26)Peter D.Feaver,Christopher Gelpi，Choosing Your Battles:American Civil-Military Relations and the Use of Force.更具体地观察，军队内部不同群体对待战争的态度也存在差异。理查德·贝兹(Richards Betts)在研究了冷战期间若干军事危机之后发现，军队高层会更加倾向于采取和平手段解决国际争端，但是较为下层的军官们则会更加倾向于以武力手段解决问题。(27)Richard Betts，Soldiers,Statesmen,and Cold War Crises，New York:Columbia University Press,1991.此外，迈克尔·霍诺威兹(Michael Horowitz)和阿兰·斯塔姆(Allan Stam)研究后发现，退伍军人更加反战，而现役军人会更加倾向于使用武力手段。(28)Michael C.Horowitz and Allan C.Stam，“How Prior Military Experience Influences the Future Militarized Behavior of Leaders，”International Organization,Vol.68，No.3，2014，pp.527-559.

2.官僚行为视角

官僚行为视角关注文武官员在决策过程中的互动角色及其对决策结果的影响。一些欧美学者认为，军队和文官部门存在固有的官僚性矛盾：军队希望执行的是谨慎的非党派政策，而文官希望的是对军队的有力控制，因此军队和文官政府的高层领导之间本存在着固有的内在张力。文官对军队的控制力强度的变化，会导向不同的决策结果。对于在决策过程中应当遵循何种程度的文官控制力度，当前存在两个主要派别：一派认为要执行绝对的文官控制，被称为“文官至上主义”(Civilian Supremacist)；另一派反对过度的文官控制，被称为“麦克马斯特主义”(McMasterism)或“专业至上主义”(Professional Supremacist)。

文官至上主义者坚持文官要实现对军队的绝对控制，军队没有表达否定的权力，持这一观点的主要集中在政府部门人员。美国的官方文件里重申了军官要服从合法上任的文官的命令，即使内心不同意。(29)U.S.Department of Defense，The Armed Forces Officer:2007 Edition，Washington,D.C.：Potomac Books，2007，p.38.“麦克马斯特主义”或“专业至上主义”坚持以下看法：(1)文官天然倾向于压制武官；(2)在军事领域，军队的意见是正确的，至少比文官的要正确；(3)武官们不仅要保证自己的意见被听到，也要保证自己的意见被采纳。(30)Peter D.Feaver，“The Right to Be Right Civil-Military Relations and the Iraq Surge Decision，”International Security，Vol.35，No.4，2011，pp.87-125.费维尔和理查德·科恩(Richard H.Kohn)认为，绝对的文官控制会引发诸多决策弊端，军队对文官的失望比地方民众对文官的失望还要多，这是军政矛盾深层次的认知来源。(31)Peter D.Feaver,Richard H.Kohn，Soldiers and Civilians:The Civil-Military Gap and American National Security，Cambridge：The MIT Press，2001.阿尔伯特·希舒曼(Albert Hirschman)认为军政之间适度的分歧有助于决策。(32)Albert O.Hirschman，Exit,Voice,and Loyalty:Responses to Decline in Firms,Organizations and States，Cambridge：Harvard University Press,1970.

绝对文官控制或者放任军权影响都容易滋生畸形的军政关系，会对国家的对外战争行为产生不良的影响。首先，过度的文官控制会容易导致决策失误，文官更容易发动对外战争。在越南战争时期，美国的文武官员围绕如何使用武力产生了矛盾，文官实际上是越南战争的主要推动者，当时军队对使用地面和空中部队开战持保留意见，甚至在1967年夏准备集体辞职。(33)Michael C.Desch，“Bush and the Generals，”Foreign Affairs，May 1，2007.越南战争后美国国内出现了很多反思，认为越战失败的重要原因之一就是武官对文官太过于服从，军队在决策中的沉默会致使国家陷入战略错误。(34)David Halberstam，The Best and the Brightest，New York:Ballantine Books,1993.伊拉克战争中也有类似的场景，由于战争决策中的文官比武官话语权要大，导致决策过程中忽视了一些专业性的军事意见，决策走向没有达到小布什的预期。(35)Peter D.Feaver，“The Right to Be Right Civil-Military Relations and the Iraq Surge Decision，”pp.87-25.此外，绝对的文官控制还会影响到军队战斗力的发挥，限制军队的自主裁量空间。(36)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue:Politicians,Bureaucrats,and the Military in India，New York:Oxford University Press,2019.还有学者认为畸形的军政关系会导致较大的战略黑洞，致使美国一直缺乏军事战略目标。(37)Richard H.Kohn，“Tarnished Brass:Is the U.S.Military Profession in Decline?”World Affairs，2009,Vol.171，No.4，pp.73-83.

通过细致的案例考察，天然属性视角和官僚行为视角落脚于军政之间的差异来观察军政关系对国家对外战争的影响，从组织文化或者决策过程等微观层面考察军政官员对战争的态度及其在开战决策过程中的角色，常常有颠覆传统认知的效果。但另一方面，这类研究所使用的单一案例方法限制了结论外部效度的拓展：军政关系类型的划分简单，虽然增强了结论的普遍性，但难以描述复杂场景的特点；使用的单一案例特殊性较强，难以有延伸性的结论；国家对外战争行为的解构简单，通常关注开战决策，少数关注战争过程中的协调指挥，还需要进一步延伸关注战争行为的其他方面。

二、印度的文官控制与军政关系类型

文官控制是塑造军政关系的核心要素。在文官控制措施方面，本文将文官控制措施分为力量平衡、官僚强制、规范内化和威胁感知四类。前两类为外部型措施，后两类为内部型措施。根据文官控制保障力量的主要来源及强度，本文将军政关系的类型分为全面型强文官控制、外部型弱文官控制、内部型强文官控制和外部型强文官控制。各不同类型的军政关系均能在印度历届政府中找到典型代表。

(一)印度的文官控制措施

本文将文官控制措施分为力量平衡、官僚强制、规范内化和威胁感知四类：

力量平衡指的是文官政府为了增强文官系统相对实力、限制军队实力膨胀而可能造成的威胁所采取的一系列措施，军队的规模、装备、作战能力越受限，对冲部队(38)对冲部队指的是独立于军队的准军事化武装部队，通常用来维护国内安全稳定，也可用于平衡军队实力。在印度，对冲部队包括边境安全部队(Border Security Force)、中央工业安全部队(Central Industrial Security Force)、中央预备警察部队(Central Reserve Police Force)、印度—西藏边境警察(Indo-Tibetan Border Police)、国家安全护卫部队(National Security Guard)和武装边防部队(Sashastra Seema Bal)。实力越强，那么文官控制的能力越强。官僚强制指的是文官政府利用官僚系统内部的等级关系压制军官个人影响力的一系列行为。军官的官僚等级排序越低，高级军官任免提拔的自主性越低，那么文官控制的能力越强。规范内化指的是文官政府将文官控制的规范在军队内化的过程，使之成为军人们默认的行为准则。文官控制规范的传播越广、越深入，那么文官控制的能力越强。威胁感知指的是文官领导人针对国内外安全威胁水平的评估，尤其是针对影响国家安全的外部威胁因素的感知，政府对外部威胁的感知越不灵敏、越没有危机感，军队在整体国家战略中的地位会相对降低，文官控制水平越高。在继承英印政府政治遗产的基础上，尼赫鲁政府设计出了文官控制的基本框架，往后的政府在原有框架内均有不同水平的变化。

1.力量平衡

文官政府面对军队天然地存在一种矛盾心理：既要防止军队实力增长过快而威胁文官统治，又要同时维持军队的作战能力。这种矛盾心理的强弱变化可以通过文官政府的不同的力量平衡政策来体现。印度的力量平衡措施基本上继承于英国殖民时期的政策，即在军队高层削弱印度籍官员的权力，在基层单位实行分离管理的策略。这使得印度军队在很长一段时间内都缺乏足够的战斗力和影响力，但同时客观上增强了文官统治。印度独立后主要的力量平衡措施包括协调种族结构，平衡各级军事部队单位族群构成比例，避免单一族群势力过大；平衡身份结构，避免内部形成各类小集团，如军校校友认同等；强化文官政府的精英构成，增强政府的集权能力；扩充准军事组织的规模，对冲军队的影响力等。

军队内种族结构管理基本原则是避免单一族群影响力过大。过去英国人以族群身份来组建混合型军队，(39)为了防范印度军队内部可能发生的反殖民运动，英印政府设计出了一套管理军队的分离策略：一是向对英印政府更加忠心的区域倾斜性征兵；二是按族群身份组建混合型部队；三是以英国人部队和廓尔喀人部队对冲印度本土部队。希望以此既能发挥出军队稳固殖民秩序的作用，又能消解军队内部的反殖民情绪的威胁。当时的英印政府以宗教、地区和民族等不同属性的组合，将印度人分为旁遮普穆斯林、旁遮普锡克人、印度教拉吉普特人(Hindu Rajputs)、印度教贾特人(Hindu Jat)、加赫瓦里斯人(Garhwalis)、潘塔人(Pantha)、多格拉人(Dogra)和马赫拉塔人(Mahratta)。来自尼泊尔的廓尔喀人(Gorkha)因其忠诚和突出的作战能力成为英印政府的重点募兵对象。参见：Chandar S.Sundaram，Indianization,the Officer Corps,and the Indian Army:The Forgotten Debate,1817-1917，Lanham：Lexington Books,2019，p.25.独立后的印度政府继承了这种军队管理方式，同时也作出了一定修订。首先，增强军队兵源的多样性。为了防止部队的族群构成单一化，同时满足传统兵源弱势地区的应征需求，推行地方比例制征兵法，按照各个邦的“可服役男性人数”的比例确定各邦实际征兵数量。(40)Omar Khalidi，“Ethnic Group Recruitment in the Indian Army:The Contrasting Cases of Sikhs,Muslims,Gurkhas and Others，”Pacific Affairs，Vol.74，No.4，2001,pp.528-529.其次，弱化高级军官基于族群身份认同的影响力。由于很多印度士兵是来自旁遮普的印度教徒或锡克教徒，因此军队高层有个“不要旁遮普人”的不成文规定。(41)1947-1970年之间，很少有旁遮普人担任军种参谋长。例外也有，如旁遮普人普朗·纳特·塔帕尔(Pran Nath Thapar)。但由于后来军队内族群逐步固化，这个习惯慢慢被打破。尽管印度没有明文规定的歧视性政策，但是独立后军队内的穆斯林士兵数量呈下降趋势。穆斯林人口占印度总人口的12%，但穆斯林士兵在军队中的占比应该不会超过3%。(42)Gautam Navlakha，“Collating Information,or ‘Communalising’ the Army，”Economic and Political Weekly，Vol.41，No.8，2006，p.687.

准军事部队也是文官政府对冲军队实力的重要途径。准军事部队除了有处理国内安全事务的职能外，也是预防军队政变的重要对冲力量。(43)K.P.Misra，“Paramilitary Forces in India，”Armed Forces & Society，Vol.6，No.3，1980，pp.371-388.印度的准军事力量在1961年对华战争前只有2.9万人，十年后增长到20.2万人，到1980年达到25.8万人，到1990年超过49.7万人，维持着占军队总人数的20%左右的比例。(44)Steven I.Wilkinson，Army and Nation:The Military and Indian Democracy Since Independence，Cambridge：Harvard University Press，2015，p.145.印度将主要的准军事部队驻扎在德里和其他重要城市附近，用来保护重要的政治领导人，并在发生政变的时候将他们护送到安全的地方。(45)Neville Maxwell，India’s China War，New York:Random House,2000，pp.439-440.但近年来，印度准军事部队出现了不少问题。部分准军事部队和国内的暴乱组织有着千丝万缕的联系，如地方武装警察部队(Provincial Armed Constabularies)就曾发动过多次暴力叛乱运动。(46)Jerrold F.Elkin,Andrew W.Ritezel，“Military Role Expansion in India，”Armed Forces & Society，Vol.11，No.4，1985,pp.489-504.此外，准军事部队受训水平相对较低，纪律性和作战能力难以和专业受训的军队相媲美，实际操作层面恐怕很难和军队抗衡。

2.官僚强制

印度的官僚强制措施，主要包括把军官排除在核心决策圈外、降低军官在国家官僚体系中的等级地位、缩短高级军官服役时长、削弱军人社会影响(如不鼓励高级军官发表公开演说)、降低军队高层指挥系统的协调统一能力、拉拢高级将领并强化对其监控能力等。将军官排除在政府核心决策圈之外是印度独立以来的传统，尼赫鲁在临时政府期间就不再让总司令参与政治决策，在独立后更是将总司令移除出内阁，所有的重要信息和决策都只在国防部内的文官之间流通。(47)Lloyd I.Rudolph,Susanne Hoeber Rudolph，“Generals and Politicians in India，”Pacific Affairs，Vol.37，No.1，Pacific Affairs，1964，pp.5-19.在独立初期，尼赫鲁的最高国防决策机构是内阁国防委员会，随后就是文官控制的国防委员会。后者的主要成员是副总理、内政部长和财政部长，国防部长和财政顾问以及其他军事长官只能“列席”会议，而不作决策咨询功能。(48)“Memorandum on Committees Dealing with Matters Affecting the Three Armed Forces,” December 20，1947，File 245，Mountbatten Papers，NMML.转引自Aqil Shah，Controlling Coercion:The Military and Politics in Pakistan and India，p.93.直到现在，印度三军的长官还是很少被邀请参加核心决策圈的咨询。(49)“India as a Great Power-Know Your Own Strength，”The Economist，March 30,2013,https://www. economist.com/briefing/2013/03/30/know-your-own-strength,上网时间：2021年11月7日。此外，在印度政府的《优先权令》(Warrant of Precedence)中，军官的级别相对文官的职级普遍较低。(50)印度政府为重要官员制定的优先级别清单，用于平时礼仪规范需要，由总统秘书处制定。印度的高级军官普遍退休较早，是为了避免高级军官在事业盛年之时继续累积实力和威望而威胁到文官高层。例如，纳图·辛格(Nathu Singh)中将51岁退休，卡里阿帕元帅53岁退休，K.S.蒂迈雅(Thimayya)上将55岁退休。印度还通过降低军人福利以减少军人职业对社会精英的吸引力。印度独立后通过的《1948年薪资法案》让军人的工资和津贴都降低了很大一部分，1939年之后入伍的军官工资大概减少了40%。(51)Lorne J.Kavic，India’s Quest for Security:Defence Policies,1947-1965，Berkeley：University of California Press，1967，p.143.

3.规范内化

规范内化措施主要通过印度法律体系、军事教育和日常军政互动中的观念灌输来实现。军队在英殖民时期维持了不干涉政治的原则，尼赫鲁执政后又巩固了文官优先的规范。文官政府和立法机关通过制定针对军事人员的行为规范和法律，进一步确立了“文官至上”的国家管理准则。1950年5月，议会通过《军事法案》规定了印度军人行为的准则和犯罪情形的认定，明确了军队内部的下级对上级的服从关系。(52)“The Army Act,1950，” Indian Parliament，May 20，1950.印度宪法规定总统为全国军事力量的最高统帅，总理和国防部长协助总统行使军事方面的权力。宪法是印度军事教育的重要学习内容，也是军官晋升考核的重点，使得“所有级别的军官都会学习并讨论印度宪法，这种做法强化了军官对国家和民选政府的忠诚，而不论任何党派或是意识形态。”(53)Aqil Shah，Controlling Coercion:The Military and Politics in Pakistan and India，p.203.此外， “文官至上”精神在军政官员的日常互动中被反复强调，并通过官员间的上行下效不断巩固。在这一过程中，军队逐渐习惯了自己在政治中的从属地位，并将继承下来的“非政治精神”(即不参与政治)逐步调整为一种接受民主和宪法规范的专业精神。(54)Stephen P.Cohen，“The Indian Army:Its Contribution to the Development of a Nation，”Berkeley：University of California Press，1971，pp.20-31.在独立初期，文官政府和军队经常发生职能重叠的问题，而以尼赫鲁为首的文官政府总会积极提醒军队们服从文官指挥，不断纠正军队的越界行为，为往后的军政互动树立了范本。但有时候，效仿不足也会导致认知偏差。例如，独立初，大部分军人都只知道要服从总理和国防部长，但对国防部秘书等其他重要文官却选择性忽视。(55)“General Roy Bucher to Gordon Walker,Secretary of State for Commonwealth Affairs,March 4,1950，”File No.1979-01-87-32,Bucher Papers,National Army Museum,London，转引自Aqil Shah，Controlling Coercion:The Military and Politics in Pakistan and India，p.107.；H.M.Patel，“The Defense of India，”R.R.Kale Memorial Lecture，Poona：Gokhale Institute of Politics & Economics，1963，p.14.

4.威胁感知

威胁感知会影响军事事务在国家议题中的重要性。印度对国际安全环境的评估有一个明显转轨的过程。1962年中印边境武装冲突之前，印度对安全环境的认识较为积极，军事议题在国家事务中的地位不够突出。1962年之后，印度对安全环境的威胁认知变得更加谨慎，伴随着国内暴乱事件、恐怖主义行动增多，内部安全威胁的比例上升。尼赫鲁执政后秉持国际主义、不结盟主义与和平主义的外交原则，对安全威胁的低估降低了军队在国家事务中的重要性。印度政府在独立初对印度与巴基斯坦、中国等周边国家等没有作出正确的安全形势判断和实力评估：尼赫鲁认为国家的安全威胁只来自阿富汗或巴基斯坦这样的 “二流部队”，(56)“DCC Minutes,”October 10,1947,File 245,Mountbatten Papers,NMML，转引自Aqil Shah，Controlling Coercion:The Military and Politics in Pakistan and India，p.107.因此不需要重组军事部署或增加国防开支；(57)Sardar Patel，“Sardar Patel’s Letter to Prime Minister Jawaharlal Nehru，”November 7,1950,http://www. friendsoftibet.org/sardarpatel.html,上网时间：2021年11月7日。尼赫鲁也没有预测到会与中国发生战争。(58)George K.Tanham，“Indian Strategic Thought:An Interpretive Essay，”Santa Monica：RAND Corporation,December 31，1991，p.71.然而，1962年对华边境战争的失败冲击了尼赫鲁此前的判断，印度政府不得不重新评估安全威胁，国防议题的地位上升。再之后，极左型恐怖主义、查谟—克什米尔地区跨境恐怖主义和东北部民族分裂活动，成为影响印度国内安全的三大因素，(59)Annual Report 2019-2020，Ministry of Home Affairs，Government of India，2020,p.5.印度认识到真正的安全威胁来自国内的社群暴力，中国和巴基斯坦并不会对印度造成实质的安全威胁，印度政府专注于稳定国内安全秩序。(60)“India Faces Threat from Inside,Not Outside:Former NSA Shivshankar Menon，”The Economic Times,July 13,2018,https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-faces-threat-from-inside-not-outside-former-nsa-shivshankar-menon/articleshow/54831916.cms,上网时间：2021年11月7日。然而，出于国内选举政治需要，以及对外大国战略目标的调整，印度政府仍旧有塑造外部威胁并扩充军备的动力，这也进一步强化了印度军队的政治化倾向。

(二)印度军政关系的类型

根据文官控制实现的主要路径和强弱程度，军政关系可以有不同的分类。文官控制实现的主要路径，本文将其分为外部型(包括力量平衡、官僚强制)、内部型(包括规范内化和威胁评估)和全面型(内、外部型二者兼具)。外部型文官控制指的是通过实力压制或者各种赏罚手段从外部强化军队的服从行为。内部型文官控制指的是通过增强规范化、政治及文化认同等途径从内部强化军队对国家与政府的认同感和服从意识。根据文官控制的水平的程度大小，又可分为强文官控制、弱文官控制。根据不同维度上的组合，理论上看，一般会有六种组合，即全面型强文官控制、全面型弱文官控制、外部型弱文官控制、外部型强文官控制、内部型强文官控制和内部型弱文官控制。

但是，内部型弱文官控制和全面型弱文官控制不太可能在现实中出现。首先，内部型措施是比外部型措施更加高阶、有力的手段，文官控制如若能从内部手段实现，那么表明军队对文官政府已经有较强的主动服从意识，外部型措施更多地是符号意义，因此不太可能存在文官控制通过内部型措施实现，但仍旧维持弱水平控制的军政关系。其次，如果政府能同时从外部和内部两个层面实现文官控制，一般来讲文官控制水平也会较高，所以也不会出现全面型弱文官控制这一类型。据此，本文对军政关系的类型划分，见表1。

表1 军政关系类型划分

从不同政府文官控制措施的变化来看，全面型强文官控制的代表为尼赫鲁政府，尼赫鲁政府通过外部型和内部型措施，双管齐下对军队开展了较强的文官控制。外部型弱文官控制的代表为夏斯特里政府、英迪拉·甘地执政初期、拉吉夫·甘地政府和曼莫汉·辛格政府。这些政府在执政时期的主要以外部型措施实施文官控制，内部型措施稍显不足，文官控制水平较弱。内部型强文官控制的代表为纳伦德拉·莫迪政府和阿塔尔·瓦杰帕伊政府。这两届政府主要以内部型措施实现较强的文官控制。外部型强文官控制的代表为英迪拉·甘地执政后期，此阶段较强的文官控制水平以外部型措施为主。这些政府所代表的军政关系类型可以通过图1坐标系表示，其中不同政府在坐标轴上不同位置相应地体现出了他们外部型和内部型措施的偏重情况，以及文官控制强弱的对比情况。

图1 印度政府军政关系特征分布图资料来源：笔者自制

本文的军政关系分类法是打破之前亨廷顿军政关系“二分法”的一个尝试。官僚部门随着分工细化出现了横向、纵向的延伸，军政关系作为官僚协作关系中的组成部分，在此背景下也需要脱离过往非此即彼的简单分类。本文尝试从更加细化的维度，即从文官控制措施的类型和强度来给予军政关系新的分类，这对于系统性观察国别军政关系有着积极意义。需要注意的是，上述图表方法只能表现出一个国家不同的历史时期(或者不同的执政政府)下的军政关系特征分布变化，只能体现纵向的历史变化，而无法在一张图上呈现不同国家不同执政政府之间的军政关系比较，因为每个国家内部的文官控制措施很难横向比较强弱和类型。

三、实例分析：印度的军政关系与对外战争行为互动

本文选取了印度独立后四次主要的对外战争案例，即1962年中印边境武装冲突、1965年印巴战争、1971年印巴战争和1999年印巴卡吉尔战争。这四次战争发生时期的军政关系分别对应全面型强文官控制、外部型弱文官控制、外部型强文官控制和内部型强文官控制类型。国家对外战争行为可以解构为开战决策、作战指挥和停战决定三个环节，本部分将从这些环节出发来探讨军政关系与对外战争行为的现实和理论联系。

(一)全面型强文官控制与1962年中印边境武装冲突

印度自独立以来至中印边界战争期间，所参与的军事行动主要都是围绕国家领土确立进行的战争，真正意义上的对外实战并不多。尼赫鲁任内的军政关系特征是绝对文官控制，对1962年中印武装冲突造成了直接或间接的影响。首先，防政变措施限制了印度军队的战斗力发展，主观妨碍了军备发展和边防建设。其次，文官对武官的绝对控制导致高层决策时容易忽视军方的意见，文官建议被过度采纳，军方的决策参与积极性偏弱。此外，文官任用亲政府的“政治将军”，损害了军队的作战专业性和独立性，使得军方后期忽略自身实力现状，态度转向冒进。最后，文官在战争前夕的决策行为过于强势，但又在战争意外爆发后，将具体作战交由军方并给予绝对的主导权，导致军方被动性过强，战斗士气低落。

1.作战力水平

独立之初，印度的国防水平受到主客观因素的双重限制。客观上，英国军队的全面退出和印巴分治都对印度军队的规模和实力形成不小的打击，加上国民经济的支持力度有限，印度的国防发展落后。主观上，尼赫鲁的“自由浪漫主义”思想使得这一时期的威胁评估失当、国防发展失衡，(61)Jaswant Singh，Defending India，New Delhi：Macmillan India,1999，p.34；Anit Mukherjee，The Absent Dialogue:Politicians,Bureaucrats,and the Military in India，p.105.政府推行的防政变措施也削弱了军事效率。例如，为了强化权力集中，尼赫鲁在任内频繁替换国防部长，长期担任实际的“国防部长”。他还缩短了高级军官的服役年限，浪费了高层军官长期积累的军事经验。此外，军队的情报功能还被转移到了文官部门，削弱了军队的情报能力。(62)当时军队设有联合情报子委员会(Joint Intelligence Sub-Committee)，但几乎未发挥作用，主要的情报收集分析工作还是由文官系统内的印度情报局(Civilian Intelligence Bureau)开展。

在国防建设整体落后的背景下，印度当时的强文官控制及官僚惰性加重了边防建设问题。1951年，印度国防部成立的北部和东北部边防委员会提交报告，指出要扩大印度在边境地区的行政管辖范围，并通过增派巡逻等措施加强边防建设。(63)B.N.Mullik，My Years with Nehru,1948-64:The Chinese Betrayal，Bombay：Allied Publishers，1973，pp.125-127.尽管尼赫鲁积极公开响应这些诉求，(64)Srinath Raghavan，War and Peace in Modern India，New Dehli：Palgrave Macmillan，2010，p.243.但并未一应满足军队的需要，加之边防措施落实不到位，导致印度的边防条件在1962年前并没有实质性改善。(65)从1961年6月开始这一年间，陆军给国防部长梅农递交了七封信告知军队急缺坦克和大炮，称无法和中国进行对抗，但梅农却对此充耳不闻。陆军司令曾向尼赫鲁提出训练山地师，并为军队配备高原作战装备，以适应喜马拉雅山的作战需要，但尼赫鲁以经费不足为由拒绝此提议。参见：Durga Das，India:From Curzon to Nehru & After，New Delhi：Rupa & Co，2002，p.362；尚劝余：《中印边界战争三题》，《南亚研究季刊》2010年第3期，第14-19页。此外，在具体安排边防工作时，文官的权威时常压过军方的专业性。这些措施要么削弱了印度的实际边防能力，要么激化了边境安全危机。例如，为了执行文官政府的“前进政策”，印度军队在麦克马洪线附近设立了34个军事哨所，但由于地方兵力短缺，在印度东北前线只有两个旅的实际兵力部署，因此有的哨所只能部署十余人。(66)S.N.Prasad，et al，History of the Conflict with China 1962，Ministry of Defence，Government of India，1992，pp.69-70；Niranjan Prasad，The Fall of Towang,1962，New Dehli：Palit & Palit，1981，pp.16-18.印度第33军的参谋长乌姆拉奥·辛格(Umrao Singh)中将将此问题反映至陆军总部，并要求增派兵力，但陆军总参谋长T.N.考尔却以“总理已经下命令这么建这些哨所了，我们陆军总部不能给他的命令拖后腿”回绝。(67)Niranjan Prasad，The Fall of Towang,1962，pp.16-18；D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，London：Hurst Publishers，1991，p.187.1959年朗久冲突后，文官政府要求用军队替换边警和阿萨姆步枪队在边境地区执行巡逻任务，但陆军反对此提议，认为当前局势还没紧张到需要使用军队，这种做法也会使得中国增派边防，印方的后勤很难应对由此引发的战争危机。(68)“Minutes of Meeting to Consider the Blue Print Drawn by the Army，”May 20，1959,subject file 79，Subimal Dutt Papers，NMML，转引自Srinath Raghavan，War and Peace in Modern India，p.267；Neville Maxwell，India’s China War，pp.201-202.但文官否定了军队的提议，嘱咐军队避免冲突就行了。(69)“Note for Prime Minister，”May 28，1960，subject file 42，Subimal Dutt Papers，NMML；“Note for Director (North)，”May 29，1950，subject file 43，转引自Srinath Raghavan，War and Peace in Modern India，p.267；Neville Maxwell，India’s China War，p.271.

2.前进政策

虽然1962年中印武装冲突的爆发出乎尼赫鲁的意料，但也正是文官政府主导的“前进政策”逐步点燃了中印边境武装冲突。从决策过程中的官僚互动情况来看，尼赫鲁政府的全面型强文官控制是印度实施“前进政策”的重要官僚背景。尼赫鲁在战争前通过任用亲信强化了文官和个人权威。印度陆军总参谋长蒂迈雅和国防部长克里什那·梅农(Krishna Menon)曾在军官任免、边界事务等方面有较大矛盾。尽管梅农在军界口碑较差，尼赫鲁最后还是偏袒了文官，让当时印度军队高层中资历最深的蒂迈雅主动辞职，给当时处理军政矛盾起到了示范效应。在1961年的陆军总部高层大换血中，尼赫鲁任用了一批对文官政府服从性更高的“廷臣士兵”(Courtier Soldier)：P.N.塔帕尔上将成为陆军总参谋长；被称为“政治将军”的B.M.考尔(Kaul)担任陆军的首席参谋。这批高层官员也不再轻易指出文官的错误，基层指挥官上达的警告和抗议也很难传到高层文官耳边。(70)Srinath Raghavan，War and Peace in Modern India，p.267；Neville Maxwell，India’s China War，p.204.

尼赫鲁官僚强制措施虽然强化了文官权威，但却牺牲了军队的专业价值。面对中印两国的边界争端，尼赫鲁在文官政府和议会的压力下，对中国的态度愈发强硬，逐步在边界问题上奉行单边主义的立场。而相比于文官政府的强硬姿态，军队高层整体起先是犹豫的态度，但随后还是和文官们保持了一致。首先，军方起初认为中印争议边界的东段并没有多少战略价值，他们也没有能力在东段边界抵抗中国。(71)Sarvepalli Gopal，Jawaharlal Nehru:A Biography,Volume 3，London：Vintage/Ebury，1984，p.79.在空喀山冲突之后，陆军参谋长蒂迈雅认为印军还没有做好充足的准备来应对一场对华战争，不赞成对华推行强硬政策。(72)Neville Maxwell，India’s China War，p.232.为了避免与中国开战，蒂迈雅提议，政府应当接受失去一部分领土的结果，在边境地区仅做象征性的抵抗，而在首都等内陆地区做重点部署。(73)C.B.Khanduri，Thimayya:An Amazing Life，New Delhi：Knowledge World，2006，p.227，p.273.随着蒂迈雅卸任，亲文官的陆军高层官员上台，军队当中很难有人公开质疑尼赫鲁等文官高层的观点。印方不断升级兵力部署之后，塔帕尔也开始担心这些举动会招致战争，但文官却以强硬的态度否决这一提议。(74)B.N.Mullik，My Years with Nehru,1948-64:The Chinese Betrayal，p.345.

“前进政策”纵容了印度文武官员的民族主义情绪，不计后果的挑衅思维在文武官员层面蔓延开来，导致印度高层逐步失去对事态的把控力。国防部调离了对“前进政策”颇有意见的前线指挥官乌姆拉奥，成立第四军，并由考尔兼任指挥官。考尔指挥边界部队后，军队在边境地区的巡逻更加大胆，随即于10月9日与中国部队在克节郎河谷地区发生交火，拉开了中印边境武装冲突的大幕。(75)S.N.Prasad，et al，History of the Conflict with China 1962，p.100.

3.作战指挥

尼赫鲁将具体作战技术性的任务交给了军队指挥官，对具体战争细节并不会过多干涉。他对此总结道：“我们的大战略一定要以政治因素为考虑，但是具体的战略细节及策略性问题，应当由军队来衡量。”(76)D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，London：Hurst Publishers，1991，pp.278-279.例如，在放弃防守达旺城的决定上，尼赫鲁给予了军队充分的自主裁量权力。当时的陆军总部都认为应当死守达旺，因为政府不会允许军方失去任何土地，但指挥官D.K.帕里特却坚持印军应从达旺撤离，集中兵力防守色拉山口。帕里特在10月23日向尼赫鲁汇报后，尼赫鲁表示这个决定应当由陆军参谋长来决定。(77)D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962,p.246.

4.战争结束

对华战争的失败给印度文武官员带来了很大的震撼，印度高层战后做了全面的反省。调查小组将这次冲突的失利归咎于文官干预过多、军官软弱且没有立场，尼赫鲁等文官高层一时成为众矢之的。(78)R.D.Pradhan，Debacle to Revival:Y.B.Chavan as Defence Minister，1962-1965，Hyderabad：Orient Blackswan,1999；D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，pp.387-391.印度文官们开始相信，应当给予军队一定程度的独立自主，文官要限制自己的干预行为。(79)P.R.Chari，“Civil-Military Relations in India，”Armed Forces & Society，Vol.4， No.1，1977，pp.3-28.军队高层在战后对尼赫鲁等文官的信任度也有所下降。1963年1月，尼赫鲁指示陆军立刻重回东北边境驻守，以防范和中国再度发生战争。然而，参谋部认为部署行动会导致不必要的边境冲突，因此并没有立即执行文官政府的政策，反而给东部战区下了不增加调兵的指令。(80)D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，pp.386-387.1963年7月，印度情报局再次报告说中方军队在麦克马洪线北侧集中，文官高层要求在边境增派兵力，但几位军方高层都反对再度派兵，并以边境地区已调兵为由搪塞国防部长，直到文官强烈要求后才于1963年底向东北边境派遣兵力。(81)D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，pp.411-419.

(二)外部型弱文官控制与1965年印巴战争

1965年印巴战争发生时期，印度政府由拉尔·夏斯特里执政，当时的军政关系呈现外部型弱文官控制的特征。夏斯特里的执政风格不如尼赫鲁强势，也没有形成较强的个人权威，一定程度上弱化了文官部门对军队的文官控制。作为中印边界战争之后首位长期执政的印度总理，夏斯特里吸取了此前的经验教训，谨慎处理军政关系。得益于其个人谦逊温和的性格、开明包容的执政风格和人事任用，夏斯特里与军队总体上保持着良好的互动关系，并给予军队较大的自主权利。军政之间的良性互动促成了印度在1965年印巴战争中的胜利，但由于夏斯特里过度强调军队自主权，导致文官们忽略了他们该尽的战略责任，给这时期的军政关系添上了一些瑕疵。

1.开战决策

印巴这次边境武装冲突是逐步升级的，印度没有立刻以战争反击，最后还是军队主动要求作出适当的防卫，才拉开战争的大幕。1965年2月起，印巴就边境线上库奇兰恩的归属问题产生了分歧，两国4月开始开始发生武装冲突，在英国调停下于7月实现停火，但巴基斯坦非正规军8月又开始渗透到印控克什米尔地区。随着巴基斯坦武装人员数目不断上涨，陆军总参谋长开始要求夏斯特里做出适当的军事防卫，防止巴方军人进一步渗透。(82)Srinath Raghavan，“Civil-Military Relations in India:The China Crisis and After，”pp.149-175.鉴于局势的严重性，总理同意了军队的请求，虽然知道这可能导致印巴之间发生战争，但还是把具体行动安排工作交给了军方。

印军本计划秘密从旁遮普邦越过印巴实控线进军巴基斯坦领土，只有少数军政高层了解这一情报，就连印度总统和印度驻联合国大使也不了解这一行动。在旁遮普进攻行动的前一天，一名记者却通过军方渠道报道了这个消息。国防部对此感到震惊，排查后发现正是当时的陆军参谋长乔杜里将军走漏了秘密。但最后只有国防部部长因此而受批评，乔杜里本人没有受到任何责罚。査万对此表示：“自1962年战败以来，军方领导的权力已经大大增强，公众已经强烈反对军政关系的不平衡了。”(83)Srinath Raghavan，“The Civil-Military Divide，”Economic and Political Weekly，Vol.47，No.19，2012，pp.12-15.

2.作战指挥

受1962年战败教训影响，夏斯特里政府给予了军队更多的自主空间，但同时也引发了其它问题。当时文官领导基本都会同意军队提出的作战计划，文官仅承担政治批准的角色，(84)P.V.R.Rao，India’s Defence Policy and Organizations Since Independence，New Dehli：United Services Institute，1977，p.15，p.19，p.21.这种做法虽然有助于发挥了军队的专业性，但文官角色的缺位却加剧了联合作战混乱、战略能力欠缺等问题。尤其是当时印军没有设置三军指挥长的职位，加上军队内部天然的军种竞争生态，文官没有做出必要的协调，放大了军种协调失能的问题。印军起初并没有启用印度空军的计划，导致印军在战争初期失利较多。而当印度空军开始支援陆军时，又频频摧毁己方的军力。(85)P.V.R.Rao，India’s Defence Policy and Organizations Since Independence，pp.16-17；B.C.Chakravorty，History of the Indo-Pakistan War,1965，Ministry of Defence，Government of India，1992，pp.247-248.此外，文官在这次战争中没有将军事行动和国家战略联系起来，没有为军队制定灵活积极的作战目标。现在很多声音认为，1965年印巴战争是一场作战目标不明确的消耗战，文官没有关注军事行动的具体进展，没有及时作出战略调整。夏斯特里为军队设定的目标是击退巴基斯坦的进攻，但当印军实力占优时，有人认为可以借机解决克什米尔问题，但文官政府又没有及时调整作战目标，这让一些人无所适从。印度官方历史对这场战争的目标做了一些消极评价：在这场战争中，“既没有战略规划，也没有战略努力，甚至都没有制定出任何战略决策……战地指挥官们并不清楚他们的目标到底是什么……乔杜里将军在战争后期哀叹这场战争就是一个消耗战。”(86)B.C.Chakravorty，History of the Indo-Pakistan War,1965，p.334.

3.停战决定

印军高层在停战决策上发挥了决定性的作用。由于印军越过实控线的消息走漏较早，对巴基斯坦持续了两周的武装进攻后，印度文官政府的国际舆论压力越来越大。査万多次让乔杜里评估作战形势，乔杜里坚称印方的战争目标都达到了，“我们现在处在形势最有利的地位，陆军支持现在停火。”在当天晚上的另外一个高层会议中，总理询问道，如果战争再多持续几天，印军是否还会保持作战优势；如果能保持优势，印度政府可以在联合国多拖延一阵。对此，乔杜里建议立刻停火，并称军队现在弹药都已经快要用完了，军队已经损失了大量的坦克。于是，夏斯特里决定接受联合国的调停。(87)R.D.Pradhan，1965 War:The Inside Story，New Delhi：Atlantic Publishers and Distributors，2017，p.292.但实际上，印军的作战实力并没有乔杜里描述的这么不堪，当时印度前线的弹药库只使用了14%，而且印度当时所拥有的坦克数量是巴基斯坦的两倍。(88)B.C.Chakravorty，History of the Indo-Pakistan War,1965，p.427.在乔杜里提出停火建议后，文官领导人对此并没有多做调查核实数据，最后做出了停战的指令。

总体来看，印度的文武官员对这场战争的反应是被动的，他们当时不愿意被卷入这次战争。在1962年战败阴影下，印度政府需要一次新机会来证明军队实力和国家能力，重建一次国家信心。尽管印度在这次战争中有较大的军事优势，但受1962年失利的影响，印度的文武官员整体作战士气并不高涨，只为这场战争制定了一个最低标准的胜利。乔杜里等军队高层虽然是停战的直接推手，但是夏斯特里本身对这场战争缺乏足够的积极性和耐心，军队的建议也只是他们尽快结束战争的一个抓手。

(三)外部型强文官控制与1971年印巴战争

外部型强文官控制主要以包括高强度的力量平衡和外部强制手段为实现路径，但内部型措施的强度不及外部型措施，文官政府在这一类型的军政关系中对军队实现了较强的控制。英迪拉·甘地执政中后期的军政关系呈现了外部型强文官控制的特点。即使在反对声高涨的紧急状态期间，英迪拉任内还是未发生任何政变事件，显示了来源于外部的强大统治力量。1971年印巴战争期间的军政关系达到了印度独立以来最有效率的状态，军队领导向文官政府提供了坚决而谨慎的军事建议，使得印方在战前做足了准备；(89)Srinath Raghavan，“Soldiers,Statesmen,and India’s Security Policy，”India Review，Vol.11，No.2， 2012，pp.116-133.文官也为军队设定了灵活的政治目标，给予了军队高层较为充分的行动自由，提高了三军联合作战的水平。(90)Kapil Kak，“India’s Grand Strategy for the 1971 War，”CLAWS Journal，Summer,2012，pp.88-102.总体来看，军政双方虽然在战略问题上并没有过多的分歧，但还是存在一些协调问题，印度的军事优势为军政协调问题提供了较大的容错空间。

1.开战决策

有关1971年印巴战争的开战问题，文武官员各有分工，配合到位。在开战前，文武官员关注的问题主要有三个：一是是否要将印巴边境危机升级成一场战争；二是这场战争的战争目标是什么；三是什么时候正式开战。文官内部对于前两个问题给予了充分讨论并作了最终决定，而军队则对第三个问题扮演着决定性角色。英迪拉政府在处理前两个问题时，主要依赖的咨询建议来自文官内部，面对的压力来自国内反对派、地方政府和民间舆论，军队的参与性较弱。文武官员在第三个问题上达成了一次巧妙的合作。1971年4月，英迪拉就希望公开军事干涉东巴基斯坦问题，但被当时的陆军参谋长马内克肖以军队准备不充分等理由强硬制止。(91)Depinder Singh，Field Marshal Sam Manekshaw:Soldiering with Dignity，Dehradun：Natraj Publishers，2003，p.129；Jack Jacob，Surrender at Dacca:Birth of a Nation，New Delhi：Manohar Publishers and Distributors，1997，pp.25-36.随后，文武官员决定推迟战争时间，并实施有限干涉策略，即秘密为孟加拉国独立武装运动提供武器支持，帮助解放力量训练游击队作战，为之后的公开武装干涉争取时间。尽管有限干涉政策遭到了激烈的批评，但英迪拉政府不得不继续为军事计划保密，马内克肖与英迪拉站在同一战线共同应对政府外的批评声。(92)P.N.Dhar，Indira Gandhi,the “Emergency”,and Indian Democracy，New York：Oxford University Press,2000，p.157.英迪拉政府最后决定于12月4日公开进攻东巴基斯坦，(93)Depinder Singh，Field Marshal Sam Manekshaw:Soldiering with Dignity，p.157.但令印度惊喜的是，巴基斯坦在12月3日从印巴西部边境进攻，提前拉开了印巴战争的帷幕。尽管1971年印巴战争是由巴基斯坦的袭击正式触发，但正是印度在东巴基斯坦的一连串干预行动激化了印巴矛盾。(94)Henry A.Kissinger，White House Year，Boston：Little,Brown and Company,1979，p.880.

2.作战指挥

在作战指挥过程中，文官们由于军事专业水平有限仅负责制定政治目标，具体行动由军队自主计划和执行。军政之间的整体协作较为良好，突出体现在文官政府能够根据军队的作战情况灵活地调整战争目标。文官和军队高层在制定作战计划时，确认只需夺取一部分东巴基斯坦领土，不需要夺取达卡。当时军队的部分作战部队指挥官反对不攻占达卡的决定，但都被马内克肖以作战难度大等理由否定。(95)Jack Jacob，Surrender at Dacca:Birth of a Nation，pp.66-67；H.S.Sodhi，“Operation Windfall”：Emergence of Bangladesh，New Delhi：Allied Publishers，1980，p.11.印军在实际作战过程中取得节节胜利，印度第四军指挥官在没有明确得到上级命令的情况下，于12月11日带领部队强行渡过梅克纳河向达卡进军。(96)S.N.Prasad，Official History of the 1971 India Pakistan War，Ministry of Defence，Government of India，1992，pp.566-567.当印军逐渐逼近达卡时，英迪拉政府开始重新审视是否占领达卡的问题，并在12月11日当天颁布书面指令，指示印军要解放孟加拉国全境，而放弃此前通过占领关键地区来促成解放的保守计划。文官政府能及时依据军队作战情况调整作战目标，体现了军政某种程度的良好协作状态，但这也暴露了当时印度军政关系的一些问题：印度军政协调状态仅局限在文官和军队高层之间，基层指挥官在实际作战过程中并不会严格执行上级命令。此外，在作战指挥过程中，印军内还经常发生擅自修改上级作战命令的情况，三军联合作战还存在诸多问题。在实力明显占优的情况下，印军取得了最后的胜利，这些隐患也慢慢淹灭在胜利的欢呼中。

3.停战决策

英迪拉政府对这场战争谋划缜密、准备充足，印军也在战场上节节胜利，当时影响停战时间的确定主要有两个因素。一是印军击溃巴基斯坦军队的速度；二是国际舆论的压力程度。印度的文武官员对此两头合作，互相支持：军队主攻作战事宜，文官则在国际上周旋争取更多时间。由于东巴基斯坦防御薄弱，印度备战充分，印度对东巴基斯坦的进攻长驱直入，并没有费多少周章。印度于12月4日正式对巴基斯坦宣战。印军在12月11日抵达东巴基斯坦首府达卡。文官方面，英迪拉政府需要和国际社会周旋，为印军争取作战时间和舆论空间。英迪拉在战前就曾出访多个国家寻求国际援助，除了渲染东巴基斯坦的人道主义问题及印度的难民危机，还积极与英、美、苏等国斡旋以减缓大国的军事干预。随着战事推进，美苏对英迪拉政府的压力逐步增加，(97)Srinath Raghavan，1971:A Global History of the Creation of Bangladesh，Cambridge：Harvard University Press，2013，p.275；S.M.Nanda，The Man Who Bombed Karachi:A Memoir，New Delhi：Harper Collins Publishers，2004，p.239.印度不得不加快在东巴基斯坦的军事行动，并敦促东巴基斯坦军队指挥官法曼·阿里(Farman Ali)尽快投降。在巨大的战势差距下，东巴基斯坦军队在12月16日投降，印度随即在西线战区停火。

(四)内部型强文官控制与1999年卡吉尔战争

内部型文官控制是外部型文官控制更高一阶的文官控制路径，主要以包括规范内化和威胁评估在内的内部型文官控制手段为塑造路径。一般来看，文官政府主要通过强化民族、国家等认同观念来塑造强文官控制，辅以外部型文官控制措施，能从总体上实现对军队较强的控制。阿塔尔·瓦杰帕伊在任期间塑造了内部型强文官控制的军政关系，军政官员在不同领域保持着明确的分工，军方在诸多国家安全事务领域被剥夺了知情权。1999年卡吉尔战争是一场被文官政府政治化了的军事行动，文官政府在整个作战过程起到了绝对控制的角色。

1.被动应战

卡吉尔战争被广泛认为是巴基斯坦率先挑起的武装冲突，情报能力的迟滞导致印度战争前夕频频失利，其中军队情报功能的缺失是重要因素之一。印度政府此前出于防政变的需求，独立后并没有赋予军队实质性的情报收集功能。1962年在中印武装冲突中失利后，印度政府成立了调查分析局(Research and Analysis Wing)来负责军事情报，但由于制度设计和官僚竞争等因素，军队的情报职能并没有实质性增强。此外，尽管印度政府为了协调军政的联合情报工作而成立了联合情报委员会(Joint Intelligence Committee)，但因委员会没有设立有影响力的主席，部门竞争导致鲜有横向的情报分享，(98)Satbir Singh，“Restructuring the Intelligence Apparatus in India，”Strategic Analysis，Vol.23，No.9，1999，pp.1601-1603.军队难以通过此机构获得重要情报。根据时任陆军总参谋长马利克回忆，印度军方在1999年战争期间“被孤立于政策规划和决策过程之外，增加了国防部文职官员和军人之间的猜疑和摩擦”。(99)V.P.Malik，India’s Military Conflicts and Diplomacy:An Inside View of Decision Making，New Delhi：Harper Collins，2013，p.258.例如，印度和巴基斯坦政府在1999年2月发表《拉合尔宣言》后，两国领导人通过新闻记者和外交官秘密沟通，巴基斯坦总统谢里夫曾通过该秘密渠道告知印方他已无法控制军队，但印度政府并没有将此消息透露给军队，乃至军队无法提前为可能的战争做好准备。(100)V.P.Malik，India’s Military Conflicts and Diplomacy:An Inside View of Decision Making，p.258.在上述背景下，印度情报部门对巴基斯坦军事行动的情报评估出现了偏差。在巴基斯坦开始针对印度的军事行动后，印度在相当一段时间误认为是恐怖分子在克什米尔地区发动的武装行动，故迟迟没有启动特别的军事行动。直到5月下旬，印方确定恐怖分子实际上是巴基斯坦派遣过来的军人，才开始有所行动。(101)V.P.Malik，Kargil：From Surprise to Victory，New Delhi：Harper Collins，2020.

2.作战指挥

卡吉尔战争的作战过程中，军政互动有以下特征：尽管以更大的牺牲为代价，但军队还是严格执行了文官政府设定的作战要求；卡吉尔战争发生时临近印度大选，选举政治过度干扰了作战过程；文官政府还是未能优化军种之间的联合作战能力。出于政治考量，文官政府为军队的作战制定了一个严格的原则，即不得越过印巴实际控制线。印度军队严格执行了此规定，但却使得军队蒙受了更多的损失，(102)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue:Politicians,Bureaucrats,and the Military in India，p.188.这也是印军开局不利的重要原因之一。(103)P.R.Chari,et al.，Four Crises and a Peace Process:American Engagement in South Asia，Washington,D.C.：Brookings Institution Press，2007，p.131.战地指挥官对文官政府的这一政策多有批评，直到印军占领图图岭使得战争转向有利于印方的局面，军方才减少了对此政策的批评。战后的事实表明，文官政府谨慎的政策有充分的政治考虑，军队对此政策的配合给文官政府带来了更大的声誉。受印度大选驱动，印度执政党和反对党各有心思，将卡吉尔战争引向政治化的新阶段。执政党希望利用战争扩大支持率，便对全国转播战争进程，还在大量媒体陪同下看望伤员等，过度的媒体曝光会给军队作战增加压力，带来更多的舆论干扰。而对反对党来说，攻讦政府的作战政策成了他们主要的反对武器。例如，1999年6月，陆军总部以“指挥失能”为由撤销了陆军121步兵旅指挥官的职位，但印度反对党公开反对此任免决定，除了为指挥官在军事法庭上辩护，还将包含部分作战机密信息的文件公之于媒体以获取舆论支持。(104)Ajay Sura，“Sacked after War,Brig Surinder Singh Fights in Court，”The Times of India，July 27，2019,https://timesofindia.indiatimes.com/city/chandigarh/brig-surinder-singhonly-officer-to-be-sacked-fighting-a-legal-battle-for-17-years/articleshow/70403763.cms，上网时间：11月7日；“Wronged Kargil hero gets his due，”NDTV，May 27，2010，https://www.ndtv.com/india-news/wronged-kargil-hero-gets-his-due-419123.上网时间：11月7日。反对党公开干扰军队内部的提拔任免，这在印度以前的战争中从未出现过，无疑会容易影响军队的作战过程。此外，虽然历经了之前几场对外战争的教训，印军的联合作战能力还是没有实质性的提高，并在战争过程中暴露出了致命性的问题。

3.停战决策

国际调停背景下，印度文官政府是停战决定的主导者，军队给予的专业意见则是影响停战时间的重要因素。在这过程中，尽管军队一开始并不同意直接撤军，但最后还是服从了文官的要求。印军在战争中后期的作战形势越来越好，在形势越发对巴基斯坦不利的情况下，巴方领导人纳瓦兹·谢里夫同意了美国的调停，并与印度领导人于7月4日在华盛顿签署停战协议。面对美国的调停，7月8日，瓦杰帕伊政府和军队共同商议了调停的时机。陆军参谋长马利克的第一反应是不同意这么轻易地撤军，因为印军因为这场冲突已经蒙受了很多伤亡，而现在形势又有利于印度，不应该让敌人这么轻易地结束战争。在参加完参谋长联席会后，瓦杰帕伊告诉马利克，他们必须在选举前完成停战，马利克随后与同僚制定了耗时三周的撤军方案。(105)V.P.Malik，Kargil：From Surprise to Victory，New Dehli：Harper Collins，2020.7月11日，巴基斯坦军队逐步从卡吉尔地区撤军，而印度则在第二天停止了对该地区的空袭。7月26日，随着最后一批巴基斯坦武装渗透者撤离卡吉尔地区，历时70余天的印巴战争才算真正彻底地结束。

四、案例总结：军政关系和对外战争行为的理论联系

通过分析上述案例细节，本文发现：(1)印度的这几次战争基本上都是文官政府挑起的，强文官控制下的印度政府似乎更容易陷入战争；(2)强文官控制会限制军队专业性的发挥，但军官摆脱文官政府的控制又会有其他政治风险；(3)印度文官政府和军队在战争之中的分工逐步明确，即文官负责制定战争的政治目标，军队负责具体的作战目标执行及行动指挥，但在具体实践过程中偶尔会发生职能交错不分的问题；(4)在停战问题上，政治考虑往往是决定性因素，但却是以军队作战能力为基础；(5)尽管军政关系是影响本国作战表现的重要因素，但是战争发动后，两国的军事实力和作战能力对比才是真正决定胜负的因素。

从图2可以看出，印度军政关系影响其对外战争行为的逻辑关系可以从三个角度观察，即印度军政关系的不同类型会分别影响其开战倾向、作战指挥能力和停战倾向的强度。在观察这些关系之前，需要首先厘清一个前提：在其它条件一定的情况下，四种军政关系类型的文官控制强度排序为：全面型强文官控制>内部型强文官控制>外部型强文官控制>外部型弱文官控制，而内部型的文官控制手段要比外部型的文官控制手段更有效果。

图2 印度军政关系影响其对外战争行为趋势图资料来源：笔者自制

因此，有关印度军政关系如何影响其对外战争行为的问题，具体来看，在其它条件一定的情况下，有以下逻辑关系。第一，印度的文官控制越强，则印度对外开战的倾向越强。回顾之前提及的印度四次对外战争，可以发现，在印度高层商议是否要将武装冲突发展成战争时，印度的文官部门比武官部门更加冒进，更易采用战争手段解决国际争端。这是因为，当时印度文官部门的军事专业性较弱且政治考虑较多，在预估战争代价上要比武官更加乐观，利用战争解决国内矛盾的意愿更加强烈。在此背景下，印度的文官控制越强，武官的决策影响力会越弱，继而促使文官主导开战的决定。

第二，内部型文官控制的作战指挥效果优于外部型文官控制，弱文官控制的作战指挥效果优于强文官控制，但总体由文官控制强度决定。文官控制越弱，军队作战时受政治干扰情形越少，军队作战自主权较高，作战指挥的实际效果可能会更好。另一方面，外部型文官控制措施主要立足于力量平衡、官僚控制，以限制军队实力的过度膨胀，且内部型文官控制表明军政双方的关系凝聚力较强。因此其他条件一定的话，内部型的文官控制下的军事作战效果会优于外部型文官控制。据此，全面型强文官控制，因其强文官控制水平，从内外两方面限制了军队的作战发挥，因此作战指挥能力在四种类型中排名最弱。而外部型强文官控制和外部型弱文官控制因其外部型控制措施较强，故排在全面型强文官控制后。而内部型强文官控制，由于其外部型措施相对较弱、内部型向心力较强，因此作战指挥效果可能最好。

第三，停战倾向也和军政关系类型存在逻辑联系，但具体影响关系需要视不同情形而定。当作战优势大时，文官控制越强，停战的难度越小；当作战优势小时，文官控制越强，停战的难度越大。这是因为，在作战优势大时，军队为了扩大胜利成果有更强的作战欲望，而文官政府在停战问题上需要考虑更多的政治因素，因此军政在此问题上容易发生矛盾。而在作战优势小时，军队的士气低下，停战的欲望更加强烈，文官政府出于政治考虑在一段时间内难以接受军队停战的请求。

此模型从一定程度上可以回答印度军政关系如何影响其对外战争行为的问题，但这一理论模型在现实情形的运用或许还存在一定限制。因为上述不同情形下的结论，是基于其它变量的恒定情况，然而在现实里，这些变量控制的情形很难出现。尽管存在此缺陷，但此模型还是具有一定的现实意义，即可以从更加理论化的角度理解印度的军政关系形态及其对国家对外战争行为的影响概况。

五、结论

社会经济环境的变化给新时期的印度军政关系带来了更复杂的影响，传统文官控制的纽带被打破。军政部门的拓展使得文官控制出现多层化的趋势：文官政府通常以提拔任免等形式拉拢高级军官，能在军队高层保持着较好的文官控制；但是在军队中低层，尤其是三军总部以外的驻地部队，文官控制相对较弱。这种现象的原因是多方面的，一是因为军队的规模逐步扩大，管理难度增大；二是因为军队的宗教、民族和文化等组成要素多元，对区别化管理的要求更高；三是因为现代化、精细化的军事管理使得印度收紧了过去粗放的军队福利管理，损害了一部分军人的利益；四是印度军队在半个多世纪以来的发展后，逐步形成了既定的利益集团，近年来频繁的军事改革触及了这些人的利益。

印度的军政关系是影响印度外交关系的重要国内政治因素，一般会从两方面影响印度解决国际争端的行为：一是有意识地干预文官政府，例如印度军队曾强硬阻止印度政府与巴基斯坦签署锡亚琴冰川撤军协定；二是无意识的影响文官政府处理对外关系的方式，多体现在印度和周边国家的军事危机中，例如前言当中提到的1987年的印巴边界危机。印度军队在具体军事行动中享有较高的独立性，文官一般很少干预军队诸如军事演习等行动，印军的军事行动容易缺乏有效的政治考量。