基于国有企业党组织功能、地位与职责的治理能力建设探析

中国铁路通信信号集团有限公司 蔡振宁

本文探讨的国有企业党组织是指国有企业党委（党组）或具有人财物等重大事项决策权且不设党委的独立法人企业党支部、党总支。如何把握党组织在国有企业治理体系中的功能、地位与职责，是加强国有企业党建工作水平、推动国有企业实现高质量发展的关键要素。[1]本文在认真进行研究国有企业党组织的功能、地位与职责的基础上，深入分析国有企业党组织治理能力建设中存在的疑点、难点问题，力图总结提炼提高国有企业党组织治理能力的关键要素，并尝试提出加强国有企业治理能力建设的实施路径。[2]

一、国有企业党组织的功能、地位与职责

（一）国有企业党组织功能定位辨析

在召开全国国有企业党的建设工作会议（下面简称国企党建会）前，对国有企业党组织作用的定位均是要发挥“政治核心作用”。在国企党建会上，提出要发挥国企党组织的领导核心和政治核心作用。新党章和国企基层组织工作条例对国有企业党委（党组）作用进行明确，即发挥“把方向、管大局、保落实”的领导作用，依照规定讨论、决定企业的重大事项。关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见（下面简称意见）从顶层设计、治理架构等方面，保障党委（党组）发挥“把方向、管大局、促落实”的领导作用。[3]

对比《中国共产党中央委员会工作条例》对党中央委员会 “把方向、谋大局、定政策、促改革”功能定位的描述及《中国共产党地方委员会工作条例》对党地方委员会“把方向、管大局、作决策、保落实”的描述，我们可以看出，国有企业党组织的功能定位不包含“作决策”这一要求。《中华人民共和国公司法》明确规定，股东会或股东大会是公司的权力机构，《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（下面简称指导意见）也明确规定，董事会是公司决策机构，因此“作决策”不应包含在国有企业党组织的功能定位内。[4]要完善体制和机制，明确国有企业党组织在决策执行监督各环节中的权责和工作方式，正确处理不同治理主体之间的关系，推动把制度优势更好地转化成为国有企业的治理效能。[5]

（二）国有企业党组织治理主体地位辨析

以前有的学者认为，国有企业中的治理主体只有以下四个，也就是“三会一层”：股东会或股东大会、董事会、经理层、监事会。国有企业党组织不作为独立的主体，而只是党组织在国有企业这一层面的组织形态。也有的学者认为，国有企业治理主体不仅仅只是应当包括“三会一层”，还应该包括员工、社区等要素。国企党建会提出，要正确处理国有企业党组织与其他治理主体之间的关系；“指导意见”将出资人机构、“三会一层”、国有企业党组织和职工代表大会列为治理主体；“工作条例”明确提出厘清党委（党组）和董事会、经理层、监事会等其他治理主体之间的权责。[6]由此可见，国有企业党组织应当是国有企业治理结构的一个部分。

与“三会一层”等其他治理主体相比，国有企业党组织治理主体的体现，既不是相对直接的，也不是相对独立的。[7]一方面，国企党组织治理主体的法定地位获得，是要通过将党建的工作要求写进公司章程这种方式，从而得到实现的；另一方面，国有企业党组织治理主体作用的发挥，是需要通过“双向进入、交叉任职”这一方式来实现的，即将党委（党组）成员通过法定的程序安排进入董事会、经理层、监事会，进而通过其他治理主体实现其作用的发挥。[8]

（三）国有企业党组织职责权限辨析

一个法人企业最重要的权力在于用人权、事权和财权，而“财权”在某种程度上又大致可以归结为“事权”。

一是关于“用人权”。“公司法”中规定，股东会或股东大会职权中含选举、更换由非职工代表担任的董事和监事，董事会职权中含决定聘任、解聘经理及其报酬的事项，并按经理的提名决定聘任或解聘副经理、财务部门负责人及其报酬的事项。而“工作条例”中规定，要按照党管干部这一原则，根据干部的管理权限，规范动议提名、组织考察和讨论决定等干部选任程序流程，选优配强国有企业领导人员，保证党对干部工作领导权以及对重要、关键干部的管理权。按照上述规定，国有企业除职工董事外的董事和除职工监事外的监事，应由该国有企业的上级党委提出推荐意见后，履行法定干部选任的程序；国有企业职工董事、职工监事及中层干部，应由该国有企业党组织提出推荐意见，提交董事会或经理层履行法定的程序。由此可见，本级国有企业党组织的用人权主要集中在职工董事、职工监事及中层干部任免的推荐意见上，而董事会、经理层等其他治理主体的用人权主要体现在落实国企党组织意图和履行法定程序上。[9]

二是关于“事权”。“公司法”中对董事会、经理层、监事会决策事项范围做出了明确的规定。“工作条例”中规定，国有企业的重大经营管理事项必须经过党委（党组）会研究讨论后，再由董事会或经理层做出决定。“意见”中明确指出，党委（党组）把方向、管大局、促落实，董事会定战略、作决策、防风险，经理层谋经营、抓落实、强管理。如前所述，国有企业党组织虽不具备“作决策”这一功能定位，但是仍具有对企业重大经营管理事项进行事前审查的职权，通过制定前置清单，充分发挥党委（党组）的领导作用，尊重、支持董事会和经理层依法履行职权。也就是说，通过“把方向”“管大局”功能定位的实现，具有对企业的重大经营管理事项否决权，同时通过“促落实”功能的实现，具有对企业重大经营管理事项的督察权、监督权。

二、国有企业党组织治理能力建设及工作中存在的疑点难点问题

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出推进国家治理体系治理能力现代化。党的十九大特别是十九届五中全会以来，国企党组织治理能力和治理水平得到了显著的提升。2020年6月通过的《国企改革三年行动方案》，是新发展阶段深化国企改革的纲领性文件。党的十九届五中全会着眼“十四五”及更长阶段的目标，对国企改革作出一系列重大部署。2021年1月国务院国资委召开会议强调，要按照“可衡量、可考核、可检验、要办事”的要求推进国企改革三年行动，重点抓好党的领导有机融入公司治理、董事会建设和公司制改革等。2021年11月党的十九届六中全会提出，支持国有企业做强做优做大，建立中国特色现代企业制度。

显然，国有企业治理体系和治理能力的提升，是推进国家治理体系、治理能力现代化重要的组成部分。[10]但在实际的工作过程中，还存在着认识不到位、治理主体权责界限不清晰、党组织作用没有充分发挥等一些难点问题和现象。

（一）思想认识存在不到位的现象

一是有的国有企业党组织压力传导不够，在贯彻落实国企党建会精神、落实党建重点工作任务中，存在着不深、不透的现象，在工作任务落实中的系统性、科学性还有待进一步提高，党组织“把、管、促”的领导作用落实得不够充分、不够有力。二是个别国有企业领导干部虽然在职务方面实现了“一肩挑”，但在个人思想认识、能力素质水平上还没有完全达到“一肩挑”这一要求，在公司治理中存在着本领恐慌的问题。

（二）各治理主体权责边界存在不清晰的现象

一是有的国有企业党组织党委（党组）会、董事会、总经理办公会各司其职、协调运转的有效机制没有真正建立起来，会议的程序和上会议题不够严密，会议没有达到预期效果，没有完全做到责权明确、有机融合。二是有的国有企业党组织出于对政策研究不深、不敢担当等方面的原因，一些国有企业存在认识上的问题，把本属于其他治理主体决策范围内的事项全交由党组织进行决策，当上了“甩手掌柜”，存在把“前置研究作为筐、大事小事里面装”的现象。

（三）党组织领导作用发挥存在不到位的现象

一是有的国有企业党组织把方向作用发挥不够充分，缺乏对决策事项的充分交流、讨论和酝酿，未能广泛征求各方面的意见，对议题研究，特别是对一些党委前置事项的有关议题研究不深不透。二是有的国有企业党组织管大局方面缺乏实招、硬招，在落实国家发展战略、深化企业改革、防范化解企业重大风险等方面没有提出务实管用的举措。三是有的国有企业党组织促落实作用未能有效实现，对党组织决策事项缺乏有效的跟踪、督办和落实机制，对企业“三重一大”决策事项的执行情况缺少有效跟踪、评估手段，监督管理系统的作用发挥不够明显。

三、提升国有企业党组织治理能力的关键要素

结合前面所述，在对国有企业功能、地位和职责的深入分析，以及对存在问题进行认真剖析的基础上，坚持问题导向，提升国有企业党组织的治理能力，关键要结合国有企业实际做到以下几个方面。

（一）认真落实“两个一以贯之”要求

这是提升国企党组织治理能力的思想前提。对于国有企业来说，一是再学习再领会。全面回顾、系统总结国有企业坚持党的领导、加强党的建设取得的成绩经验。坚持党的领导、建立中国特色现代企业制度是国企改革中必须坚持的原则，建立中国特色现代企业制度必须要在党的领导下开展，在工作中要把握好这一内在逻辑。二是再对标再提升。逐项对照“国企党建会”中列出的重点任务清单，进行“回头看”和问题整改，结合所在企业改革三年行动、管理提升行动等具体安排，不断补短板促提升。三是再深化再拓展。结合深化企业改革，加强对新成立、重组整合企业党建工作的研究、帮助和指导，探索做好混合所有制企业、境外项目党建工作新途径、新方式，推动党建工作不断向基层向纵深拓展延伸。

（二）认真落实党组织在国有企业治理结构中的法定地位

这是提升国企党组织治理能力的法律保障。对于国有企业来说，一是健全企业党组织领导作用发挥的制度机制。按照上级有关文件要求，结合本企业实际，坚决落实好关于党的领导融入公司治理、国有企业公司章程制定管理、公司章程指引等制度的执行。要把国有企业党组织的治理主体地位、用人权以及对重大经营管理事项否决权、督察权和监督权等，通过法定程序写入公司章程，保证在公司治理过程中切实加强党的领导，避免国企党组织虚化、弱化、边缘化问题，这一点对于国有控股公司来说尤为重要。二是完善制度设计。党委（党组）会要充分发挥领导作用，国有企业特别是其重要子企业要制定前置清单，从公司章程、战略规划、重要制度的制订和修订、经营投资、改革重组、财务管理、融资担保与资本运营、中高级管理人员聘任（解聘）、考核与薪酬管理、审计监督、安全维稳、职工权益保障、社会责任、重大事项、年度重要工作报告等方面，对党组织需前置研究讨论的事项进行明确。三是加强督促指导。监督党的领导融入公司治理若干意见的贯彻执行情况，按照国务院国资委和地方国资委部署安排，完善健全“三重一大”决策和运行监管系统，努力推动法人企业实现全覆盖。

（三）认真梳理各治理主体的决策事项和决策流程

这是提升国企党组织治理能力的基本要求。对于国有企业来说，一是进一步厘清各治理主体之间权责边界。不断完善“三重一大”决策制度和“三会”配套工作办法、机制，梳理清楚各治理主体的决策事项，明确决策流程，做到既分工清楚、又流程明确，使得各决策主体之间既权责清晰、又不存在权力真空地带，不易引发推诿扯皮现象，形成深化“党委发挥领导作用、董事会发挥经营决策主体作用、经理层发挥落实执行作用”功能定位。二是充分发挥党委领导作用。全面加强党的领导，落实“第一议题”制度，从制度上、组织上、机制上真正确保党委的“把方向、管大局、促落实”作用发挥。前置研究讨论不代表前置研究决定，要做到既确保组织意图在重大决策中实现，又保障董事会、经理层依法履职。另外，建立完善国有企业党委书记办公会议制度等制度，进一步强化党建工作统筹谋划，加强党委常委会议题沟通酝酿。三是配齐配强企业董事会。按照“专业尽责、规范高效”的标准，优化董事会良性运行机制，提高董事履职效能，提升董事会决策水平。深入落实外部董事选聘、管理要求，打造高素质专业化外部董事队伍，建立外部定期沟通机制。四是全面推进经理层人员任期制契约化管理。通过竞争上岗、公开遴选、外部招聘等方式，推进经理层人员任期制契约化，加快探索推行职业经理人制度。落实落细激励保障措施，加快薪酬体系改革，真正让“三项制度”改革有突破、见实效。