新形势下“五眼联盟”的战略走向及启示

张忠倩

(中国人民公安大学 北京 100038)

“五眼联盟”(Five Eyes Alliance)是由美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰五国组成的情报共享组织, 起源于二战期间的英美特殊情报合作。“五眼联盟”在二战和冷战时期促进其成员国之间实现情报共享方面发挥了较大的作用。冷战结束后，由于反恐战争的需要，“五眼联盟”成员国之间的合作进一步加深，情报合作的机制和重点做出了相应的调整。随着国际安全形势的日益复杂，“五眼联盟”正在由传统的情报合作共享组织演变为主要应对大国竞争的政治安全联盟。众多学者在“五眼联盟”转型及其影响因素等方面进行了相关研究。李益斌等从政治、科技与国际因素三个方面分析中国缘何称为“五眼联盟”新时期的主要目标，并表示“五眼联盟”正发展为反华同盟[1]。蔡翠红等进一步研究发现，“五眼联盟”虽然形成了共同的对华认知，但是在对华政策协调方面仍存在局限性，例如国际社会并不接受五国激进的反华态度等[2]。唐小松等从合作内容与合作规模两个方面论述“五眼联盟”正在向泛安全化的政治联盟转型，并分析了转型如何影响新西兰对华政策[3]。现有研究虽然丰富，但是对于“五眼联盟”具体情报行动方面关注较少。因此，本文拟从情报学角度对“五眼联盟”在目标定位、行动领域、技术创新与组织扩员等方面呈现的新动向进行分析，并探讨这种变化具有的安全情报意义及启示。

1 新形势下“五眼联盟”调整的战略背景

“五眼联盟”自建立伊始以应对共同威胁为情报合作核心，在二战时期、冷战时期与反恐时代，分别以反法西斯、反苏联与反恐怖为目标。2001年“9·11”事件后，全球越反越恐的复杂局势以及网络犯罪等新兴安全领域威胁的出现，促使“五眼联盟”将组织目标锁定在多种形体的非传统安全问题方面。与此同时，中国与俄罗斯等国家的崛起令以美国为首的西方国家感到不安。美国国会研究服务局指出，美国一超多强的世界地位在2006—2008年间已经出现了衰退迹象，直到2014年克里米亚加入俄罗斯事件的发生，美国已然要面对中国和俄罗斯等国家对基于规则的国际秩序的严重挑战，大国竞争时代由此开启[4]。

随着大国竞争日益激烈，相较于网络犯罪等具有阶段性影响的非传统安全问题，对国际秩序具有长期影响的中国和俄罗斯成为“五眼联盟”的重点关注目标。 “五眼联盟”认为中俄两国在多个领域的蓬勃发展严重影响五国利益。中国在新冠疫情冲击下经济形势的稳定发展，在新兴技术领域研发5G和人工智能的创新优势，在“一带一路”倡议下逐渐提升的国际影响力，以及俄罗斯在国防军事领域反卫星导弹的成功实验等等，令以美国为主导的“五眼联盟”倍感威胁巨大。而这种威胁认知主要来源于美国等西方国家的霸权思维。美国为应对世界上大部分资源聚集在东半球，尤其是在欧亚大陆这一世界地理基本特征，将阻止欧亚大陆出现区域霸权主义作为制定国家战略的关键因素[4]。而中俄两国的崛起被视为对美国经济繁荣与国家安全的重要威胁，视为对现存国际政治经济秩序的严重挑战。换言之，中俄两国的崛起被认为是新“霸权主义”，是当前以美国为主导的国际秩序下的失控行为。

美国特朗普政府颁布的《国家安全战略》(2017)已明确指出，美国正在进入与中国和俄罗斯等国家的战略竞争阶段[5]。美国拜登政府公布的《国家安全战略临时指南》(2021)也强调，中国是“唯一可以综合利用经济、外交、军事与技术力量，持续挑战稳定和开放的国际体系的潜在竞争对手”，俄罗斯是“仍决心增强其全球影响力，并在世界舞台上发挥破坏性作用的国家”[6]。在新冠疫情的冲击下，五国发现在关键领域对中国存在极大的战略依赖[7]，这促使五国不得不担忧大国竞争下的断供风险。2022年俄罗斯和乌克兰的战争同样引起五国对于俄罗斯“破坏性作用”的严重忧虑。由此可见，中国和俄罗斯会成为“五眼联盟”的长期关注目标。

“五眼联盟”为配合美国主导的大国竞争战略，积极进行战略调整。一方面是因为美国单方面无法满足日益增长的国家安全需求，需要发挥盟友作用共同遏制中俄两国的发展。如：“五眼联盟”是具有共同价值观，一致战略利益和深厚信任关系，且深受美国主导地位影响的同盟组织，在大国竞争战略态度方面较为容易达成共识。“五眼联盟”国家能在拒绝使用华为5G技术方面达成一致，但是其他国际性组织比如北约等则难以实现一致对华，北约成员国法国和德国并没有追随美国脚步禁止华为5G技术。另一方面是因为“五眼联盟”先天独厚的情报优势有利于推进美国主导的大国竞争战略。美国国会研究服务局等多个智库提出，中国和俄罗斯通过融合多领域力量扩大国际影响力的手段行为低于战争冲突门槛，这是中俄两国在大国竞争时期所表现出的重要特征[4]。面对着此类非军事性行为，五国难以运用传统军事力量予以反击。即便是面对2022年俄乌战争，美国等国家均表示不会与俄罗斯发生正面军事冲突。为应对这种介于和平与战争之间，并威胁美国与盟友利益的挑战，情报合作领域广泛和情报搜集手段多样的“五眼联盟”是最佳选择。此外，由于“五眼联盟”的情报网络具有一定弹性，五国可根据安全需求灵活选择合作伙伴。因此，五国可通过及时调整情报行动，加强国家安全的态势感知，进一步遏制打压中俄两国。

2 新形势下“五眼联盟”情报行动重点领域

近年来，“五眼联盟”在多个领域举措频频，尤其是在经济、科研、网络空间和太空领域开展系列针对中俄两国的情报活动，以维护五国的绝对安全。

2.1 在经济领域，强调供应链网络的安全审查

在经济安全就是国家安全的当今时代，“五眼联盟”为确保供应链网络特别是关键领域的产业链免受大国竞争所引发的断供风险，致力于提高供应链网络生命周期的安全保障能力。2021年，美国政府要求对关键产品(半导体、大容量电池、原料药、关键矿物)的供应链进行100天审查，对重点领域(国防、公共卫生、信息通信、能源、交通及农产品和粮食生产)进行为期一年的安全审查，特别要求查明原材料与设备供应商的身份背景。结果发现，美国虽然掌握着先进芯片制造技术，但是缺乏生产制造原材料的能力[8]。比如，用于生产半导体晶圆的原材料硅和镓等元素都集中在中国。对此，美国将与中国政府有关联的企业，特别是在关键领域有贸易往来的企业，列入实体制裁清单，并以安全为由终止贸易，甚至采取恶意打压等手段，华为便是典型案例。英下议院国防委员会也建议禁止包括中国和俄罗斯等不友好国家投资英国国防供应链[9]。“五眼联盟”不仅在国内供应链方面进行排他性审查，还对国际上关键领域的基础设施投资也保持高度的敏感性。在信息通信领域，海底光缆是传递信息的重要基础设施，承载着大量的通信数据。美国为阻止中国“控制”海底光缆，污蔑中国政府资助华为海洋网络有限公司竞标太平洋海底光缆，借此进行“间谍活动”[10]。为进一步提升供应链网络的韧性，五国加大合作力度并寻找可靠盟友作为中国替代商，比如积极拉拢日本加入新设立的跨国基金组织，联合发展5G电信技术以替代华为[11]。随着大国竞争日趋白热化，“五眼联盟”会持续加大对供应链网络“去中国化”的安全审查力度，进一步提升安全控制能力。

2.2 在科研教育领域，强化反情报态势

科研机构是“五眼联盟”技术创新的重要来源，尤其是在研发太空与信息通信等与国家安全密切相关的领域。美英加联合声明指责与俄罗斯政府有关的黑客组织入侵高校和企业网络以窃取新冠疫苗数据[12]。为维护自身科研技术优势，2021年的五国部长会议继承美国特朗普政府反情报战略思想，强调要提高抵御科研学术领域的外国干涉以及不必要知识的转移能力[13]。澳大利亚议会情报和安全联合委员会已开始着手调查影响澳大利亚高等教育和研究部门的国家安全风险，包括调查外国干涉影响，数据窃取和间谍行为等[14]。然而，在科研教育领域的反情报态势下，“五眼联盟”涉华行动较为频繁。据报道，美澳以保护知识产权、打击经济间谍为由，加大对中国入境人员的安全审查力度，并无故吊销多名科研人员签证；加拿大情报部门对多名华裔科研人员展开调查，指控其为中国政府提供帮助，不断强化学术科研的政治属性[15-16]。实际上，被调查人员并无任何违法行为，这是“五眼联盟”以国家安全为由，通过反情报行动刻意针对中国制造的无端事件，是试图营造中国“知识间谍”，抹黑中国形象的恶意行为。

2.3 在网络空间领域，强化威慑战略的进攻性态势

“五眼联盟”已出台多个国家网络安全战略，并采取网络攻击为主的战略导向应对网络威胁[17]。然而，五国意识到现有责任框架难以应对愈演愈烈的网络威胁。“五眼联盟”尤其认为俄罗斯政府与情报机构是支持恶意网络行为者的主要背后推手。五国网络安全机构联合发布了名为《俄罗斯国家支持的和犯罪团体的针对关键基础设施的网络威胁》文件，详细列举了与俄罗斯政府和情报机构相关的多个黑客组织[18]。基于此，“五眼联盟”进一步强化了网络空间的进攻性能力以提高威慑效果。

一方面，在政策上呼吁合理化空间威慑能力。2018年美国《国家网络安全战略》首次提出网络威慑倡议，明确提出要让恶意行动者承担后果，进攻性能力是网络威慑的重要一环。美国军事理论将进攻性网络行动定义为“在网络空间内或通过网络空间应用武力来投射力量的行动，其中网络攻击包括操纵、削弱、扰乱或摧毁目标的行动”[19]。五国不断呼吁国际社会合理化进攻性空间能力，支持国家发展进攻性防御能力。面对着加强进攻性能力即为军事化空间领域的负面指责，五国并不否认试图军事化的战略思想，并认为提高该能力并不是威胁，关键在于谁来利用能力以及利用的目的[20]。另一方面，默许突破主权的网络进攻渗透行为。在呼吁各国发展进攻性空间能力应该遵守联合国准则和国际法的同时，英美两国并未明确承诺完全遵守联合国准则，且模糊主权概念，默许该行为的发生[20]。美国2017年《在军事行动中使用网络能力的国际法框架》的备忘录更是透露出允许其可在违反领土主权原则的情况下，干涉、入侵他国网络但并未产生实际干预效果的行动[21]。实际上，“五眼联盟”打着防御网络威胁的幌子，不断在全球进行大规模网络攻击渗透并实施无差别网络攻击。据报道，美国中央情报局与国家安全局为搜集情报非法入侵多个关键基础设施系统，中国是重点攻击目标之一[22]。由此可见，“五眼联盟”对进攻性网络行动的强化名义上是防御威胁，实则是为满足自身对于网络空间霸权的需求。

2.4 在太空领域，加强地月空间情报能力建设

五国认为俄罗斯的反卫星(DA-ASAT)导弹测试、天基卫星武器实验与中国探测器抵达月球背面等行动严重威胁其在太空领域的自由行动。对此，“五眼联盟”联合德法两国发布《太空联合作战愿景2031》，明确五国与盟友应维护太空空间自由并防止军事冲突[23]。在具体行动方面，“五眼联盟”着重强调地月空间的情报搜集，尤其是通过强化月球空间情报能力来提高空间邻域感知能力。美国太空司令部指出，面对着拥挤复杂的空间环境，亟需发展空间邻域感知项目，即探测、识别和分析空间物体和环境的能力[24]。以往对于空间环境的理解是基于以地球为中心的参考系，为应对地球轨道之外的空间活动，美国等国家强调地月空间的空间邻域感知能力。可监测地月空间与月球表面活动的月球空间情报是提高空间领域能力的关键。由于近地空间卫星密集，掌握月球空间情报意味着可快速掌握近地空间情况，研判地球轨道情况，及时监测反空间武器。月球空间情报是取得地月空间战略优势的关键一步，而控制地月空间则是美国谋取太空霸权的新阶段[25]。美国空军已资助Rhea公司进行研发与月球空间情报相关项目，比如可显示地月空间物体的三维态势感知系统，该机构表示会与美国军方以及“五眼联盟”伙伴共同研发[26]。此外，美国在2020年宣布可监测地月之间物体的地月公路巡逻系统计划，在2021年发布了《地月空间入门》以分析地月空间监测面对的多种挑战。美国的种种举措丝毫不掩饰其扩大太空霸权主义的思想，可以预期，“五眼联盟”为在太空领域占据战略制高点，会加大地月空间的情报搜集能力。

3 “五眼联盟”情报创新技术重要调整

以美国为主导的“五眼联盟”为提高大国竞争优势，着重提升技术情报竞争能力，并在融合创新技术与安全情报方面采取系列措施，具体体现在提高新兴技术的战略地位，推进国家安全创新基地建设，强调以人工智能等新兴技术为纽带，夯实成员国间的情报共享与合作等方面。

3.1 提高新兴技术战略地位

美国政府2020年发布的《关键和新兴技术国家战略》与人工智能国家安全委员会的《最终报告》提出要将新兴技术上升至国家战略层面，加快新兴技术与安全领域的融合。技术碎片化的大环境倒逼政府在政策上赋予技术创新战略意义，主张发挥科学技术在情报领域的重要作用。西方国家以私营部门为主导的创新战略，刺激产业发展潜能并有效改进了技术情报手段，但是该模式过于注重商业化而忽视了国家安全意义[27]。以经济利益优先的技术公司与政府部门合作并不融洽，“斯诺登事件”更是引起社会对于隐私与安全的忧虑。赋予新兴技术安全意义，是“五眼联盟”转变创新技术过于商业化，推崇安全至上理念的具体表现，是现阶段安全与自由的博弈下国家安全优先的现实反应，在一定程度上也映射出西方自由主义转向现实主义的趋势。

3.2 推进国家安全创新基地建设

“五眼联盟”原先的技术创新与美国国会授权的国家技术与工业基地 (National Technology and Industrial Base，NTIB)相关，该基地旨在促进美英加澳四国在国防工业和技术领域的合作共享[28]。有研究指出“五眼联盟”可基于NTIB扩大技术创新合作交流[29]。然而，NTIB受限于美国出口控制体系制度，难以融合其余成员国进行无障碍的技术创新合作。在美国等西方国家，私人部门与科研院所等是技术创新的主要来源，但是政府部门的官僚作风以及复杂的行政手续，在一定程度上阻碍了技术创新与情报手段的融合发展。基于此，美国提出要推进建设国家安全创新基地(National Security Innovation Base，NSIB)，简化行政流程，营造良性创新环境，鼓励支持跨国商业，吸引全球创新人才与科技项目，并进行持续且长期的多领域投资[30]。NSIB实质是一个概念性框架，旨在鼓励国防和其他领域将创新概念转化为现实。在推进建设中，美国防部小企业项目部门和负责建立创新者网络的国家安全创新网络展开合作，旨在发挥小企业创新的重要作用[31]。相较于NTIB等具有国防色彩的机构，NSIB侧重于多领域、多层次的技术创新，注重自下而上的创新应用。美战略与国际问题研究中心James Andrew Lewis认为，NSIB是超越传统军事与国防工业层面的安全创新基地，更为适应当下大国竞争的国际环境[32]。

3.3 加大在人工智能情报等方面的合作力度

人工智能是新兴技术的核心，在强化开源情报分析等方面具有重要作用。低代码与无代码平台使得非技术人员可快速参与，协助处理来自多个领域的大量数据，这对于提高情报分析的人机交互系统应用性，提升情报网络的互操作性具有重要意义。2021年,美国国防部已新设首席数字与人工智能职位，负责整合数据与人工智能等事务。美国防部高级研究计划局已资助研究基于人工智能的战争游戏，旨在虚拟环境中寻找最佳策略协助现实决策者[33]。然而，“五眼联盟”在不断强调人工智能情报重要性的同时并没有发挥联盟作用。人工智能国家安全委员会调查发现，这是由于“五眼联盟”缺乏基于国家安全的人工智能合作框架[34]。基于此，“五眼联盟”在执行层面会加大合作力度。2020年，英美两国首次签署人工智能合作协议，并于2021年首次向外界展示双方在战斗中如何共享运用人工智能进行决策研判[35]。盟友的参与使得模拟环境更为接近真实，对于优化决策系统，提高决策准确性具有重要参考价值。可以预期，“五眼联盟”在人工智能及其他新兴技术领域会继续研发合作，以提高联盟情报网络的互操作性。

4 “五眼联盟”增容扩员新趋势

“五眼联盟”为应对大国挑战，有意将盟友范围扩大至日本与德国等国家。其中，日本基于应对中国这一共同战略利益，积极回应“五眼联盟”情报共享需求。日本虽然具有完善的竞争情报体系等优势，但是在短期内正式加入“五眼联盟”仍然具有一定困难。

4.1 日本与“五眼联盟”的情报合作

日本曾在2011年以法律限制和情报能力不足为由拒绝美国国家安全局利用途径光纤电缆窃取其他国家通信数据的要求[36]。随着大国竞争日益激烈，日本政府也转变以往态度，加强与“五眼联盟”的情报合作共享。一方面，日本积极建立健全情报合作共享机制。由于历史战争原因，日本情报体系建设难以发展。截至2021年，日本仅与美国、法国和澳大利亚等9个国家存在军事情报交换协定。2013年，日本为与美国深化情报合作制定《特定秘密保护法案》；2020年，日本扩大保密法关于“特殊秘密”范围，将国防情报合作共享对象扩大到除美国之外的其他国家，比如印度、英国和澳大利亚等；2022年4月，日本与新西兰商议拟定情报合作协议以扩大两国安全合作范围。“五眼联盟”增容扩员往往始于双边关系，而日本现已与4个成员国建立或正在建立情报合作关系，可见，日本正在积极朝着“第六眼”方向前进。另一方面，日本以非正式成员身份积极参加“五眼联盟”情报行动。具体而言，在政治情报方面，日本利用独特的地理位置搜集中国情报，成为英美国家污蔑中国侵犯新疆地区人权的幕后推手[37]；在太空空间情报方面，日本多次参加“五眼联盟”举办的太空训练演习以加强情报网络的互操作性；在海军情报方面，日本与“五眼联盟”成员国在印太地区频繁进行海上通信作战与反潜作战方面的海军演习。此外，日本在2020年宣布正式交付入列搭载美国研发的协同作战系统的最新防空导弹摩耶级驱逐舰，该驱逐舰可与美军实现情报实时共享。从某种程度上讲，日本已然成为“五眼联盟”监控印太地区的“眼睛”。

4.2 日本加入“五眼联盟”的主要情报优势

近年来，日本在海军演习和太空领域积极参加“五眼联盟”情报行动。日本地理位置的特殊性和卫星情报的侦察优势对于“五眼联盟”监控印太地区，尤其在针对中国南海与台湾等地区具有重要意义。但与此同时，日本在经济这一非军事领域的情报能力建设不容忽视。“五眼联盟”更为迫切希望利用日本的经济情报能力打击中国。

日本战后采取“吉田主义”，大力发展国家经济，促进经济情报事业的发展。目前日本不仅拥有遍布全球、得到三菱商社与丸红株式等综合商社支持的企业情报网，还拥有政府出资支持的大规模的国际商业情报机构——日本贸易振兴机构。日本完善的竞争情报体系，尤其是在半导体与电池等领域，对于协助“五眼联盟”防范供应链威胁，评估中国关键领域的优劣势，制定相应经济政策打击中国具有重要作用。日本政府在寻求成为“第六眼”时，也在其《经济安全保障战略》明确要求，基于自身经济情报的能力建设,加快推进与“五眼联盟”等国际性情报组织的合作[38]。

此外，日本的对外援助大国身份对于“五眼联盟”在印太地区拓展海外经济情报范围，施加反华影响也有重要意义。根据历年外务省对外援助白皮书，日本在尼泊尔与缅甸等亚洲国家兴建基础实施，对当地的交通网络、金融证券、人才资源等领域影响颇深。日本政府自2015年扩大对外援助范围，明确可以为外国军队提供用以救灾等非军事目的援助后，开始为菲律宾等国家的军队提供援助，进一步发展和深化与受援国的友好合作关系[39]。基于此，“五眼联盟”期望借助日本及时掌握该地区国家的经济形势，制定相应政策，试图弱化中国“一带一路”的国际影响力。

4.3 日本加入“五眼联盟”的主要困境

日本虽然积极参与“五眼联盟”的情报行动，但是自身的情报能力建设难以达到“五眼联盟”门槛，对外情报与反情报能力仍旧是日本的短板。战争历史所塑造的情报与军国主义紧密交织的情报文化，令日本社会对情报，特别是传统间谍尤为敏感[40]。反军国主义制约了日本军事情报、对外情报以及反情报能力的发展。虽然安倍政府通过了《特定秘密保护法案》试图制度化构建日本反情报体系，但基础羸弱的情报建设仍难以得到五国信任。此外,“六眼联盟”不仅是情报盟友的简单增加，还会在根本上改变联盟的内部结构。“五眼联盟”是具有责任义务属性的同盟组织，日本的加入会引发各国负责范围的变化。如何划分责任区域，明确日本的共享情报范围，减少、避免联盟成员内部矛盾也是“五眼联盟”不得不考虑的因素。基于此，日本能否成为“第六眼”不仅取决于自身情报能力建设，还与“五眼联盟”本身的组织调整措施相关。就近阶段而言，本文认为“五眼联盟”正式扩员日本可能性不大，日本更多会以参与者身份配合“五眼联盟”情报行动。

5 启 示

“五眼联盟”为配合美国主导的大国竞争战略，在多个重要领域强化安全情报意识，加强情报网络搜集能力，并在融合创新技术与安全情报方面采取系列措施。此外，“五眼联盟”借助情报优势拉拢日本成为其监控印太地区的“眼睛”。通过分析“五眼联盟”在新形势下的调整动向，本文认为有以下几点值得引起注意：

第一，“五眼联盟”的情报行动是美国等国家应对威胁最直接、最快速的现实反应。“五眼联盟”作为情报界的黄金标准，对于国家利益的威胁感知最为敏感，因此，五国才得以进行快速反应，采取情报行动以遏制中俄发展。“五眼联盟”的快速反应机制需要引起我国情报界更多关注。这就意味着未来研究不仅要分析“五眼联盟”转型背后的原因动机，也要关注其具体的情报行动。

第二，“五眼联盟”在多个领域的调整动向具有强烈的对抗性与攻击性，需要引起我国情报界的警惕。经济、科研、网络空间与太空等领域对我国国家安全具有重要意义，而“五眼联盟”试图在以上领域挑战我国国家安全底线。基于此，我国更应该关注以上领域的安全发展，不仅要保证健康有序的发展，更应该注重安全。近年来，我国国家安全机关披露多起在经济、科技与军事等领域泄露国家机密技术，危害国家安全的典型案例，这更加突出了安全发展理念的重要性。我国要坚持贯彻安全发展原则，对经济等重要领域定期进行安全检查，严防境外敌对势力的渗透。

第三，虽然“五眼联盟”所采取的诸多行动是控制在低于战争冲突的水平，但是在人类命运共同体理念框架下，各国命运休戚相关，没有国家可以在国际冲突中得以幸免。“五眼联盟”情报行动名义上是为保护本国安全利益，但实际上是在加剧国家间冲突。尤其是在网络空间与太空领域，五国的霸权主义与军事化思想尤为严重，全然没有负责任大国风范。基于此，我国更加需要审慎应对当前复杂的国际环境，以合作共赢的人类命运共同体理念加强国际情报合作。